譚振東

(黑龍江省水利工程造價管理中心，哈爾濱 150001)

重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估芻議

譚振東

(黑龍江省水利工程造價管理中心，哈爾濱 150001)

當(dāng)前，我國重大工程項(xiàng)目社會風(fēng)險評估工作已得到各級政府的高度重視，尤其是近年來中央加大了重大水利工程項(xiàng)目的投資力度，受工程特點(diǎn)所決定，重大水利工程項(xiàng)目的建設(shè)必然會對社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)生一定程度的影響，社會穩(wěn)定風(fēng)險隨之而生，妥善解決工程建設(shè)引發(fā)的各類風(fēng)險對提高各級政府的信任度、保障廣大人民群眾的基本利益具有重要意義。文章在概述了重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對社會穩(wěn)定風(fēng)險因素進(jìn)行了分析，并指出了目前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系存在的主要問題，最后提出了開展重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的對策和建議。

重大水利工程；社會穩(wěn)定；風(fēng)險評估；風(fēng)險因素；評估指標(biāo)

0 引 言

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展迅速，各類重大工程項(xiàng)目相繼啟動，建設(shè)力度史無前例，如三峽工程、京滬高鐵工程、西氣東輸工程、青藏鐵路工程等。

然而在迅速發(fā)展的背后卻是社會不穩(wěn)定因素的不斷累積，征地拆遷政策不落實(shí)、工程移民安置不到位、生態(tài)補(bǔ)償措施不具體等問題凸顯，對社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化和生態(tài)環(huán)境等造成嚴(yán)重的影響，極易引發(fā)各類社會沖突的發(fā)生[1-2]。

如何妥善解決好重大工程項(xiàng)目建設(shè)過程中引發(fā)的諸多社會問題，切實(shí)保障廣大人民群眾的基本權(quán)利，一直是各級政府和社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

近年來，我國政府投資水利項(xiàng)目建設(shè)力度逐年加大，建設(shè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，重大水利工程項(xiàng)目作為重大工程項(xiàng)目的典型代表，同樣也面臨著嚴(yán)峻和復(fù)雜的社會風(fēng)險。

1 重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險的內(nèi)涵

1.1 重大水利工程項(xiàng)目

水利工程是為消除水害和開發(fā)利用水資源而修建的工程，其主要作用是可以控制和調(diào)配地表水資源和地下水資源，如防洪工程、農(nóng)業(yè)灌溉工程、水力發(fā)電工程等[3-4]。

重大水利工程項(xiàng)目是指建設(shè)規(guī)模巨大、涉及因素眾多的水利工程，是在行政管理中被中央和省市政府批準(zhǔn)建設(shè)的工程項(xiàng)目。與一般水利工程項(xiàng)目有所不同，重大水利工程項(xiàng)目特點(diǎn)主要表現(xiàn)為建設(shè)周期長、投資規(guī)模巨大、技術(shù)難度強(qiáng)、影響因素復(fù)雜、失事后果嚴(yán)重等。

新中國成立以來，我國先后建設(shè)了一系列重大水利工程項(xiàng)目，如葛洲壩工程、三峽工程、南水北調(diào)工程、尼爾基水利樞紐工程等。

1.2 社會穩(wěn)定風(fēng)險

社會穩(wěn)定風(fēng)險是指由社會各個領(lǐng)域中的不確定性因素引發(fā)社會動蕩、社會沖突、社會損失的一種“潛在的可能性關(guān)系狀態(tài)”[5]。重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險是社會穩(wěn)定風(fēng)險的一個分支，其產(chǎn)生的根源主要是由重大水利工程項(xiàng)目的特點(diǎn)決定的，工程的建設(shè)必然會伴隨著征地拆遷、非自愿性移民、生態(tài)環(huán)境破壞及風(fēng)俗習(xí)慣改變等一系列問題，這些都是誘發(fā)社會沖突和社會矛盾的主要因素，社會沖突和社會矛盾積累到一定程度就可能對社會穩(wěn)定造成沖擊，成為誘發(fā)社會失穩(wěn)的可能性。

