沈亮紅

（長沙市水務局 長沙市 410013）

2011年中央一號文件出臺后，各級政府認真抓落實，水利建設投入不斷加大，資金籌集渠道進一步拓寬。據年初召開的全國水利廳局長會議透露，2013年全國共落實水利建設投資4 397 億元，其中中央投資1 408 億元、地方投資2 989 億元，水利建設投入創(chuàng)歷史新高，水利基礎設施建設出現了日新月異的變化。但是根據各級各部門的審計檢查通報的情況來看，水利專項資金管理使用方面存在的問題不容忽視，個別地方甚至發(fā)生了水利系統(tǒng)干部違紀違法現象，嚴重影響了水利事業(yè)的健康發(fā)展。

1 水利專項資金管理方面存在的問題

（1）使用管理不規(guī)范，違規(guī)現象時有發(fā)生。

部分建設單位沒有按照有關專項資金管理的要求，設立專賬進行會計核算，導致不同類型的專項資金相互擠占、挪用；個別項目還存在白條入賬、大額取現的現象，尤其是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村實施的小水利項目，白條入賬、現金支付的現象更加突出，多頭開戶的現象依然存在，有的根本沒有樹立銀行賬戶管理和現金管理的意識；有的地方由于行政管理經費不足，套取專項資金用于彌補單位經費不足，甚至采取虛報冒領的方式設立“小金庫”；有的村委會將水利專項資金用于修建鄉(xiāng)村公路、發(fā)放村干部工資等；有的水利基建項目沒有按有關規(guī)定對結算造價進行審計，項目竣工驗收前或結算造價審計完成前超比例支付工程款。

（2）地方配套資金不到位，部分項目未按計劃實施。

水利建設項目大部分要求地方各級財政配套，對于不能落實配套資金的項目，中央投資將不予安排。地方在申報爭取項目時，投資概算中包括中央投資和地方配套，并承諾按要求落實配套資金，但投資計劃下達后，受制于地方財政的壓力，配套資金未按規(guī)定比例到位，或根本沒有安排配套資金。尤其是受國家對房地產宏觀調控政策的影響，地方財政收入的增幅放緩，配套資金不到位的問題更加突出，導致項目不能按下達的計劃實施，或者采取造假的形式，蒙騙過關。

（3）招投標或政府采購政策執(zhí)行不嚴，資金管理、質量安全存在隱患。

招投標把關不嚴，將建設任務或設計任務委托給無相關資質的建設單位或設計單位； 部分項目的設計工作，按要求應該打捆招標的，卻化整為零，規(guī)避招投標；政府采購制度執(zhí)行不嚴，未達到招投標標準但達到政府采購限額標準以上的服務或貨物，沒有進行政府采購，直接簽訂施工（采購）合同；存在施工單位出借資質現象，在一個地方，雖然承接建設任務的施工單位名稱較多，有本地的也有外地的，但現場施工的人員都是熟悉的面孔； 有的施工單位中標后，違規(guī)將建設任務轉包給自然人，施工質量難以保障。

（4）會計基礎工作薄弱，財會人員業(yè)務水平不高。

水利專項資金管理制度較多，中小河流治理、病險水庫除險加固、小型農田水利項目、大中型灌區(qū)節(jié)水灌溉配套、農村安全飲水、防汛抗旱等都有專門的資金管理制度，但部分財會人員根本不清楚有這些制度。會計核算沒有執(zhí)行《國有建設單位會計制度》，而是按行政事業(yè)單位會計制度或企業(yè)會計制度進行會計核算，專項資金收入與支出直接對沖核銷，導致資產賬實不符，造成國有資產流失?？⒐へ攧諞Q算編制不及時，沒有履行相應的審批手續(xù)，未辦理資產交接手續(xù)。建設單位管理費超標支出，或未嚴格按照科目核算內容核算相關支出。會計人員的配備要求不高，會計人員業(yè)務素質普遍偏低，財會專業(yè)畢業(yè)的會計人員比較少，很大一部分人是“半路出家”或只是兼職會計，沒有經過專業(yè)培訓。還有的會計人員則自身職業(yè)道德缺失，為達到某種目的而進行錯誤的會計核算，有意鉆制度的空子，以達到其違紀的目的等。

