榮金升
(丹東市江河流域管理處,遼寧丹東118000)
鴨綠江砂石資源豐富,是丹東市主要的出產(chǎn)砂石的河流之一。隨著丹東地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,建筑業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)對砂石的需求量與日俱增。河砂由于具有易于開采、易于利用等特點(diǎn),日益成為工程建設(shè)市場砂石的主要來源。隨著采砂工作的逐年開展,也暴露出現(xiàn)有體制下的諸多問題。
開采方量的確定,是根據(jù)河流的年輸砂量確定的。為了保證河砂開采不影響河勢,造成新的沖刷區(qū)和淤積區(qū),根據(jù)河流的年輸沙量確定某一砂場的開采方量,收取相應(yīng)的采砂出讓價款。審批的開采方量越多,出讓價款也越高。為了降低成本,在巨大的經(jīng)濟(jì)利益的沖擊下,大部分采砂業(yè)戶存在超采行為:審批10 000 m3的方量,交10 000 m3的出讓價款,從河道中挖走20 000 m3的砂石,這樣就能省10萬元(采砂出讓價款為10元/m3)。
針對這一問題,可以從4方面著手:①明確開采范圍。在砂場的邊界點(diǎn)處做出永久性標(biāo)記,這樣在砂石開采實(shí)施過程中,無論是采砂業(yè)戶本人,還是監(jiān)督人員都能做到一目了然,是否超范圍開采可以馬上定性,并做出相應(yīng)處理。②購置較先進(jìn)的水下測量設(shè)備。年初在砂場審批之初做好詳細(xì)的原地形及斷面測量工作,年終在砂場驗收時做好詳細(xì)地面線測量及斷面測量工作,結(jié)合該區(qū)域的輸沙量,及能夠比較準(zhǔn)確的計算出該砂場年開采方量。③在砂場出口處設(shè)置由河道管理部門管理的攝像頭。這樣可以詳細(xì)的計算出一年內(nèi)由砂場運(yùn)出的砂石方量,結(jié)合砂場的存料就能夠比較準(zhǔn)確的計算出這一年該砂場的開采方量。④從立法入手,提高超采成本。目前的法律如果確認(rèn)為超采,處罰的措施盡是補(bǔ)交砂石資源管理費(fèi),處罰相對較輕,這也側(cè)面縱容了超采的行為。應(yīng)從立法入手,加大對超采的處罰力度,要讓超采違法成本高于超采利潤。
河道管理部門在編制采砂規(guī)劃和采砂計劃時,要經(jīng)過和多個部門的溝通才能最終定稿。各個部門的要求和強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)各不相同。比如航道部門要求:采砂不能在航道范圍內(nèi),棄料不允許傾倒在航道內(nèi);旅游部門要求:采砂作業(yè)不能影響景區(qū)的景觀要求;邊防部門要求:不能影響邊界的穩(wěn)定,及人民安全;海事部門要求:采砂船只要手續(xù)齊全,安全作業(yè);國土部門要求:采砂作業(yè)不影響河勢,以免造成國土流失等等。
針對這一情況,丹東市政府成立了鴨綠江審批領(lǐng)導(dǎo)小組,主管副市長任組長,國內(nèi)前期溝通這一塊初步得到了解決。2012年河道管理處會同丹東市外事辦公事與朝方河道管理部門及外事部門會談。通過這兩項措施的實(shí)施,比較好的解決了前期鴨綠江砂石開采區(qū)及開采量確定的問題,但采砂作業(yè)實(shí)施過程中的問題還有待進(jìn)一步溝通協(xié)調(diào)。兩個國家多個部門同時管理鴨綠江就出現(xiàn)了有些問題沒人管,有些問題管理混亂的問題。為了更進(jìn)一步規(guī)范鴨綠江的采砂管理,應(yīng)在鴨綠江上效仿“中緬老泰四國湄公河聯(lián)合執(zhí)法”成立鴨綠江聯(lián)合執(zhí)法大隊。以丹東市鴨綠江審批領(lǐng)導(dǎo)小組為基礎(chǔ),各部門抽調(diào)執(zhí)法人員與朝方各部門執(zhí)法人員聯(lián)合執(zhí)法。出現(xiàn)問題執(zhí)法大隊統(tǒng)一協(xié)商得出結(jié)論后在進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法,這樣就能夠保證執(zhí)法的一致性、權(quán)威性。中朝從古至今一直互為有好鄰邦,成立聯(lián)合執(zhí)法大隊的可操作性還是比較強(qiáng)的。
