姚建鋒+彭湘暉+胡小青

農(nóng)戶特別是貧困戶貸款難是長期困擾農(nóng)村發(fā)展的一個突出問題，也是制約農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的一個重要瓶頸。屏南縣是福建省23個省級扶貧開發(fā)工作重點縣之一，鄉(xiāng)村人口16.5萬人，其中貧困人口占12%。近幾年來該縣探索建立扶貧小額貸款促進會，為農(nóng)戶小額貸款提供擔(dān)保和風(fēng)險保證服務(wù)，有效地滿足了一般農(nóng)戶生產(chǎn)性小額貸款需求，為解決農(nóng)戶貸款難問題找到了一條路子，也為推進金融扶貧開辟了一條行之有效的途徑。

小額貸款促進會運行機制

屏南縣扶貧小額貸款促進會成立于2002年底，定位為地方政府扶持興辦的公益性社團組織，開展農(nóng)村信用評價、金融協(xié)理、小額貸款擔(dān)保等服務(wù)工作。該促進會的主要做法有以下幾個特點：

第一，政府支持，創(chuàng)新金融扶貧服務(wù)平臺。屏南縣把小額信貸促進會的建立與運行作為金融扶貧的一項創(chuàng)新工作，加強領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)妥推進?？h政府成立試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，扶貧辦、人行為牽頭單位，財政、銀監(jiān)辦、農(nóng)行、信用社、郵儲、保險等部門參與，縣扶貧辦作為小額貸款促進會的業(yè)務(wù)主管部門，加強指導(dǎo)，把握政策，財政局負責(zé)監(jiān)督管理。促進會根據(jù)縣政府辦公會議精神，在民政部門登記注冊，為非盈利性服務(wù)性社團組織。初始資本金150萬元，主要來源省級下?lián)艿姆鲐毿☆~貸款貼息資金，縣政府自籌一部分，縣里對促進會的辦公場所、人員工資、辦公開支予以適當(dāng)補貼。

同時，屏南縣還著力提升原有的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級聯(lián)動的“三農(nóng)”綜合服務(wù)平臺，把小額貸款服務(wù)作為其中一個重要內(nèi)容，形成了縣有促進會、鄉(xiāng)有辦事處、村有金融協(xié)理員的小額貸款服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在運行過程中，人民銀行提供了全程的服務(wù)和指導(dǎo)，有關(guān)金融單位在貸款規(guī)模、利率等方面予以了大力支持，僅農(nóng)業(yè)銀行2009年就以基準(zhǔn)利率發(fā)放促進會擔(dān)保的貸款1300萬元，2012年達到2187萬。

第二，市場運作，建立封閉的風(fēng)險擔(dān)保金。屏南縣扶貧小額貸款促進會以自有資本金存入合作的銀行，作為風(fēng)險保證金，為農(nóng)戶貸款提供擔(dān)保。風(fēng)險擔(dān)保金的來源除了各級財政政策性扶貧資金之外，還募集了對口幫扶單位支持資金和社會捐助資金、會員風(fēng)險金等，風(fēng)險擔(dān)保金實行封閉運行，只進不出，并在相關(guān)金融機構(gòu)分別開設(shè)銀行賬戶。農(nóng)戶需要貸款向促進會申請，促進會在對農(nóng)戶資信評估和項目審查核實的基礎(chǔ)上，通過與合作的金融機構(gòu)、被擔(dān)保人協(xié)商簽訂連帶保證合同提供擔(dān)保。

根據(jù)促進會的擔(dān)保推介，金融機構(gòu)向借款貧困農(nóng)戶發(fā)放小額貸款，一般以2—3萬元為主，最多不高于10萬元，期限不超過一年。促進會對逾期3個月仍無法收回的貸款承擔(dān)代償責(zé)任。合作的金融機構(gòu)按照促進會推介貸款的總額，在不提高貸款利息情況下返回1—2厘給促進會作為工作經(jīng)費，主要用于聘用人員工資和正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費，節(jié)余部分全部轉(zhuǎn)入風(fēng)險擔(dān)保金。所有募集的風(fēng)險保證金均不得分紅收益。

第三，防范風(fēng)險，強化反擔(dān)保機制。為防范金融風(fēng)險，屏南縣制定了一系列管理制度，先后出臺了《屏南縣農(nóng)戶小額信用擔(dān)保服務(wù)實施辦法（暫行）》、《屏南縣小額貸款促進會章程》等文件，對促進會的運行管理、風(fēng)險防范與控制、擔(dān)保貸款的監(jiān)督管理都有詳細地規(guī)定。明確擔(dān)保貸款的主要對象是雖達不到信用戶評選條件，但誠實守信、缺乏必要生產(chǎn)資金、有適銷對路的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目的農(nóng)戶，按照項目可行、額度匹配的原則提供推介擔(dān)保服務(wù)。

