盧福營

(杭州師范大學(xué)政治與社會(huì)學(xué)院,杭州311121)

·社會(huì)理論與社會(huì)建設(shè)·

近郊村落城鎮(zhèn)化的路徑選擇

盧福營

(杭州師范大學(xué)政治與社會(huì)學(xué)院,杭州311121)

近郊村落城鎮(zhèn)化是中國城鎮(zhèn)化的重要組織部分,在中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展中具有特殊地位。近郊村落城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是一個(gè)近郊村落由農(nóng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)變的復(fù)合性社會(huì)變遷過程,內(nèi)在地包含著眾多方面的社會(huì)轉(zhuǎn)變。近郊村落的城鎮(zhèn)化勢必以國家的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為宏觀背景,根據(jù)新型城鎮(zhèn)化道路的要求和原則,確立“一體多元”的城鎮(zhèn)化總體格局,建構(gòu)政府、市場、社會(huì)“協(xié)同共促”的城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制,通過“邊緣創(chuàng)新”探尋近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展的新方式和新路徑,實(shí)施“公平公正”的近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展政策,走出舊型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的近郊村落“中國式邊緣化”誤區(qū),破解近郊村落“痛感性變遷”和“怨恨式發(fā)展”的城鎮(zhèn)化難題。

新型城鎮(zhèn)化;近郊村落;城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略;城鎮(zhèn)化路徑

近郊村落城鎮(zhèn)化是中國化的重要組成部分。作為城市擴(kuò)張的表現(xiàn)和結(jié)果,近郊村落城鎮(zhèn)化在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中具有特殊的地位。近年來,針對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村落變遷的研究也有眾多類型不一的成果,對村落城鎮(zhèn)化過程進(jìn)行了生動(dòng)又豐富的現(xiàn)象描述和理論分析[1]～[6]。但是,現(xiàn)有的村落城鎮(zhèn)化研究以城中村為研究對象的居多,忽略了近郊村這一特殊類型的城鎮(zhèn)化問題,造成村落城鎮(zhèn)化過程研究的環(huán)節(jié)缺失。本文擬從近郊村落的特殊性出發(fā),就新型城鎮(zhèn)化背景下近郊村落城鎮(zhèn)化的路徑選擇問題談些個(gè)人看法。

一、新型城鎮(zhèn)化:近郊村落城鎮(zhèn)化的宏觀背景

近郊村落城鎮(zhèn)化是近郊村落由農(nóng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)變的復(fù)合性社會(huì)變遷過程[7],內(nèi)在地包含著村落經(jīng)濟(jì)的去農(nóng)化、村落成員職業(yè)和身份的非農(nóng)化、村落空間和景觀的去農(nóng)化、基層社會(huì)治理模式的城鎮(zhèn)化、社會(huì)成員權(quán)利待遇的城鎮(zhèn)化、生活方式和文化觀念的城鎮(zhèn)化等重要內(nèi)容[8]。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的構(gòu)成部分,是社會(huì)發(fā)展的必然選擇,但各國城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路及其面臨的環(huán)境、條件等存在較大差異。故此,城鎮(zhèn)化是一個(gè)不可選擇的一般規(guī)律,而城鎮(zhèn)化道路和模式具有多樣性、差異性。中國的城鎮(zhèn)化既要借鑒城鎮(zhèn)化的國際經(jīng)驗(yàn),又要樹立清醒的中國問題意識(shí),直面中國的城鎮(zhèn)發(fā)展問題[9]。近郊村落的城鎮(zhèn)化進(jìn)程總是在特定環(huán)境下發(fā)展的,國家的城鎮(zhèn)化道路選擇勢必對近郊村落城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生深刻影響。應(yīng)當(dāng)肯定,改革開放以來、特別是20世紀(jì)90年代中期以來,中國的城鎮(zhèn)化得到了迅速發(fā)展。同時(shí),也不應(yīng)否認(rèn),過去幾十年的城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)致了一系列的社會(huì)失衡現(xiàn)象,引發(fā)了眾多社會(huì)問題和社會(huì)矛盾,急切需要實(shí)施糾偏與調(diào)整。面對城鎮(zhèn)化存在的問題,黨和政府在科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下,經(jīng)過深刻反思,否定了傳統(tǒng)的舊型城鎮(zhèn)化道路,提出了新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略部署。故此,近郊村落城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展勢必以新型城鎮(zhèn)化為背景,將形成新的目標(biāo)、新的機(jī)制、新的方式、新的策略等。

然而,新型城鎮(zhèn)化意味著什么?“新”在哪里?對此,人們展開了廣泛而深入的討論,從不同視角對新型城鎮(zhèn)化做出了多重解讀,提出了眾多令人耳目一新的觀點(diǎn),但還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

新型城鎮(zhèn)化是相對于舊型城鎮(zhèn)化而言的。對于建國以來一個(gè)時(shí)期的中國城鎮(zhèn)化發(fā)展,辜勝阻、簡新華等總結(jié)歸納出五個(gè)特點(diǎn)∶一是城鎮(zhèn)化及其基礎(chǔ)——工業(yè)化是由政府發(fā)動(dòng)的;二是城市化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化并舉;三是城鎮(zhèn)化對非農(nóng)勞動(dòng)力的吸納能力低;四是城市構(gòu)成不協(xié)調(diào);五是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的職業(yè)轉(zhuǎn)換先于地域轉(zhuǎn)換[10]。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出,無疑意味著在未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的信號(hào)。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求從根本上改變舊型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式,根據(jù)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求,形成城鎮(zhèn)化發(fā)展的新特點(diǎn)。根據(jù)相關(guān)的中央文件以及黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的一系列論述,新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)持以人為本,以新型工業(yè)化為動(dòng)力,以統(tǒng)籌兼顧為原則,走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。據(jù)此,不難看出,從過去的舊型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向未來的新型城鎮(zhèn)化,重點(diǎn)將實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變∶