隨著丹東市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,丹東市的需砂量不斷增大,河砂的價格也水漲船高,2012年河砂運(yùn)至施工現(xiàn)場(丹東市內(nèi))的價格普遍達(dá)到50元以上。鴨綠江的河道砂石資源十分豐富,在枯水期,部分河灘裸露,具有良好的采砂作業(yè)條件,開采成本相對較低。在成本低、價格高的雙重經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下,部分不法人員鋌而走險,開始盜采砂石。
針對這一問題,可以從以下3方面著手:
1)增加執(zhí)法人員的數(shù)量、裝備及巡查力度。丹東市河道執(zhí)法大隊現(xiàn)在只有一臺車,7個人。從河道管理處出發(fā)到鴨綠江丹東段最上游的一個砂場,一個來回就要4個小時的車程。丹東市江河流域管理處還管理著另外7條河流的數(shù)十家砂場,就算馬不停蹄的每家只走一遍也需要大約10 d時間,這就給不法分子留下了時間上的空子。至少應(yīng)再增加一臺執(zhí)法車輛,并配備相應(yīng)的錄音筆、攝像機(jī)等器材,執(zhí)法人員也應(yīng)相應(yīng)增加。只有這樣才能做到加大巡查力度。
2)增加違法成本,加大處罰力度?,F(xiàn)在的法律法規(guī)關(guān)于盜采砂石這一塊只有一種處罰措施:補(bǔ)交砂石資源管理費(fèi),盜采人寫出不再盜采的保證書。鑒于這種情況,應(yīng)該在立法上增加違法成本,抓住一次的處罰要相當(dāng)于違法十次甚至一百次的成本。另外盜采的砂石應(yīng)該根據(jù)市場價格進(jìn)行評估,盜采金額參照偷盜金額對違法者追究刑事責(zé)任。這樣就能大大改善這種現(xiàn)狀。
3)建立群眾舉報機(jī)制。面對執(zhí)法人員少,管理范圍大的這種現(xiàn)狀,僅僅靠執(zhí)法大隊的一己之力就算跑斷腿也是管理不過來的。應(yīng)該與村民建立有獎舉報機(jī)制,案件經(jīng)查實(shí)處理完以后從罰款中拿出一部分獎勵給舉報人。這樣打擊盜采的眼線就會大大增加,出警時也做到了有的放矢,還會給違法者增加心理威懾[1]。
鴨綠江距離丹東市較近,丹東地區(qū)用砂較大的地區(qū)就是丹東市市區(qū)及開發(fā)區(qū),河砂上岸運(yùn)距較近,利潤較高?,F(xiàn)在砂場出讓實(shí)行的是掛牌出讓制度,即一個可開采地段在拍賣公司以底價掛牌,潛在的開采業(yè)戶到拍賣公司報價,最終價格最高者獲得開采權(quán)。有些開采人為了降低成本采用掛靠這種方式。比如甲開采人獲得開采權(quán)后,上交出讓價款40萬元,他本人照常開采或者不進(jìn)行開采,乙、丙、丁三人找到甲,他們?nèi)嗣咳私o甲15萬,甲就會允許乙、丙、丁在自己的開采范圍內(nèi)以自己的名義開采。這樣會造成國家資源的嚴(yán)重流失,無序開采還會造成新的國土流失點(diǎn)。
針對這一問題可以從審批源頭著手。計算出不同型號采砂船、挖掘機(jī)、駁船、自卸汽車等的天生產(chǎn)率,再計算出一年中平均作業(yè)天數(shù)(作業(yè)天數(shù)要刨除汛期、冬季及極端天氣和設(shè)備維修等等)。再根據(jù)可開采量計算出需要多少設(shè)備,在掛牌出讓之初資格審查這個環(huán)節(jié)進(jìn)行把握。若潛在競買人上報的機(jī)械設(shè)備的年開采量超出可采采量,要告知潛在競買人,回去修改開采方案,最終確定一個與開采量相適應(yīng)的開采方案,確定機(jī)械設(shè)備數(shù)量。將開采方案與開采設(shè)備寫入出讓協(xié)議,并到相應(yīng)部門登記備案,協(xié)議中寫明若不按開采方案、相應(yīng)申報的機(jī)械設(shè)備開采按超采或盜采處理。這樣執(zhí)法人員到砂場以后只許清點(diǎn)機(jī)械設(shè)備就能夠解決這一問題。
加強(qiáng)鴨綠江河道采砂管理,是河道主管機(jī)關(guān)即水行政主管部門的法定職責(zé)。只要各級水行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)提高認(rèn)識、忠于職守,從河道管理單位開始,與有關(guān)部門精心協(xié)作,切實(shí)依據(jù)國家法律規(guī)定,就一定能夠結(jié)束目前鴨綠江采砂管理的混亂局面和制止鴨綠江濫采砂石的狀況。
[1]徐大光,左福.淺析河道采砂存在的主要問題及對策[J].中國水運(yùn):學(xué)術(shù)版,2007(11):8-9.