促進會業(yè)務(wù)開展在人行、銀監(jiān)辦等部門的嚴格監(jiān)管下進行，并建立與擔(dān)保業(yè)務(wù)相適應(yīng)的財務(wù)制度，擔(dān)保風(fēng)險控制在貸款總額的1%以內(nèi)。對推介2萬元以上的小額貸款全面實行農(nóng)戶向促進會反擔(dān)保的措施，目前反擔(dān)保主要有10種形式：自然人信用擔(dān)保、林權(quán)抵押擔(dān)保、設(shè)施農(nóng)業(yè)擔(dān)保、倉儲質(zhì)押擔(dān)保、預(yù)期農(nóng)產(chǎn)品收入擔(dān)保、土地經(jīng)營租賃質(zhì)押擔(dān)保、農(nóng)民宅基地質(zhì)押擔(dān)保、農(nóng)屋質(zhì)押擔(dān)保、農(nóng)民合作社擔(dān)保、車輛及大型農(nóng)機質(zhì)押擔(dān)保，這些措施既可單獨使用，又可聯(lián)合使用，確保了貸款資金的安全。

第四，加強服務(wù)，推進農(nóng)村誠信體系建設(shè)。小額信貸存在面廣、量小，操作成本高；農(nóng)戶多、信貸員少，信息不對稱；農(nóng)業(yè)弱勢、生產(chǎn)風(fēng)險大，可擔(dān)保物少等問題?，F(xiàn)有的農(nóng)村信用體系雖經(jīng)多年建設(shè)，但離到村到戶還有較大距離。促進會解決的正是金融機構(gòu)不愿觸及和難以解決的問題，他們充分利用“農(nóng)村熟人社會”的特點，采取自下而上的辦法建立村級金融協(xié)理員為主體的工作網(wǎng)絡(luò)。村級金融協(xié)理員主要是村主干，村委會牽頭組織農(nóng)戶信息調(diào)查。在摸清農(nóng)戶人口、經(jīng)濟、住房，教育培訓(xùn)、勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移等情況基礎(chǔ)上，促進會利用政府部門的信息平臺，通過大數(shù)概率、綜合對比、抽樣調(diào)查、適時調(diào)查等方式提高農(nóng)戶信息的重要性和可信度，并進行一年一次動態(tài)管理，從而建立了農(nóng)戶誠信體系信息數(shù)據(jù)庫，完善農(nóng)戶信用檔案，為科學(xué)推薦農(nóng)戶貸款打下了基礎(chǔ)，解決了農(nóng)戶信息不對稱導(dǎo)致的貸款成本高、道德風(fēng)險等問題。

為了簡化手續(xù)、降低成本，促進會還與中國移動公司合作，建立小額信貸移動信息服務(wù)電子平臺。農(nóng)戶可以通過電話、短信向平臺提交小額貸款需求情況，促進會通過平臺系統(tǒng)模塊審查農(nóng)戶的小額貸款需求項目，并通過短信向鄉(xiāng)、村辦事機構(gòu)進行必要的補充調(diào)查，推介資料經(jīng)金融機構(gòu)審核同意后，就可由村金融協(xié)理站代辦貸款手續(xù)。對村金融協(xié)理員推介的批量貸款戶，促進會還與相關(guān)銀行一同上門辦貸，大大便利了村民貸款，2萬以下貸款當(dāng)天就可放款，2萬以上貸款5天內(nèi)就可到農(nóng)戶存折上。

第五，整合資源，形成社會扶貧合力。屏南縣小額信貸促進會以貸款為切入點，整合林業(yè)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門的貸款貼息或小額信貸項目和部門服務(wù)資源、政策資源，堅持“渠道不變、標(biāo)準(zhǔn)不變、服務(wù)統(tǒng)一”的原則，為扶持對象提供貼息、項目、培訓(xùn)、營銷等多種服務(wù)。5年來，累計爭取各種小額貸款貼息補助700多萬元。endprint

2010年以來，促進會通過 “宜農(nóng)貸”平臺累計獲得了100多萬的低息（年3%）借款的支持，扶持農(nóng)戶300多戶次。社會支助、利息補償與小額信貸相結(jié)合，既降低了農(nóng)戶借款成本，也分散了貸款風(fēng)險。同時，促進會還依托政府協(xié)調(diào)，組織科技人員對貸款戶開展培訓(xùn)，并通過龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社會等指導(dǎo)與帶動農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高貸款項目成功率。