（5）內部控制制度不健全，日常監(jiān)督檢查不到位。

在部分基層水利部門，單位領導對內部控制制度的認識淡漠。由于對內部會計控制制度的認識欠缺，多數單位內部會計控制制度未建立或不健全，甚至沒有針對單位的實際情況以及新形勢新要求建立財務管理制度。實物資產的購入、領用、登記制度欠缺，有的以購代耗，導致實物資產賬實不符。有的單位雖然建立了內部會計控制制度，但因領導重視不夠，使制度的作用未能得到充分發(fā)揮，形同虛設，財務印鑒均由一人保管的現象仍然存在，也給不法分子有了可乘之機。大部分單位沒有建立內部審計制度，未設置專門的審計機構，即使明確了內審職能，但大部分均系兼職，內部審計工作得不到重視，難以發(fā)揮應有的作用，讓內部會計控制制度流于形式。

（6）資金分配分散，存在撒胡椒面的現象。

有的水利主管部門由于村、鎮(zhèn)爭取水利資金的報告多，各級領導批條子、打招呼，在財政投入的水利資金十分有限的情況下，水利專項資金分配分散，存在撒胡椒面的現象，導致水利資金使用沒有重點，造成“人人有飯吃、人人吃不飽”。由于一個項目安排的投資與實際需要的建設資金相差甚遠，因此資金到了村、鎮(zhèn)后，干脆沒有用于水利建設，沒有發(fā)揮資金的使用效益。有的地方沒有將資金整合，扶貧資金、土地整理資金、農業(yè)產業(yè)化資金、農村一事一議資金等資金中均有一部分分散安排用于水利建設，對性質相同、用途相近、使用分散的水利專項資金沒有進行歸并和整合、實行統(tǒng)籌安排和集中使用，沒有按照“資金渠道不亂，規(guī)定用途不變，部門協(xié)調互動，操作規(guī)范有序”的原則，形成資金投入的整合效益。

2 加強水利專項資金管理的建議和措施

（1）建立健全專項資金管理制度，以制度促進管理規(guī)范。

各級水利主管部門應建立健全水利專項資金管理制度，對項目申報、項目公示、資金使用、驗收結算、監(jiān)督檢查等各個環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定。要建立逐級申報制度，采取由項目實施單位逐級向上申報，不允許越級申報。對于申報通過的項目建立項目庫，沒有納入項目庫的項目原則上不予安排資金，并在適當范圍內進行公示。要對資金的管理使用、驗收結算作出規(guī)定，可采取驗收前只下?lián)?0%的資金，待項目按計劃建設完成驗收合格后，再撥付余下的資金。

項目建設單位要建立健全內部控制制度，包括財務審批制度、資產管理制度、出納制度、會計制度等。通過完善的內部控制制度保護資產的安全和完整，保證水利專項資金的使用符合國家法律、法規(guī)的要求，規(guī)范會計行為，保證會計資料的真實完整，提高資金使用效益。

（2）積極籌集水利專項資金，落實中央水利資金投入政策。

水利專項資金管理中存在的擠占挪用、套取水利專項資金、配套資金不到位等問題的發(fā)生，最主要的原因是地方各級財政水利投入不足。2011年中央召開了建國以來第一次中央水利工作會議，并下發(fā)了中央一號文件，明確要求加大公共財政對水利的投入，從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設，財政部、水利部下發(fā)了《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》；同時延長水利建設基金征收年限，財政部、國家發(fā)改委、水利部制訂了《水利建設基金籌集和使用管理辦法》。中央出臺以上2 個政策性文件，為籌集水利建設基金帶來了重大機遇，如果能夠按規(guī)定將計提或籌集的農田水利建設資金和水利建設基金足額到位，將從根本上解決水利建設資金投入不足的瓶頸。但根據近幾年的情況來看，各地執(zhí)行情況不太理想，有的地方只象征性計提一點，有的地方根本沒有計提。因此有關部門應加大對地方各級政府落實中央政策的督查，督促足額計提農田水利建設資金、籌集水利建設基金。

