李 桐

（天津市水務(wù)局農(nóng)田水利處，天津 300074）

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步，傳統(tǒng)的農(nóng)田水利工程建設(shè)正不斷地向著現(xiàn)代的農(nóng)村水利工程建設(shè)轉(zhuǎn)變，與大中型水利設(shè)施連年投入相比，小型農(nóng)村水利設(shè)施的“最后一公里”問題一直是現(xiàn)代水利建設(shè)中的一塊亟待解決的短板。中共中央、國務(wù)院以中央1號文件的形式印發(fā)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，水利部印發(fā)的中央1號文件學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本中明確指出，“水利建設(shè)滯后的一個重要原因，就是水利投入機(jī)制不健全，水利投資規(guī)模不足，波動性大，以致成為制約水利發(fā)展的政策短板”。農(nóng)村水利投入規(guī)模的不足以及引發(fā)的區(qū)（縣）自籌資金不足，可以說是影響天津市當(dāng)前農(nóng)村水利工程建設(shè)滯后的關(guān)鍵。完善小型農(nóng)村水利建設(shè)投入機(jī)制，加大投入的力度，充分調(diào)動全市各區(qū)（縣）上下建設(shè)農(nóng)村水利工程的積極性，以不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力，服務(wù)于農(nóng)民增收、農(nóng)村環(huán)境改善、農(nóng)村社會發(fā)展，已成為新形勢下天津市農(nóng)村水利發(fā)展的重要工作之一。

1 天津市農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)及投入機(jī)制現(xiàn)狀

1.1 天津市農(nóng)村水利設(shè)施總體情況

截至2013年，全市農(nóng)村有農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井22 544眼；固定排灌站1 531座，其中國有泵站289座；大型水庫1座，中型水庫11座，小型水庫14座；排瀝河渠394條、3 763.5 km，其中2級河道122條、1 770.82 km，干渠272 條、1 992.68 km；灌溉面積32.66 萬hm2，農(nóng)田有效灌溉面積30.89 萬hm2，節(jié)水灌溉面積16.40萬hm2（占有效灌溉面積的57.4%），其中防滲渠道2 507 km、控制面積5.21 萬hm2，低壓管道13 442 km、控制面積11.92 萬hm2，噴灌0.36 萬hm2，微灌0.25萬hm2；規(guī)模化節(jié)水項目區(qū)18個，節(jié)水灌溉面積1.41 萬hm2。全市灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.669，位居全國前列；建成萬畝以上灌區(qū)80 處，有效灌溉面積18.76 萬hm2，其中2 萬hm2以上大型灌區(qū)1 處、有效灌溉面積2.79萬hm2，中型灌區(qū)79處、有效灌溉面積15.98 萬hm2；興建除澇面積36.93 萬hm2，其中10年一遇以上6.30萬hm2、5～10年一遇20.15萬hm2、3～5年一遇10.49 萬hm2。近年來累計解決3 551 個村、364.82萬農(nóng)村人口飲水不安全問題，基本實現(xiàn)了全市農(nóng)村安全飲水全覆蓋。水土流失治理達(dá)標(biāo)面積620 km2，近90%水土流失面積得到治理。

1.2 天津市農(nóng)村水利建設(shè)投入機(jī)制情況

（1）以政府財政資金為主導(dǎo)，鼓勵農(nóng)戶投資投勞，引導(dǎo)社會多元化資金籌集機(jī)制。近年來，天津市堅持以中央及市級以上財政投入小型農(nóng)村水利工程建設(shè)為引導(dǎo)，發(fā)揮區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府投資主渠道作用，不斷加大對小型農(nóng)村水利設(shè)施的投入，形成了“以政府財政資金為主導(dǎo)，鼓勵農(nóng)戶投資投勞，引導(dǎo)社會多元化資金籌集機(jī)制”，把加大政府投入與鼓勵農(nóng)戶投資結(jié)合起來，整合農(nóng)田水利建設(shè)資金，同時積極引導(dǎo)社會多元化資金投入，逐步建立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入機(jī)制，支持各區(qū)（縣）開展小型農(nóng)村水利工程建設(shè)。

（2）形成專項資金使用管理公開透明，監(jiān)督檢查體系健全，績效考核制度完善的資金投入管理機(jī)制。為了加強(qiáng)小型農(nóng)田水利專項資金投入的管理，農(nóng)村水利工程建設(shè)管理部門克服小型農(nóng)村水利工程涉及面廣、規(guī)模小、數(shù)量多的困難，將項目建設(shè)的組織管理、建設(shè)進(jìn)度、工程質(zhì)量、資金投入、資金整合、資金使用和監(jiān)管以及管護(hù)機(jī)制等因素納入農(nóng)村水利建設(shè)資金使用管理考核范圍，對農(nóng)村水利建設(shè)資金的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進(jìn)行綜合性的考核與評價。