最近，扶貧小額貸款促進會的成效受到福建省檢察院的關(guān)注，省檢察院每年都動員干部職工捐款10多萬元，過去主要用于貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施、教育和慰問貧困戶?，F(xiàn)在，他們改變做法，將干部職工捐助的扶貧款項投入小額貸款促進會，專門用于為掛點的兩個村的貧困戶擔(dān)保推介小額貸款，每年可以為貧困戶擔(dān)保貸款五六十萬元發(fā)展生產(chǎn)，更好地發(fā)揮了扶貧資金的長效機制。

主要成效

屏南縣小額貸款促進會經(jīng)過5年多的運行，切實發(fā)揮了農(nóng)戶貸款擔(dān)保和風(fēng)險保證的作用，實現(xiàn)了農(nóng)戶得到資金發(fā)展生產(chǎn)、財政扶貧資金效益放大和金融機構(gòu)風(fēng)險分散“三贏”的局面，提高了扶貧資金使用的針對性、實效性和長效性，扶持了農(nóng)民小型創(chuàng)業(yè)項目，促進了農(nóng)民增收。2008年，屏南的做法被中國人民銀行列為《2008年中國農(nóng)村金融報告》典型案例，2010年，又在人民銀行總行召開的全國農(nóng)村信用體系建設(shè)工作現(xiàn)場交流會上做典型發(fā)言。

一，有效緩解了農(nóng)戶貸款難。5年來，促進會每年為農(nóng)戶貸款擔(dān)保額度從800多萬元擴大到3000多萬元，到目前已累計推介擔(dān)保貸款1.6億元，受益農(nóng)戶1.62萬戶（次），服務(wù)對象覆蓋了50%的農(nóng)村貧困人口，而且發(fā)放小額信貸的貸款優(yōu)質(zhì)率都在98%以上。促進會小額信貸創(chuàng)新與運作還推動了農(nóng)村信用體系建設(shè)，建立和完善了農(nóng)戶貸款擔(dān)保體系，在廣大農(nóng)村重新樹立起了及時還貸的誠信觀念，并由此帶動了金融部門自行發(fā)放的農(nóng)戶貸款。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2007年屏南縣當(dāng)年農(nóng)戶貸款只有8260戶，貸款金額1.8億；2012年，該縣農(nóng)信社、農(nóng)行、郵儲銀行三家金融機構(gòu)農(nóng)戶貸款戶數(shù)達到13640戶，金額13.8億元，比2007年分別增加1.5倍和7.7倍，

二，推動了扶貧措施落實到戶。區(qū)別于傳統(tǒng)的社會扶貧重在救急、解難的“慈善型輸血”，小額信貸著重解決的是貧困農(nóng)戶公平獲得貸款權(quán)問題。在多年的實踐中，屏南縣針對欠發(fā)達地區(qū)的特點，貸款重點向中低收入戶傾斜，通過風(fēng)險金擔(dān)保讓這些金融機構(gòu)不愿涉及的人群得到持續(xù)的貸款扶持，激發(fā)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)積極性，從而達到標(biāo)本兼治的目標(biāo)。

促進會擔(dān)保推介的貸款貧困戶占了一半，這些貧困戶過去在金融機構(gòu)是不可能獲得貸款的。如雙溪鎮(zhèn)峭頂村殘疾人低保戶陸某，家徒四壁，原來信用社不愿貸款給他，促進會為他擔(dān)保，使他從信用社貸款5000元養(yǎng)豬。5年來，他的生產(chǎn)項目從養(yǎng)母豬增加到養(yǎng)羊，收入不斷增加，今年新蓋了三間平房，生活水平得到提高，實現(xiàn)脫貧致富。

三，化解了農(nóng)村小額貸款的風(fēng)險。由于長期以來農(nóng)村信貸服務(wù)體制存在缺陷，扶貧信貸中行政機制不完善，不少農(nóng)民嘗到“賴帳”的甜頭，產(chǎn)生不還貸、不還債現(xiàn)象，農(nóng)民信用度受到極大影響。這幾年，通過促進會信用創(chuàng)建活動和激勵導(dǎo)向作用，廣大農(nóng)村重新樹立起了“貸款及時還，再貸就不難”的誠信觀念，小額貸款回收難問題基本得到解決，農(nóng)信社、農(nóng)行、郵儲銀行三家金融機構(gòu)小額貸款的優(yōu)質(zhì)率都在98%以上。