一是由“以物為本”的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向“以人為本”的城鎮(zhèn)化。舊型城鎮(zhèn)化重物輕人,把城鎮(zhèn)化過于簡單地視為土地的硬化、新建筑的崛起、產(chǎn)業(yè)的集聚等,較少關(guān)注人力資源開發(fā)和人的發(fā)展,特別是把農(nóng)民排除在城鎮(zhèn)體系之外,因而在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了諸如要地不要人、土地城鎮(zhèn)化、近郊村落邊緣化、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口半城鎮(zhèn)化等現(xiàn)象,陷入不均衡、不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展困境。新型城鎮(zhèn)化則按照科學(xué)發(fā)展的要求,強(qiáng)調(diào)以人為本。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中要努力改革攻堅(jiān),破解深層次矛盾,促進(jìn)人的發(fā)展。做到無論是經(jīng)濟(jì)增長還是社會(huì)發(fā)展,都要立足于人的城鎮(zhèn)化[11]。在將來一個(gè)時(shí)期,特別要將有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重點(diǎn),逐漸解決城鄉(xiāng)差異及城鎮(zhèn)內(nèi)部失衡的痼疾。

二是由片面、非均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。舊型城鎮(zhèn)化實(shí)行工業(yè)和城鎮(zhèn)偏好政策,片面強(qiáng)調(diào)以工業(yè)化帶動(dòng)城市化,過度突出城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)功能,形成了獨(dú)特的“經(jīng)濟(jì)型城市化”模式。為加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,甚至不惜犧牲農(nóng)村、農(nóng)民利益,導(dǎo)致發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)與凋敝的鄉(xiāng)村并存。同時(shí),基于“發(fā)展大都市還是小城鎮(zhèn)”的二元對立思維,忽視城鎮(zhèn)發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃和整體布局,一味追求城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張和土地開發(fā)、房地產(chǎn)建設(shè),出現(xiàn)了“城市大躍進(jìn)”與城市空間失控的問題。新型城鎮(zhèn)化則要求著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、和諧發(fā)展為基本特征,大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn),是一種全面協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。同時(shí),新型城鎮(zhèn)化是促進(jìn)“四化”同步發(fā)展的城鎮(zhèn)化,把城鎮(zhèn)化視為工業(yè)化的加速器、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的引擎、信息化的載體,要求在城鎮(zhèn)化過程中逐步推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。

三是由不可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。舊型城鎮(zhèn)化以攤大餅、高消耗、城市要素供給不可持續(xù)為特征,由此帶來了一系列的城市交通問題、環(huán)境污染問題、水電供應(yīng)問題、住房問題等,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展缺乏可持續(xù)性。新型城鎮(zhèn)化則要求轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式,走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、消費(fèi)模式等多角度將生態(tài)文明理念植入城鎮(zhèn)化發(fā)展過程,加大城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的力度,提高城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的承載力,以良好的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展,以資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城鎮(zhèn)建設(shè)支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

四是由重速度、重外延的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向重質(zhì)量、重內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化。舊型城鎮(zhèn)化片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張,重速度、輕質(zhì)量,重外延、輕內(nèi)涵。在追求城鎮(zhèn)發(fā)展速度的同時(shí),出現(xiàn)了一系列“偽城鎮(zhèn)化”、“半城鎮(zhèn)化”、“表象性城鎮(zhèn)化”等問題。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),目前中國城鎮(zhèn)化率雖然超過50%,但城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高,而且許多城鎮(zhèn)千城一面,缺乏特色。新型城鎮(zhèn)化要推動(dòng)城鎮(zhèn)化由偏重?cái)?shù)量規(guī)模增加向注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。以提升城市的文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵為中心,真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。

五是由政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向政府、市場和社會(huì)協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)化。舊型城鎮(zhèn)化的核心特征是低成本擴(kuò)張、強(qiáng)勢政府主導(dǎo)。應(yīng)當(dāng)肯定,政府強(qiáng)勢主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化具有不可否認(rèn)的功能,特別是對于加速城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要作用。但是,同樣不可否認(rèn)的是,政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化致使中國的農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)出“被城鎮(zhèn)化”特點(diǎn),抑制了市場機(jī)制在城鎮(zhèn)化過程中的決定性作用和社會(huì)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主體功能。有可能導(dǎo)致地方政府“公司化”,過度干預(yù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,特別是容易出現(xiàn)各種損害農(nóng)村和農(nóng)民權(quán)益的行為,引發(fā)社會(huì)不滿,甚至導(dǎo)致社會(huì)沖突。新型城鎮(zhèn)化則強(qiáng)調(diào)尊重市場,尊重農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、自由遷徙權(quán)、自由擇業(yè)權(quán)、自由交易權(quán)、自由選擇權(quán)等,強(qiáng)調(diào)在公平競爭的環(huán)境下讓人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。政府將明確自己在城鎮(zhèn)化中的行政權(quán)限,只在城鎮(zhèn)規(guī)劃、公共服務(wù)、秩序維護(hù)、行為監(jiān)管等方面發(fā)揮作用,將城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等主要交給市場,將城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的選擇權(quán)主要交給社會(huì)和群眾。

二、一體多元:近郊村落城鎮(zhèn)化的總體格局

毫無疑問,近郊村落是一個(gè)極為特殊的社會(huì)空間,傍倚城鎮(zhèn)的特殊區(qū)位意味著近郊村落近期將由鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)社會(huì)。然而,中國的近郊村落復(fù)雜、多樣,不同的近郊村落又處于不同的發(fā)展水平和發(fā)展環(huán)境之中,其城鎮(zhèn)化過程和城鎮(zhèn)化形態(tài)勢必遭遇具體復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境影響。故此,近郊村落的城鎮(zhèn)化發(fā)展需要努力建構(gòu)一個(gè)“一體多元”的總體格局。