2 天津市農(nóng)村水利建設(shè)投入存在的問題分析

2.1 農(nóng)村水利建設(shè)范圍擴(kuò)展，財政投入壓力較大

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步，農(nóng)村水利涉及領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，傳統(tǒng)的農(nóng)田水利工程建設(shè)正不斷地向著現(xiàn)代的農(nóng)村水利工程建設(shè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)水工程已由原來局限于田間的三四項工程增加到現(xiàn)在的十余項重點工程，加之建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，多元化的投入機(jī)制還需加強(qiáng)完善。由于農(nóng)村積累工政策取消，社會資金投入幾乎是空白，投資仍以政府為主，造成財政投入壓力逐年增加。

2.2 區(qū)（縣）層面需要開展的項目很多，對農(nóng)村水利建設(shè)重視不夠

在大城市、小農(nóng)村的背景下，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各區(qū)（縣）需要投入資金開展的項目不勝枚舉。由于天津市各有農(nóng)業(yè)區(qū)（縣）農(nóng)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例很低（如環(huán)城四區(qū)及濱海新區(qū)為1%左右，兩區(qū)三縣也不足10%），農(nóng)村水利投入很難給財政收入帶來直接增長點，以致區(qū)（縣）對農(nóng)村水利的重視程度不夠，積極性不高；而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低，對農(nóng)民增收貢獻(xiàn)不大，農(nóng)民投資投勞開展水利建設(shè)的積極性不高。

2.3 部分區(qū)（縣）財政困難，配套資金難以落實

一方面，隨著近年來農(nóng)村水利工程項目越來越多，各區(qū)（縣）農(nóng)村水利建設(shè)任務(wù)越來越重，部分區(qū)（縣）認(rèn)為多一事不如少一事，存在等、靠、要思想，加之上級管理部門推動措施不靈活，制約著天津市農(nóng)村水利的快速健康發(fā)展。另一方面，項目建設(shè)需要區(qū)（縣）配套資金越來越多，而區(qū)（縣）財力支撐如此多的市級安排項目難度很大。目前，天津市農(nóng)村水利工程市級以上補助比例大多為50%左右，原則上區(qū)、鎮(zhèn)應(yīng)按1:1比例配套，但往往市財政補助己經(jīng)劃撥到位，而區(qū)（縣）、鎮(zhèn)自籌配套資金難以到位，直接影響工程計劃的實施，個別項目成了半拉子工程。

2.4 重建輕管現(xiàn)象嚴(yán)重，設(shè)施管護(hù)投入主體缺位

實地調(diào)研結(jié)果表明，60%以上的受訪群眾表示，本村農(nóng)村水利設(shè)施存在不同程度的損壞，原因主要是建設(shè)和管護(hù)責(zé)任主體不清，缺乏必要的工程維護(hù)資金。當(dāng)前，在未明確界定受益主體和投資主體也沒有建立其相應(yīng)的投入機(jī)制的情況下，按照“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則進(jìn)行工程建設(shè)是很難奏效的，難免出現(xiàn)權(quán)責(zé)利不明確、投入不足、管理不善或無人管理的現(xiàn)象。

3 完善天津市農(nóng)村水利建設(shè)投入機(jī)制的政策建議

3.1 逐步建立以政府投入為主導(dǎo)的多元化投入機(jī)制

農(nóng)村水利設(shè)施為公益性的基礎(chǔ)性設(shè)施，其建設(shè)必須堅持以政府投入為引導(dǎo)，激活農(nóng)民投入小型農(nóng)田水利的積極性，充分組織和引導(dǎo)農(nóng)民盡可能增加勞動積累；同時，政府通過規(guī)劃指導(dǎo)、政策引導(dǎo)、資金扶持等手段，鼓勵社會各界以多種形式參與農(nóng)村水利工程建設(shè)和管理，積極吸引社會資金投入。特別是，鼓勵企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向農(nóng)業(yè)包括農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施投資。

3.2 逐步建立農(nóng)村水利組織發(fā)動的依法建設(shè)機(jī)制

從依法行政的角度出發(fā)，從法制層面落實農(nóng)田水利建設(shè)地方行政首長負(fù)責(zé)制，健全部門分工協(xié)作制度，完善考核評價機(jī)制，充分發(fā)揮政府在農(nóng)田水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，調(diào)動農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性。實行項目前期和工程進(jìn)度通報制，每月通報各區(qū)（縣）農(nóng)水項目前期及進(jìn)度排名，并將此作為年底考核區(qū)（縣）工作的重要參考依據(jù)；同時，每年將各區(qū)（縣）在農(nóng)田水利上的人均、畝均投入通過媒體向全社會公示，促進(jìn)各區(qū)（縣）增強(qiáng)競爭意識，強(qiáng)化對各區(qū)（縣）農(nóng)田水利建設(shè)、管理的監(jiān)督考核。在現(xiàn)有業(yè)務(wù)工作目標(biāo)考核的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修訂完善相關(guān)法律制度，建立農(nóng)田水利依法建設(shè)新機(jī)制。