四，提高了財政扶貧資金的使用效益。屏南縣將財政扶貧貼息資金轉(zhuǎn)化為風(fēng)險擔(dān)保金，通過促進會與農(nóng)信社、農(nóng)行、郵儲銀行3家涉農(nóng)金融機構(gòu)簽訂合作協(xié)議，引導(dǎo)金融機構(gòu)資金投向農(nóng)村貧困人群，按照風(fēng)險金金額10倍以內(nèi)的額度發(fā)放小額貸款，放大了財政扶貧資金的效益，起到了“四兩撥千斤”的效果。為財政扶貧資金的使用方向與農(nóng)戶的實際資金需求找到了結(jié)合點，為創(chuàng)新財政扶貧資金使用方法探索了新途徑。目前，屏南縣扶貧小額信貸促進會風(fēng)險擔(dān)保金從成立之初的100萬元增加到了300多萬元。

五，促進了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收?！百Y金跟著產(chǎn)業(yè)走”是屏南縣小額信貸扶貧的一條基本經(jīng)驗，這些年屏南小額信貸的大幅度增加，有力地促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。如2010年，屏南縣提出了建立10個竹業(yè)科技示范園，20個竹業(yè)示范基地的要求。促進會推介竹業(yè)擔(dān)保貸款536萬元，受益農(nóng)戶216戶，爭取林業(yè)貼息24萬元，有力支持了林業(yè)示范基地及示范戶發(fā)展。

通過連續(xù)多年擔(dān)保貸款的支持，屏南縣貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)項目得到持續(xù)發(fā)展，農(nóng)戶自身逐步積累了一些生產(chǎn)資金，進一步擴大了內(nèi)生發(fā)展動力，促進會扶持對象戶均年增收3000元以上。浙洋村2007年農(nóng)村人均純收入3450元，農(nóng)村扶貧對象29戶人，在促進會的資金支持下，該村村民大力發(fā)展蔬菜產(chǎn)業(yè)，2012年，全村農(nóng)民人均純收入達10760元，扶貧對象減少了21戶。

六，密切了黨群干群關(guān)系。小額信貸促進會主要聘請村主干作為信貸協(xié)理員，村主干在推介擔(dān)保貸款過程中，增進了與村民的相互了解，幫助村民解決發(fā)展生產(chǎn)的資金困難，增強了村干部與村民的融合，也提高了自身為民辦事能力，增強了村基層組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。村里定期公布農(nóng)戶貸款信用情況、家庭經(jīng)營情況、獲得貼息貸款情況，增強了村干部民主治村的意識。

啟示與政策建議

第一，扶貧小額信貸促進會是信貸扶貧的一個好形式。屏南小額貸款促進會已經(jīng)運行5年，其發(fā)揮的作用主要有三個方面：一是解決了長期困擾農(nóng)村金融的農(nóng)戶貸款擔(dān)保難問題，通過促進會為農(nóng)戶擔(dān)保，農(nóng)戶向促進會進行反擔(dān)保，形成較為合理的擔(dān)保機制。二是降低了金融部門發(fā)放小額貸款的風(fēng)險和成本。通過促進會的擔(dān)保和中介，金融部門發(fā)放農(nóng)戶小額貸款的風(fēng)險由促進會承擔(dān)，同時貸款對象、金額、期限等也由促進會決定，金融部門減少了貸款風(fēng)險和調(diào)查成本。三是更好地發(fā)揮了財政扶貧資金作用。過去由于農(nóng)戶特別是貧困戶貸不到款，財政扶貧貼息資金要么發(fā)放不出去，要么主要用于補貼少數(shù)能貸到款的專業(yè)大戶，沒有發(fā)揮扶貧資金的真正作用。將過去用于貼息的資金改為作為風(fēng)險擔(dān)保資金，不僅讓貧困戶能貸到生產(chǎn)急需的資金，而且放大了財政扶貧資金的使用效益，也有資金持續(xù)發(fā)揮作用。屏南縣作為一個省級扶貧開發(fā)工作重點縣，具有貧困地區(qū)的普遍特性，其做法具有明顯的可推廣價值，屏南經(jīng)驗是可復(fù)制的。endprint