2 重大水利工程項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險因素分析

受重大水利工程項(xiàng)目的特點(diǎn)所決定，重大水利工程項(xiàng)目的建設(shè)必然會對社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)生積極和消極的影響。主要體現(xiàn)在以下2個方面：

1)重大水利工程項(xiàng)目的建設(shè)可以合理調(diào)配我國有限的水資源，有效解決我國水資源供給不足、地區(qū)分布與生產(chǎn)力布局不相匹配、水土流失嚴(yán)重及生態(tài)環(huán)境用水等問題，同時可以推動地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)和居民收入，提高地方生活水平。

2)由于重大水利工程項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，其對社會系統(tǒng)的正常運(yùn)行和發(fā)展必然會產(chǎn)生消極的影響，大量非自愿移民的產(chǎn)生、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、風(fēng)俗習(xí)慣的變化等都會對社會的穩(wěn)定造成一定的沖擊[6-7]。

從本質(zhì)上劃分，重大水利工程項(xiàng)目的社會風(fēng)險屬于人為社會風(fēng)險，該風(fēng)險是工程建設(shè)主體為實(shí)現(xiàn)或達(dá)到某種目標(biāo)而采取一定措施所引發(fā)的可能導(dǎo)致社會發(fā)生不穩(wěn)定狀態(tài)所產(chǎn)生的，此類風(fēng)險必然會給社會帶來不好的結(jié)果[8]。

社會風(fēng)險因素是社會風(fēng)險發(fā)生的原因和條件，構(gòu)成社會風(fēng)險的因素越多，發(fā)生社會風(fēng)險的可能性就越大。

目前，我國重大水利工程項(xiàng)目的社會風(fēng)險因素大體上包括3大類：

1)即工程移民引發(fā)的社會風(fēng)險。

2)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)的社會風(fēng)險和生態(tài)環(huán)境變化引發(fā)的社會風(fēng)險。

3)在進(jìn)行重大水利工程項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險因素分析時，應(yīng)著重從以上3個方面進(jìn)行綜合調(diào)查，并運(yùn)用定性分析和定量計(jì)算相結(jié)合的方法進(jìn)行風(fēng)險估計(jì)，準(zhǔn)確劃定風(fēng)險等級，合理擬定風(fēng)險防范和化解措施。

3 當(dāng)前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系存在的主要問題

為完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系，發(fā)揮社會風(fēng)險評估的積極作用，需進(jìn)一步挖掘社會風(fēng)險評估各個環(huán)節(jié)存在的主要問題，以便采取有效措施預(yù)防、減少和化解社會穩(wěn)定風(fēng)險[9]。

目前，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系仍存在以下3個方面問題。

3.1 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度不健全，缺乏法律規(guī)范體系支撐

近年來，我國各級政府都在積極探索如何構(gòu)建重大工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。黨的十七屆五中全會和《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確要求：“建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會風(fēng)險評估機(jī)制”，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中也明確要求：“凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策。

重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險評估?！?/p>

在中央政策出臺的基礎(chǔ)上，各地方政府在開展重大工程項(xiàng)目建設(shè)的過程中也相繼出臺了一系列政策，但全國范圍內(nèi)一直沒有頒布統(tǒng)一的關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度方面的法規(guī)。

各地方政府在進(jìn)行社會風(fēng)險評估工作的時候，基本上都是根據(jù)自己的理解開展評估工作，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，這對做好社會風(fēng)險評估工作極為不利。

3.2 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標(biāo)選取和權(quán)重確定過于主觀，評估結(jié)果缺乏準(zhǔn)確性和科學(xué)性

目前，我國開展重大工程項(xiàng)目社會風(fēng)險評估還處于起步階段，進(jìn)行社會風(fēng)險評估時評估指標(biāo)大多以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)、社會指標(biāo)和制度指標(biāo)為主，而在評估指標(biāo)選取和指標(biāo)權(quán)重確定的過程中存在著很大的主觀因素，缺乏客觀技術(shù)論證，評估時重視結(jié)果、忽視過程，對利益相關(guān)者的利益訴求理解不到位，多數(shù)民意無法得到表達(dá)，這也使得評估結(jié)果難以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