（3）實行項目績效評價管理，確保資金效益發(fā)揮。

預算項目績效評價管理對于提高水利專項資金使用效益將產生積極作用，將改變過去只管爭取資金、不顧效益發(fā)揮的現象。各級政府應將水利專項資金納入績效評價的范圍，全面開展績效評價工作?？冃гu價的內容應包括項目前期工作、建設管理過程、資金使用管理、工程建設成果、產生效益情況、工程結算驗收和后期維修管護等。應科學設計績效評價目標，包括定性目標和定量目標，評價方式可采取單位自評、專家評審、抽樣調查、公眾評議等多種形式。同時應加強對評價結果的應用，評價結果應用是全過程預算績效管理的落腳點。對評價中發(fā)現的問題，應制定整改方案，切實加強整改。對評價結果不合格的項目單位下年度或整改到位前不再安排預算資金，已安排的應停止預算執(zhí)行，確保充分發(fā)揮水利專項資金投資效益。

（4）加快水利管理體制改革，落實水管單位經費。

中央一號文件明確要深化國有水利工程管理體制改革，落實好公益性、準公益性水管單位基本支出和維修養(yǎng)護經費。但從實際情況來看，基層水管單位人員經費和維修養(yǎng)護經費落實情況不太理想，經費安排標準低，難以保障單位的正常運轉，有的地方根本沒有納入財政預算。由于水管單位基本支出經費和維修養(yǎng)護經費落實不到位，導致個別單位“雁過拔毛”，出現擠占、挪用水利專項資金現象。因此，各級政府應嚴格按照中央有關要求，認真落實水管單位基本支出經費和維修養(yǎng)護經費，納入財政預算安排。

（5）加強財會人員培訓，提升財務管理水平。

目前許多財務人員不注重自身能力提高，工作停留在日常賬務處理，監(jiān)督管理作用發(fā)揮不到位，財務管理水平不高。水利系統(tǒng)財會人員不僅要學習新推出的會計政策法規(guī)，還要注重水利基本建設項目從可行性研究到工程竣工交付使用的專業(yè)知識的學習，更要加強會計職業(yè)道德的培養(yǎng)，提高思想政治素質。各級水行政主管部門領導應對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責，理解財會人員的工作、支持財會人員履行職責，從嚴審核從事財會崗位人員的資格條件，認真組織財會人員培訓，做好財會人員繼續(xù)教育。各單位應根據《會計基礎工作規(guī)范化考核辦法》的有關要求，組織所屬單位認真開展會計基礎工作規(guī)范化達標，通過這一工作的開展改變會計基礎工作薄弱、會計信息失真等問題。

（6）重視內部審計工作，做好日常審計監(jiān)督。

目前水利行業(yè)大部分單位將內部審計作為非重點必設機構，有的沒有內部審計機構，有的將內審職能并入財務或其他部門，內部審計機構設置獨立性不夠，沒有專職內審人員，兼職人員專業(yè)性不強，審計方式單一，審計質量不高。各級水利主管部門要高度重視內部審計機構設置的重要性，支持內審人員依法開展工作。審計人員應改變單一的審計方式，對項目前期工作、資金下達到位情況、招投標、合同管理、概預算執(zhí)行、工程價款結算、會計報表、竣工財管理、概預算執(zhí)行、工程價款結算、會計報表、竣工財務決算、部門預算等各方面進行審計。要將專項審計、定期審計與日常審計監(jiān)督相結合，將內審工作貫穿于水利專項資金管理的事前、事中、事后全過程，充分發(fā)揮內部審計的制約、防護、鑒證、管理、評價等作用，這樣才能防范水利專項資金管理中的違規(guī)行為，促進水利專項資金規(guī)范管理。

水利資金項目種類多、涉及面廣、項目管理難度大、專業(yè)性很強。隨著水利投資主體的多元化、資金籌集渠道的進一步拓寬，水利專項資金管理出現了許多新情況、新問題，對水利專項資金管理提出了更高的要求。各級水行政主管部門要高度重視水利專項資金的管理工作，強化內部監(jiān)督機制，完善財務管理制度，在機構設置、人員配備、制度制訂、教育培訓等方面作出科學安排，保證水利專項資金安排合理、使用合規(guī)、效益明顯，實現水利系統(tǒng)“工程安全、資金安全、干部安全”。