3.3 逐步建立農(nóng)村水利工程建設(shè)競爭立項機(jī)制

體現(xiàn)“四兩撥千斤”的投入理念，探索建立差額預(yù)算和獎補機(jī)制，調(diào)動區(qū)（縣）和鎮(zhèn)村開展小型農(nóng)村水利工程建設(shè)的積極性和主動性，積極商市財政等有關(guān)部門出臺天津市小型農(nóng)村水利工程競爭立項管理辦法。通過競爭立項機(jī)制的建立，按照先報先立的原則，受益村通過一事一議確定立項意向，向區(qū)（縣）水務(wù)局、財政局提出申請，按照年度市級以上補助資金120%的比例組織開展項目前期工作，對積極性高的區(qū)（縣）優(yōu)先安排項目；推行以獎代補、先建后補等補助政策，經(jīng)區(qū)（縣）水利、財政部門驗收合格后再根據(jù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)給予補貼，促使區(qū)（縣）從意識上由過去的“要我干”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙伞薄?/p>

3.4 逐步建立財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的宏觀管理體制

堅持政府主導(dǎo)、發(fā)揮公共財政對水利改革發(fā)展保障作用的要求、實行公共財政安排為主的原則，體現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，體現(xiàn)支持三農(nóng)、改善民生，市級以上財政在總投資中所占的比例不低于80%。明確各級政府的支出責(zé)任做到財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，細(xì)化各級政府直接的支出責(zé)任，進(jìn)一步科學(xué)劃分市以下政府間的財權(quán)與事權(quán)。理順各級政府間的財政分配關(guān)系，使每一級政府所擁有的財權(quán)與事權(quán)相對稱、支出與責(zé)任相統(tǒng)一，提升區(qū)（縣）鄉(xiāng)的財力保障水平，盡量減少天津市小型農(nóng)田水利區(qū)（縣）鄉(xiāng)財政的配套。

3.5 逐步建立財政資金農(nóng)村投入決策專家論證機(jī)制

凡能由區(qū)（縣）解決的審批事項，盡可能取消或下放；確需保留的要簡化審批程序。引入事前專家論證，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，通過專家的決策咨詢，可以使得財政向農(nóng)村投入的總量和方向更加明確。財政小型農(nóng)田水利資金投入規(guī)模和結(jié)構(gòu)的專家咨詢，由專家對全市農(nóng)村小型農(nóng)田水利發(fā)展需要財政資金進(jìn)行測算，形成結(jié)論，作為相關(guān)主管部門的決策依據(jù)。

3.6 逐步完善農(nóng)民“一事一議”的利益表達(dá)機(jī)制

要把財政資金的吸附引導(dǎo)作用與“一事一議”決策機(jī)制結(jié)合起來，對通過農(nóng)村“一事一議”籌資完成的集體小型農(nóng)田水利建設(shè)采取“民辦公助”的辦法，財政可根據(jù)情況給予適當(dāng)獎勵和補助，提高農(nóng)民“一事一議”的積極性和成功率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的重點小型農(nóng)田水利設(shè)施供給應(yīng)在廣泛聽取群眾意見的基礎(chǔ)上，由本級人民代表大會投票表決，常規(guī)性的具有較強(qiáng)公益性的農(nóng)村水利設(shè)施供給也應(yīng)接受人民代表大會的監(jiān)督檢查，保證有限的資金投入到關(guān)系農(nóng)民切身利益的小型農(nóng)田水利項目中去。

3.7 逐步建立農(nóng)村水利工程運行管護(hù)財政補貼機(jī)制

研究建立農(nóng)村水利工程運行管護(hù)財政資金補貼機(jī)制，盡快制定定額和具體補助標(biāo)準(zhǔn)與補助重點，充分發(fā)揮財政補助資金示范帶動作用，積極引導(dǎo)農(nóng)民積極參與農(nóng)村水利工程運行管護(hù)。開展列入中央的小型農(nóng)村水利管理體制改革試點工作，全市各區(qū)（縣）同時推進(jìn)，進(jìn)一步明晰小型水利工程所有權(quán)和使用權(quán)，落實小型水利工程管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費。探索建立市、區(qū)（縣）兩級小型水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)專項資金，切實加強(qiáng)對小型農(nóng)田水利工程的維修養(yǎng)護(hù)，盡快扭轉(zhuǎn)小型農(nóng)田水利設(shè)施管養(yǎng)不到位、老化失修的局面。