所謂“一體”,指的是城鎮(zhèn)化目標(biāo)的一致性和新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)一體化。也就是說,在新型城鎮(zhèn)化的宏觀背景下,近郊村落應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化為目標(biāo),依據(jù)新型城鎮(zhèn)化道路的基本要求與重要原則選擇發(fā)展路徑和方向。

第一,堅(jiān)持城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的自然歷史過程,近郊村落逐漸地被納入城鎮(zhèn)范圍,融入城鎮(zhèn)社會(huì),最后由鄉(xiāng)村社會(huì)的構(gòu)成部分轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)社會(huì)的組成部分,這是不可避免的歷史規(guī)律。因此,近郊村落應(yīng)當(dāng)自覺地遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律,以實(shí)現(xiàn)村落的城鎮(zhèn)化為發(fā)展目標(biāo),并根據(jù)這一總體目標(biāo)選擇相應(yīng)的村落發(fā)展路徑和發(fā)展策略。而不是相反,做出背逆城鎮(zhèn)化方向和目標(biāo)的村落發(fā)展策略選擇。

第二,堅(jiān)持新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。如果說城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過程,那么新型城鎮(zhèn)化則是國家對未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路選擇。城鎮(zhèn)化規(guī)律不可違背,但城鎮(zhèn)化道路可以選擇,黨和政府選擇的新型城鎮(zhèn)化正引導(dǎo)著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的轉(zhuǎn)型。這意味著未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展將按照新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略部署和重要原則有序推進(jìn)。近郊村落的城鎮(zhèn)化作為中國城鎮(zhèn)化的有機(jī)組成部分,不能脫離國家的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,勢必要求根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求謀求近郊村落的發(fā)展。一方面,近郊村落應(yīng)當(dāng)自覺按照新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求理性選擇自己的發(fā)展策略;另一方面,國家的相關(guān)法律政策和城鎮(zhèn)化規(guī)劃等將有效地規(guī)制和引導(dǎo)近郊村落的發(fā)展行為,保證近郊村落的城鎮(zhèn)化發(fā)展納入新型城鎮(zhèn)化的軌道。

第三,堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的兩翼,城鎮(zhèn)化不能脫離鄉(xiāng)村而發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化要求建設(shè)新型城鄉(xiāng)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推動(dòng)大中小城市、農(nóng)村小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。如此,新型農(nóng)村社區(qū)——小城鎮(zhèn)——小城市——中等城市——大城市等將形成一個(gè)環(huán)環(huán)相扣、彼此聯(lián)結(jié)的城鎮(zhèn)化鏈條。

所謂“多元”,主要是指近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的多元化和城鎮(zhèn)化形態(tài)的特色化。近郊村落實(shí)際上是一系列多樣、復(fù)雜的社區(qū)形態(tài)的總稱,只是因?yàn)樗鼈兌继幱诔擎?zhèn)近郊而統(tǒng)稱為近郊村落。事實(shí)上,實(shí)踐中的近郊村落極其具體、極為復(fù)雜,呈現(xiàn)出多樣性。近郊村落傍倚的城鎮(zhèn)也極其不同,異常復(fù)雜,具有多樣性。由于近郊村落自身及其傍倚城鎮(zhèn)的差異,自然要求近郊村落的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式和城鎮(zhèn)化形態(tài)的多元化。在過去的舊型城鎮(zhèn)化過程中,由于政府的強(qiáng)勢主導(dǎo)和過度干預(yù),實(shí)行“一刀切”的城鎮(zhèn)化政策。表面上似乎強(qiáng)調(diào)了公平,事實(shí)上忽視了城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點(diǎn),脫離了城鎮(zhèn)化發(fā)展的具體實(shí)際,造成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的“千城一面”現(xiàn)象。相應(yīng)地,近郊村落的城鎮(zhèn)化也表現(xiàn)出高度的“一樣化”,缺乏特色性和豐富性。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略明確要求改變這種“一刀切”的做法,引導(dǎo)和鼓勵(lì)城鎮(zhèn)化過程中的多元發(fā)展、特色發(fā)展,近郊村落的城鎮(zhèn)化更需要實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展。

首先,近郊村落傍倚的城鎮(zhèn)具有不同的等級(jí)和差異。不同等級(jí)的城鎮(zhèn)處于城鎮(zhèn)化鏈條的不同環(huán)節(jié),近郊村落的城鎮(zhèn)化發(fā)展自然會(huì)因其所傍倚城鎮(zhèn)的不同而有所差別。因此,應(yīng)當(dāng)結(jié)合大城市近郊村落、中等城市近郊村落、小城市近郊村落和農(nóng)村小城鎮(zhèn)近郊村落的各自特點(diǎn)自主發(fā)展,形成城鎮(zhèn)化發(fā)展方式和城鎮(zhèn)化形態(tài)的多元結(jié)構(gòu)。在未來的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,需要充分考量近郊村落所傍倚的城鎮(zhèn)的具體情況,實(shí)施有針對性的發(fā)展策略,形成多元化的城鎮(zhèn)化格局。

其次,中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展具有一定的區(qū)域特色。城鎮(zhèn)化發(fā)展的區(qū)域特色主要基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域差異。在未來的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中,需要更多地從近郊村落的區(qū)域差異出發(fā),選擇其城鎮(zhèn)化發(fā)展方式,培育近郊村落城鎮(zhèn)化的特色,促進(jìn)近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展方式和城鎮(zhèn)化形態(tài)的豐富性、特色性、多樣性。

再次,近郊村落城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程有所差異。近郊村落的城鎮(zhèn)化是一個(gè)由鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程,在時(shí)間上具有一定的延展性。處于城鎮(zhèn)化不同發(fā)展階段的近郊村落,其城鎮(zhèn)化的發(fā)展策略和表現(xiàn)形式將會(huì)有所不同。在未來的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,需要更進(jìn)一步地承認(rèn)近郊村落城鎮(zhèn)化水平的差異,依據(jù)其城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程和所處的城鎮(zhèn)化階段選擇城鎮(zhèn)化行動(dòng)策略,培育近郊村落城鎮(zhèn)化的發(fā)展特色。