3.3 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體能動性差，公眾參與程度不夠

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估過程是一個公眾參與評估和決策的過程，只有在公眾特別是重大項(xiàng)目的利益相關(guān)者充分參與的基礎(chǔ)上，才有可能實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性。

在實(shí)踐過程中，一些重大項(xiàng)目在進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時雖然有提到要采取問卷調(diào)查、專家座談、重點(diǎn)走訪及聽證會等形式。

但在目前我國開展的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，由于一些地方政府走群眾路線的意識不強(qiáng)，不重視群眾的利益訴求，缺乏對利益相關(guān)者的理解，導(dǎo)致在進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估過程中群眾的意見得不到及時的反饋，這些都嚴(yán)重影響了評估結(jié)果的質(zhì)量。

4 開展重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的對策與建議

開展重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作可以有效預(yù)防和化解項(xiàng)目建設(shè)過程中引發(fā)的各類社會穩(wěn)定風(fēng)險。

目前，我國重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作還處于探索階段，評估機(jī)制尚不健全，評估體系還不夠完善，嚴(yán)重影響了評估結(jié)論的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。

為妥善解決重大水利工程項(xiàng)目引發(fā)的各種社會穩(wěn)定風(fēng)險，必須全面開展重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，并嚴(yán)格遵循評估原則、明晰評估對象、完善評估內(nèi)容、規(guī)范評估流程，為開展重大水利工程建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作提供科學(xué)、合理、客觀的判斷依據(jù)。

4.1 加強(qiáng)重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法制建設(shè)

2012年國家發(fā)展和改革委員會和水利部相繼出臺了《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》和《重大水利建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》，兩辦法的出臺對開展重大水利工程項(xiàng)目前期工作時如何進(jìn)行項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估提供了政策支持，但對于項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期內(nèi)如何控制項(xiàng)目建設(shè)帶來的社會穩(wěn)定風(fēng)險仍沒有相關(guān)政策和法規(guī)。

缺乏制度保障，風(fēng)險評估結(jié)論難以實(shí)現(xiàn)合理性、合法性，要有效控制項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險，協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的關(guān)系，必須進(jìn)一步加強(qiáng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法制建設(shè)。

4.2 完善重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標(biāo)體系建設(shè)

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標(biāo)選取的合理性直接影響評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性，對順利開展重大水利工程項(xiàng)目建設(shè)起著積極的推動作用。目前，我國仍沒有一套完整的重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標(biāo)體系，各地方在進(jìn)行評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時針對性不強(qiáng)，定性指標(biāo)設(shè)計(jì)較多，定量指標(biāo)設(shè)計(jì)較少，而風(fēng)險評估指標(biāo)的合理確定是衡量社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作成效的主要依據(jù)。

因此必須把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標(biāo)體系建設(shè)作為項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的一個重要環(huán)節(jié)加以重視。

4.3 強(qiáng)化重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估公眾參與機(jī)制建設(shè)

公眾參與是社會管理體系的重要組成部分，它是通過政府部門或重大水利工程項(xiàng)目法人與公眾之間進(jìn)行信息雙向交流。

在進(jìn)行重大水利工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時引入公眾參與，其優(yōu)勢有2個方面：

1)可以使受工程建設(shè)影響的公眾利益得以有效表達(dá)，降低公眾對工程建設(shè)的抵制情緒和減少社會矛盾、沖突的發(fā)生。

2)公眾參與到項(xiàng)目中，可以對政府部門和建設(shè)部門的行為進(jìn)行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目潛在的社會穩(wěn)定風(fēng)險因素，有利于政府部門或項(xiàng)目法人制定防范和化解社會穩(wěn)定風(fēng)險的措施。

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1007-7596(2014)12-0301-03

2014-01-10

譚振東(1983-)，男，黑龍江肇東人，工程師。

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