第二，推進扶貧小額信貸創(chuàng)新需要政府的大力支持。屏南扶貧小額信貸之所以成功，與各級政府的支持是密不可分的。2012年以來，省政府出臺了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村金融服務(wù)十條措施的通知》，明確提出對“小額信貸促進會”等農(nóng)戶貸款擔(dān)保機構(gòu)予以扶持。對積極性高、縣級政府大力支持的地方，我們從省級扶貧小額貸款貼息資金中安排專項資金，專門扶持部分縣開展小額信貸促進會試點，目前云霄、柘榮、永安、清流、順昌、將樂等地已啟動試點，有的點已經(jīng)正式運行。

建議政府對小額貸款促進會試點從以下幾個方面予以支持：一是在審批手續(xù)上簡便快捷，可在民政部門登記非盈利性服務(wù)組織。二是啟動資金上的扶持，縣級籌措小額貸款促進會試點資本金，省里按一比一予以支持。三是協(xié)調(diào)金融部門安排一定的貸款額度，提高放大倍率，并在利率上予以優(yōu)惠。四是整合現(xiàn)有的各部門貼息資金，統(tǒng)籌開展小額貸款貼息，盡量減輕農(nóng)民利息負擔(dān)。五是對促進會的工作場所、人員部分工資或辦公費用予以適當(dāng)支持。

目前省里已將促進會擔(dān)保的農(nóng)戶貸款列入享受1.6%的經(jīng)費補助，建議省級財政進一步增加扶貧小額信貸風(fēng)險擔(dān)保財政資金投入，讓更多的農(nóng)村扶貧對象受益。初步測算，福建省現(xiàn)有貧困人口130萬左右，有小型生產(chǎn)發(fā)展項目且需要扶持的大約在100萬左右，即25萬戶，按戶均資金需求3-5萬元測算，每年共需資金10億元，按照風(fēng)險擔(dān)保金金額平均5倍發(fā)放小額擔(dān)保貸款計算，每年需財政補助2億元?？鄢h級配套，省財政如果每年整合各部門貸款貼息經(jīng)費或小額信貸項目，安排1億元作為小額信貸風(fēng)險擔(dān)保金集中用于信貸扶貧，連續(xù)五到十年，可以使大部分貧困戶實現(xiàn)脫貧致富。

第三，小額信貸促進會是一個新生事物，需要有關(guān)部門加強指導(dǎo)與監(jiān)管。一是明確促進會的服務(wù)對象，主要是一般農(nóng)戶特別是貧困戶，對吸納貧困戶為會員，幫助其發(fā)展生產(chǎn)的專業(yè)合作社也可以予以擔(dān)保。二是堅持小額短期。促進擔(dān)保的貸款每戶主為2、3萬元，一般不超過5萬元，特殊情況最高不得超過10萬元。三是規(guī)范管理制度，包括促進會章程、貸款擔(dān)保流程、反擔(dān)保制度、資金管理制度及其它規(guī)章制度，照章辦事，規(guī)范運作，確保資金安全。四是加強監(jiān)管和服務(wù)，特別是金融監(jiān)管部門要加強評估和監(jiān)管，專業(yè)銀行要幫助建立各項制度，指導(dǎo)業(yè)務(wù)開展，搞好有關(guān)業(yè)務(wù)對接。要逐步探索將扶貧小額信貸機構(gòu)的法律地位、法律屬性、經(jīng)營方向、監(jiān)管主體等用法規(guī)固定下來，統(tǒng)一各地對扶貧小額信貸的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

第四，加強小額貸款信息平臺建設(shè)。要安排一定的工作經(jīng)費開展縣鄉(xiāng)平臺建設(shè)。屏南縣扶貧小額信貸平臺農(nóng)戶原始信息涉及到近30種數(shù)據(jù)源，其中絕大多數(shù)來源于政府部門的信息。建議由政府牽頭組織建立廣泛協(xié)作關(guān)系，形成政府部門、企業(yè)、合作社、村干部、大戶等廣覆蓋的信息源，并定期對信息進行更新和整理，為擔(dān)保貸款建立牢固的基礎(chǔ)。

建立人才培養(yǎng)和培訓(xùn)機制，通過政府激勵機制，鼓勵大專院校金融財會等經(jīng)濟專業(yè)、熱愛農(nóng)村工作、吃苦耐勞的畢業(yè)生充實到小額信貸的管理團隊和農(nóng)村金融協(xié)理員隊伍當(dāng)中，同時對現(xiàn)有的管理人員和協(xié)理員采取集中培訓(xùn)、巡回培訓(xùn)與現(xiàn)場指導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)與互動交流等方式加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，同時完善責(zé)任追究及薪金管理等獎懲機制，把合規(guī)管理內(nèi)化為成員的自覺行為。

（作者單位：福建省扶貧辦和屏南縣扶貧辦）endprint