總之,城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)和新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略,是未來中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中近郊村落發(fā)展的統(tǒng)一要求。但是,近郊村落的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式和發(fā)展策略是多樣化和差異化的,城鎮(zhèn)化的表現(xiàn)形態(tài)是特色化和多元化的。據(jù)此,在未來的中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,將建構(gòu)起“一體多元”的近郊村落城鎮(zhèn)化總體格局。

三、協(xié)同共促:近郊村落城鎮(zhèn)化的發(fā)展機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中,客觀上存在著國家、市場、社會(huì)三方力量的作用,三者之間的關(guān)系如何,將在很大程度上影響和決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中同樣存在著國家、市場、社會(huì)三方力量,只不過在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同時(shí)期三者之間的關(guān)系有所不同而已。

在舊型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,國家、市場、社會(huì)三種力量雖然存在,但形成了一種國家強(qiáng)勢主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。正是在這種國家城鎮(zhèn)化模式下,近郊村落的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為一種特殊的“被城鎮(zhèn)化”過程。在近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,市場和社會(huì)的作用客觀存在,而且在不同的村落城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所發(fā)生的作用也不盡相同?？傮w說,市場和社會(huì)的力量在近郊村落城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用相對弱小,對于整個(gè)近郊村落的城鎮(zhèn)化進(jìn)程難以發(fā)生根本性影響。相反,地方政府所代表的國家力量在其中占居主導(dǎo)地位,支配著近郊村落城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程,決定著近郊村落城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式和路徑。

新型城鎮(zhèn)化要求政府下放在城鎮(zhèn)化過程中的權(quán)力,充分發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化中的作用,廣泛調(diào)動(dòng)村落社會(huì)力量在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的自主性、主動(dòng)性、積極性,形成國家、市場與社會(huì)三者之間的良性互動(dòng)關(guān)系,培育科學(xué)的近郊村落城鎮(zhèn)化動(dòng)力結(jié)構(gòu),建構(gòu)起國家、市場、社會(huì)協(xié)同共促的近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制。

第一,政府主動(dòng)下放近郊村落城鎮(zhèn)化的權(quán)力。特別是地方政府及其官員應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化觀念,牢固樹立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展觀,適度放權(quán),將適合市場調(diào)節(jié),或社會(huì)能夠做的事,交由市場和社會(huì)。政府只負(fù)責(zé)市場和社會(huì)難以承擔(dān)和政府職權(quán)范圍內(nèi)的事情。在近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,政府的主要職責(zé)是∶一是制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。各地政府要根據(jù)國家城鎮(zhèn)化的整體戰(zhàn)略,做好地方城鎮(zhèn)化發(fā)展的中長期規(guī)劃,并提出近期的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)和當(dāng)前任務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)以科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)近郊村落的城鎮(zhèn)化發(fā)展行動(dòng),而不是直接介入城鎮(zhèn)化發(fā)展過程,或過度干預(yù)城鎮(zhèn)化行動(dòng)。二是供給城鎮(zhèn)化發(fā)展政策。政策是政府調(diào)節(jié)和規(guī)范城鎮(zhèn)化行為的重要手段。一方面,地方政府需要結(jié)合本地實(shí)際情況將國家的城鎮(zhèn)化政策具體化、細(xì)則化;另一方面,地方政府應(yīng)當(dāng)從地方實(shí)際出發(fā),制定一些具有地方特色的近郊村落城鎮(zhèn)化政策。三是領(lǐng)導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展行動(dòng)。近郊村落的城鎮(zhèn)化是一個(gè)多方參與、全面協(xié)調(diào)發(fā)展的復(fù)雜建設(shè)工程,需要有特定的組織和協(xié)調(diào)者,政府應(yīng)當(dāng)在近郊村落城鎮(zhèn)化的過程中承擔(dān)起這一組織、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)者角色。四是調(diào)配城鎮(zhèn)化發(fā)展資源。作為一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)建設(shè)工程,近郊村落的城鎮(zhèn)化勢必需要一定的資源支持,特別是要求政府根據(jù)近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要提供必要的公共財(cái)政支持。五是提供城鎮(zhèn)化發(fā)展服務(wù)。政府是公共權(quán)力和公共資源的執(zhí)掌者,被賦予公共服務(wù)的職能。地方政府在推動(dòng)近郊村落城鎮(zhèn)化過程中需要承擔(dān)起公共服務(wù)的職責(zé)。比如,承擔(dān)近郊村落的公共設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、公共安全、公共秩序、信息服務(wù)等公共服務(wù)職能。六是監(jiān)管城鎮(zhèn)化發(fā)展行為。在近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,地方政府需要承擔(dān)其特殊的監(jiān)管職責(zé)。對于各類違反法律、規(guī)劃和政策的不當(dāng)行為,政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予有力的監(jiān)督和處罰,以保證近郊村落城鎮(zhèn)化的有序發(fā)展。

第二,市場應(yīng)當(dāng)逐漸發(fā)揮在近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的決定性作用。從一定意義上說,新型城鎮(zhèn)化是更多利用市場機(jī)制的城鎮(zhèn)化,近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)更多地發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能,逐漸形成以市場調(diào)節(jié)為主的城鎮(zhèn)化模式。一是近郊村落的城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)尊重市場,讓近郊村落和村民經(jīng)由市場調(diào)節(jié)保護(hù)和獲取城鎮(zhèn)化權(quán)益。比如,在村落集體土地征用、農(nóng)民住宅拆遷安置過程中,要尊重農(nóng)民和村落社會(huì)的產(chǎn)權(quán),按市場價(jià)格給予合理補(bǔ)償;要尊重農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán),適當(dāng)補(bǔ)償因土地征用導(dǎo)致村民“失能”和失業(yè)的勞動(dòng)力損失。二是近郊村落的城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)公平競爭,讓人口和生產(chǎn)要素在近郊村落與城鎮(zhèn)之間自由流動(dòng)。比如,在村落城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,應(yīng)當(dāng)尊重近郊村民的自由交易權(quán),逐步允許集體土地和私有房產(chǎn)進(jìn)入市場,自由買賣;在近郊村民職業(yè)轉(zhuǎn)換過程中,既要允許他們進(jìn)入勞動(dòng)力市場自由擇業(yè),又要加強(qiáng)近郊村民的非農(nóng)勞動(dòng)技能培訓(xùn),提升其就業(yè)競爭能力。三是近郊村落的城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)有效發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能,讓市場調(diào)節(jié)在近郊村落城鎮(zhèn)化過程中起決定性作用。比如,近郊村落的人居環(huán)境改造、城鎮(zhèn)化工程建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等主要交給市場。

第三,村落社會(huì)應(yīng)當(dāng)努力扮演近郊村落城鎮(zhèn)化的主體角色。在近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,村落社會(huì)主要由村落組織和村民群眾組成。在舊型城鎮(zhèn)化模式下,村落社會(huì)處于被動(dòng)地位,基本沒有發(fā)揮其主體作用。無論是土地征用開發(fā)和房屋拆遷安置,還是“撤村建居”和村民戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,村落社會(huì)往往是“被代表”、“被同意”,基本沒有自主的選擇和決定權(quán)。在新型城鎮(zhèn)化背景下,村落社會(huì)是近郊村落城鎮(zhèn)化的當(dāng)然主體,處于核心地位,應(yīng)當(dāng)逐步發(fā)揮其主體作用。具體表現(xiàn)在∶一是在近郊村落城鎮(zhèn)化實(shí)踐中,必須賦予村落社會(huì)平等的地位和權(quán)力,特別是在征地、房屋拆遷等涉及村民切身利益和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的事項(xiàng)上,要保障村落組織和村民群眾的主體地位,賦予村落社會(huì)和村民群眾充分的話語權(quán)和對等談判的公平權(quán)力,保障村落社會(huì)的權(quán)利。二是在近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,應(yīng)當(dāng)賦予村落社會(huì)自主選擇和決定權(quán)。比如,在戶籍轉(zhuǎn)換、撤村建居等城鎮(zhèn)化行動(dòng)中,村落社會(huì)應(yīng)當(dāng)擁有根據(jù)絕大多數(shù)村民群眾意愿自主選擇的權(quán)力;在村落產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體財(cái)產(chǎn)處置、集體福利分配和社區(qū)服務(wù)等方面均具有自主決定權(quán)。近郊村落是有生命的,不同的近郊村落均有自己不同的基礎(chǔ)、背景、環(huán)境和發(fā)展條件,由此孕育出來的近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展道路也應(yīng)當(dāng)由自己選擇,并顯示出自己的特點(diǎn)。

四、公平公正:近郊村落城鎮(zhèn)化的發(fā)展政策

從一定意義上說,舊型城鎮(zhèn)化政策以傳統(tǒng)的現(xiàn)代化理論為指導(dǎo),強(qiáng)調(diào)“以物為本”,從而導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化發(fā)展中“見物不見人”的獨(dú)特現(xiàn)象,形成了中國近郊村落邊緣化的特殊表達(dá),造成了近郊村落城鎮(zhèn)化過程中的一系列不公平、非公正現(xiàn)象。集中表現(xiàn)在∶

第一,城鎮(zhèn)化行動(dòng)中政府與民謀利,導(dǎo)致近郊村落和村民的利益被剝奪、被侵害,形成了獨(dú)特的“痛感性變遷”,即村落社會(huì)和村民群眾不認(rèn)同的、感覺痛苦的城鎮(zhèn)化變遷現(xiàn)象。在舊型城鎮(zhèn)化政策背景下,近郊村落的城鎮(zhèn)化發(fā)展是在政府強(qiáng)勢主導(dǎo)下推進(jìn)的,村落社會(huì)和村民群眾缺乏自主選擇甚至缺乏必要的參與權(quán),往往表現(xiàn)為村民群眾不認(rèn)同情景下的“被城鎮(zhèn)化”過程。而且因?yàn)檎谄涮厥饫婧统擎?zhèn)偏好實(shí)施的土地征用、房屋拆遷等城鎮(zhèn)化政策,對近郊村落集體和村民個(gè)人利益造成了不同程度的損害。在強(qiáng)勢政府面前,近郊村民群眾又因自己的弱小而覺得力不從心,只能無奈地接受,由此生發(fā)出獨(dú)特的“痛苦”感。

第二,城鎮(zhèn)化進(jìn)程中未能及時(shí)轉(zhuǎn)變近郊村民的社會(huì)身份、同步地給予其同城化權(quán)利和待遇,形成了獨(dú)特的“怨恨式變遷”,即村落社會(huì)和村民群眾感覺不公平公正的、充滿怨氣的城鎮(zhèn)化變遷現(xiàn)象。在舊型城鎮(zhèn)化模式下,政府在推動(dòng)近郊村落城鎮(zhèn)化過程中習(xí)慣于采取通過犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的利益來促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的政策,未能公平公正地對待“被城鎮(zhèn)化”的近郊村落集體和村民個(gè)人的利益。這不僅表現(xiàn)在通過剝奪近郊村落和村民的利益,促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,而且更重要地是表現(xiàn)在沒有隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程及時(shí)地實(shí)現(xiàn)近郊村落和村民的身份轉(zhuǎn)換,同步地給予其同城化權(quán)利和待遇。在此背景下,在城鎮(zhèn)化變遷的過程中,近郊村民無疑會(huì)感覺不公平,難免生發(fā)怨氣。

應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)識(shí)到,正是由于城鎮(zhèn)化政策的不公平、不公正,導(dǎo)致了當(dāng)下中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中近郊村落的“中國式邊緣化”。這種邊緣化并非城鎮(zhèn)化自然歷史過程的產(chǎn)物,而是中國舊型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的獨(dú)特現(xiàn)象。不公平、不公正的城鎮(zhèn)化政策及其導(dǎo)致的近郊村落“中國式邊緣化”和“痛感性變遷”、“怨恨式變遷”,表明這種舊型近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展方式是一種不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展策略,實(shí)質(zhì)是一種充滿負(fù)面效應(yīng)的城鎮(zhèn)化,是對發(fā)展的“異化”。這種近郊村落城鎮(zhèn)化模式勢必會(huì)形成新的結(jié)構(gòu)失衡,導(dǎo)致近郊村落民眾對政府的不滿情緒和抗?fàn)?造成政府公信力下降,付出巨大的社會(huì)成本代價(jià)。

在新型城鎮(zhèn)化背景下,政府應(yīng)從根本上轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化理念和政策,采取有力措施,逐步建構(gòu)公平公正的近郊村落城鎮(zhèn)化政策體系。其中,最為關(guān)鍵的是∶

(一)建立互贏、互利的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策

從一定意義上說,新型城鎮(zhèn)化是中國城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的傳承與創(chuàng)新。近現(xiàn)代以來,中國城鄉(xiāng)關(guān)系由城鄉(xiāng)一體合治,逐漸走向了城鄉(xiāng)二元對立,特別是在建國以后,一系列城鄉(xiāng)分割的二元性政策固化了城鄉(xiāng)之間的二元對立關(guān)系,形成了獨(dú)特的農(nóng)村社會(huì)歧視。新型城鎮(zhèn)化首先要求根本改變城鄉(xiāng)之間的二元對立關(guān)系,逐漸推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。未來近郊村落的城鎮(zhèn)化政策選擇,應(yīng)當(dāng)充分考慮城鄉(xiāng)一體化的總體發(fā)展趨勢,根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則,逐步建立和完善互贏互利的近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展政策。為此,需要實(shí)現(xiàn)以下重要轉(zhuǎn)變∶

一是轉(zhuǎn)變政府與民謀利的政策導(dǎo)向。盡快取消以犧牲近郊村落和村民利益為代價(jià)促進(jìn)城鎮(zhèn)化、剝奪和侵害近郊村落集體和村民個(gè)人利益的現(xiàn)有城鎮(zhèn)化政策,制定和完善有效保護(hù)近郊村落集體和村民個(gè)人權(quán)益的法律和政策,特別是要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化過程中近郊村落和村民的財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)等權(quán)益的法律和政策保障。比如,給予土地被征用村落足額的土地補(bǔ)償費(fèi)和土地增值收益,給予房屋被拆遷村民合理的房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)和村民認(rèn)可的住房安置方式,給予被征地村民相應(yīng)的勞動(dòng)力損失補(bǔ)償以及因失地而“失能”后的非農(nóng)就業(yè)援助與失業(yè)救濟(jì)。

二是轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)不公平的政策導(dǎo)向。盡快取消城鎮(zhèn)化發(fā)展中的近郊村落歧視政策,制定和完善切實(shí)保障和促進(jìn)近郊村落和村民權(quán)利公平的法律和政策,特別是要加強(qiáng)近郊村落和村民集體土地和私有房屋等財(cái)產(chǎn)的自由交易、勞動(dòng)力和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)、職業(yè)和居住方式的自由選擇等方面公平權(quán)利的法律保障。比如,允許村落集體土地進(jìn)入市場自由交易,允許村民房產(chǎn)進(jìn)入市場自由買賣,讓近郊村民帶著資產(chǎn)進(jìn)城。又如,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌近郊村落與城鎮(zhèn)的住房建設(shè)和人居環(huán)境改造,不再人為地制造“城中村”,等等。

總之,新型城鎮(zhèn)化要求在城鄉(xiāng)一體化的背景下處理城鎮(zhèn)與近郊村落之間的關(guān)系,有針對性地實(shí)施城鄉(xiāng)公平公正的城鎮(zhèn)化發(fā)展政策,在近郊村落城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)獨(dú)特的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)系,形成城鄉(xiāng)互贏互利的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

(二)建構(gòu)開放、包容的“權(quán)利—待遇”同城化政策

在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下,中國社會(huì)形成了城鄉(xiāng)有別的兩套“權(quán)利—待遇”體系,且呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)差異懸殊的狀態(tài),從而建構(gòu)起“兩個(gè)利益世界”。近郊村落的城鎮(zhèn)化變遷正是基于這一城鄉(xiāng)分割的二元利益體系。從這一特定角度看,近郊村落由鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)社會(huì)的城鎮(zhèn)化變遷,無疑是一種地位和利益提高的“上行性變遷”。

然而,在舊型城鎮(zhèn)化過程中,政府部門未能伴隨城鎮(zhèn)化的推進(jìn)及時(shí)轉(zhuǎn)變近郊村落的社會(huì)性質(zhì)和近郊村民的社會(huì)身份,沒有賦予近郊村落和村民同城化的權(quán)利和待遇。因此,在近郊村落城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成了獨(dú)特的“權(quán)利—待遇”同城差別。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面∶

一是近郊村落未能伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程獲得與原有城鎮(zhèn)社區(qū)同等的權(quán)利和待遇。根據(jù)調(diào)查,部分近郊村落沒有在土地被征用以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的終結(jié)后及時(shí)村改居,部分近郊村落則已經(jīng)在法理意義上完成了“撤村建居”。但是,這些近郊村落仍然不能完全享有城鎮(zhèn)社區(qū)的權(quán)利和待遇,即“撤村建居”后的近郊村落事實(shí)依然實(shí)行農(nóng)村基層治理制度,其公共組織仍然由本村村民選舉產(chǎn)生,村落公共設(shè)施和公共服務(wù)依然主要由村落集體組織負(fù)責(zé)?？梢哉f,其只是一種“表象性城鎮(zhèn)化”。近郊村落社會(huì)雖然已經(jīng)不同于傳統(tǒng)村莊社會(huì),但與城鎮(zhèn)社區(qū)依然存在根本區(qū)別,實(shí)質(zhì)是處于同一城鎮(zhèn)地域的兩種不同性質(zhì)的社會(huì)形式。如此,在同一城鎮(zhèn)基層社會(huì)中,形成了“性質(zhì)—權(quán)利”不同的“兩種社區(qū)”。

二是近郊村民未能伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程及時(shí)轉(zhuǎn)變社會(huì)身份,被賦予同城化的權(quán)利和待遇。在過去“以物為本”的城鎮(zhèn)化取向下,近郊村落城鎮(zhèn)化過程中呈現(xiàn)出村民市民化嚴(yán)重滯后于土地城鎮(zhèn)化、人居環(huán)境城鎮(zhèn)化的情況,特別是近郊村落因土地被征用而不再有農(nóng)業(yè)、農(nóng)民,但村民的社會(huì)身份未能隨之及時(shí)轉(zhuǎn)變,沒有被賦予與原城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和待遇。村民即使轉(zhuǎn)換了戶籍,實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,形式上轉(zhuǎn)變了社會(huì)身份,但這些擁有城鎮(zhèn)戶籍的近郊村民依然不能享有城鎮(zhèn)社會(huì)保障、住房政策、教育政策、勞動(dòng)就業(yè)政策,等等。近郊村民與原城鎮(zhèn)市民存在著根本性差異,實(shí)質(zhì)上是處于同一城鎮(zhèn)社會(huì)場域的兩類城鎮(zhèn)市民。在同一城鎮(zhèn)居民中,形成了“權(quán)利—待遇”差別巨大的“兩個(gè)世界”。近郊村落事實(shí)上成了切入城鎮(zhèn)社會(huì)的又一個(gè)新的結(jié)構(gòu),導(dǎo)致了城鎮(zhèn)社會(huì)的結(jié)構(gòu)多元化。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略根本否定了上述近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展模式,要求公平公正地對待城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的所有社會(huì)和成員。一個(gè)時(shí)期以來,不少人呼吁實(shí)行“同城同等待遇”。筆者認(rèn)為,公平與平等是一個(gè)復(fù)雜的范疇,內(nèi)在地包含著機(jī)會(huì)平等與結(jié)果平等。那么,“同城同等待遇”指向的是何種意義上的平等呢?對此,人們似乎沒有做出明確表達(dá)。在社會(huì)分化的背景下,機(jī)會(huì)的平等必然導(dǎo)致結(jié)果的不平等。相反,結(jié)果平等需要機(jī)會(huì)的差異化為前提。

筆者認(rèn)為,根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的原則,今后的近郊村落城鎮(zhèn)化政策應(yīng)當(dāng)旨在逐漸消除“權(quán)利—待遇”體系上的同城差距,以及由此造成的兩個(gè)利益世界的區(qū)隔。新型城鎮(zhèn)化需要以公平公正為導(dǎo)向,建構(gòu)開放、包容的“權(quán)利—待遇”同城化政策體系,促進(jìn)近郊村落和村民“權(quán)利—待遇”的同城化。為此,需要特別關(guān)注∶

第一,實(shí)施機(jī)會(huì)均等的“權(quán)利—待遇”同城化政策。即同一城鎮(zhèn)的社區(qū)和居民社會(huì)地位和社會(huì)權(quán)利平等,無條件地?fù)碛芯鹊纳?、發(fā)展機(jī)會(huì)。因此,需要政府有關(guān)部門認(rèn)真梳理現(xiàn)有近郊村落城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其相關(guān)政策,打破原有的城鄉(xiāng)二元對立政策體系的分割,逐步取消不利于同城社區(qū)、同城居民機(jī)會(huì)均等的各種政策,建構(gòu)一套同城社區(qū)、同城居民同等機(jī)會(huì)的“權(quán)利—待遇”政策體系。在當(dāng)前,特別是要讓城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的近郊村民在社會(huì)保障、住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育等民生政策上擁有平等機(jī)會(huì)和同城化待遇。

第二,實(shí)施結(jié)果趨同的“權(quán)利—待遇”同城化政策。即承認(rèn)同城居民之間客觀存在的權(quán)利和待遇差異,通過讓所有民眾共同享有城鎮(zhèn)化的利益,促進(jìn)同城居民實(shí)際享有的“權(quán)利—待遇”逐漸趨向平等。事實(shí)上,不平等是一個(gè)客觀的社會(huì)事實(shí),任何一個(gè)社會(huì)都不可能保證全體居民實(shí)際享有的權(quán)利和待遇完全平等。特別是當(dāng)今中國已經(jīng)是一個(gè)高度分化的社會(huì),在民眾權(quán)利和待遇上,只要承認(rèn)機(jī)會(huì)均等,勢必導(dǎo)致結(jié)果的不公平。筆者認(rèn)為,新型城鎮(zhèn)化政策應(yīng)當(dāng)以機(jī)會(huì)均等為基本取向,承認(rèn)同一城鎮(zhèn)居民之間客觀存在的權(quán)利、待遇享受結(jié)果上的差異性。在此基礎(chǔ)上,保證同城居民在基本社會(huì)需求層面上實(shí)現(xiàn)“權(quán)利—待遇”的結(jié)果平等。在當(dāng)前,急切需要建立和完善基礎(chǔ)性社會(huì)保障的統(tǒng)一化和基本公共服務(wù)的均等化政策,尤其是在近郊村落基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境等方面的建設(shè)與維護(hù)上,在近郊村民義務(wù)教育、就業(yè)保障、基本醫(yī)療、基礎(chǔ)性社會(huì)保障和基本公共福利服務(wù)等權(quán)利和待遇上實(shí)施相應(yīng)政策,保證其與原城鎮(zhèn)市民的結(jié)果平等。同時(shí),需要采取一系列針對性的傾斜性政策,給予處于“權(quán)利—待遇”弱勢地位的近郊村民更多的政策傾斜和行動(dòng)支持,逐漸縮小近郊村民與城鎮(zhèn)市民之間的權(quán)利和待遇差距,促進(jìn)同城居民實(shí)際享有權(quán)利和待遇的趨同化。

(三)實(shí)施全面、協(xié)調(diào)的同步城鎮(zhèn)化政策

近郊村落城鎮(zhèn)化是一個(gè)綜合性的社會(huì)變遷,內(nèi)在地包含著眾多方面的城鎮(zhèn)化。過去一個(gè)時(shí)期中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,近郊村落之所以呈現(xiàn)出邊緣化現(xiàn)象,其中一個(gè)重要原因就在于近郊村落城鎮(zhèn)化的非均衡發(fā)展,即城鎮(zhèn)化各個(gè)面向的進(jìn)展不同步?？傮w而言,“人的城鎮(zhèn)化”滯后于“物的城鎮(zhèn)化”。由于近郊村落的城鎮(zhèn)化主要是通過政府陸續(xù)推動(dòng)和實(shí)施的土地征用、房屋拆遷和舊村改造、“撤村建居”和村民戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等城鎮(zhèn)化行動(dòng)而逐步推進(jìn)的,呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化發(fā)展的非同步性,因此造成了近郊村落產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化和空間城鎮(zhèn)化相對超前、管理城鎮(zhèn)化和村民市民化相對滯后的非均衡狀態(tài)。正是這種非同步城鎮(zhèn)化過程造就了特殊意義上的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中近郊村落的“中國式邊緣化”。走出近郊村落“中國式邊緣化”的城鎮(zhèn)化誤區(qū),破解舊型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的不公平、不公正難題,促進(jìn)社會(huì)公平正義,無疑是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。在近郊村落城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,需要有針對性地實(shí)施一系列同步城鎮(zhèn)化政策,促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中近郊村落的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一,統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進(jìn)近郊村落的城鎮(zhèn)化過程。充分考慮近郊村落城鎮(zhèn)化的復(fù)雜性,對于近郊村落城鎮(zhèn)化過程中的集體土地征用開發(fā)、村落產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、村民職業(yè)的非農(nóng)化轉(zhuǎn)換、村民房屋拆遷和舊村改造、人居環(huán)境建設(shè)、村民的自由流動(dòng)、村落組織制度和基層治理體制的轉(zhuǎn)變、村民戶籍轉(zhuǎn)換、村民的社會(huì)保障、村民的同城化待遇等各個(gè)方面的發(fā)展問題,做出綜合性的分析和部署,形成一攬子的解決方案。

第二,協(xié)調(diào)發(fā)展、同步推進(jìn)近郊村落城鎮(zhèn)化工程的各個(gè)子系統(tǒng)。逐漸采取針對性政策,整合近郊村落城鎮(zhèn)化的各個(gè)因素,統(tǒng)一城鎮(zhèn)化各個(gè)子系統(tǒng)的發(fā)展步調(diào),努力實(shí)現(xiàn)近郊村落城鎮(zhèn)化的同步推進(jìn)。至關(guān)重要的是,要努力實(shí)現(xiàn)近郊村落城鎮(zhèn)化過程中的四個(gè)協(xié)調(diào)∶一是村落產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化與村落空間城鎮(zhèn)化發(fā)展相協(xié)調(diào);二是“物的城鎮(zhèn)化”與“人的城鎮(zhèn)化”相協(xié)調(diào);三是村落組織社居化、村民戶籍非農(nóng)化與基層治理城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào);四是表象城鎮(zhèn)化與實(shí)質(zhì)城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。由此提升近郊村落城鎮(zhèn)化的質(zhì)量,改變和解決近郊村落的表象性城鎮(zhèn)化問題,推動(dòng)近郊村落城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵發(fā)展。

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The Path Selection of Urbanization in Suburban Villages

LU Fu-ying
(School of Politics and Sociology,Hangzhou Normal University,Hangzhou 311121,China)

∶As an important organizational part of China's urbanization,the suburban villages'urbanization has a special status in the development of urbanization with Chinese characteristic.The essence of suburban villages'urbanization is a compound social changing process in which suburban villages turn from rural society to urban society,inherently containing social transformation in many aspects.In the macro background of the national new-type urbanization strategy,the suburban villages'urbanization is bound to establish an overall pattern of"Unity in Diversity"urbanization in according with the requirements and principles of the new-type urbanization;to construct a development mechanism of urbanization by embracing the government,market and society;to explore new patterns and paths of suburban villages'urbanization by"edge innovation;to implement the development strategy of"justice and equity"in the suburban villages'urbanization,etc.Only in this way can suburban villages get out of the erroneous zone of"Chinese-styleed marginalization",and to crack urbanization problems such as"painful changes"and"resentful development"in the process of old-type urbanization.

∶new-type urbanization;suburban villages;urbanization strategy;path of urbanization

F299.2

A

1009-1971(2014)03-0041-08

[責(zé)任編輯∶張蓮英]

2014-02-17

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城市化進(jìn)程中近郊村落的邊緣化問題研究”(111BSH057)

盧福營(1962—),男,浙江嵊州人,教授,博士生導(dǎo)師,政治學(xué)博士,從事農(nóng)村社會(huì)變遷、基層社會(huì)治理研究。