周慶智

(中國社會科學院政治學研究所,北京100028)

·政治文明與法律發(fā)展·

控制權(quán)力∶一個功利主義視角
——縣政“權(quán)力清單”辨析

周慶智

(中國社會科學院政治學研究所,北京100028)

目前我國縣級政府推行“權(quán)力清單”的目的是要控制和規(guī)范政府的行政權(quán)力,目標是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和社會多樣性變化而控制和約束權(quán)力的越界和不當行為,從而把政府與市場、政府與社會的關(guān)系確立在法治基礎(chǔ)之上?！皺?quán)力清單”的規(guī)范涉及中央與地方分權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變、治理法治化等問題。然而,控制和規(guī)范政府權(quán)力,不僅涉及權(quán)力的結(jié)構(gòu)性問題,更涉及權(quán)力的本質(zhì)規(guī)定問題?？h政“權(quán)力清單”的出臺是在不觸動基本權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提下做出的,也就是說,“權(quán)力清單”只是政府功能性權(quán)力的范圍和職責的調(diào)整。規(guī)范縣政權(quán)力必須在基本政治框架內(nèi)和權(quán)力結(jié)構(gòu)上做出制度性的調(diào)整和結(jié)構(gòu)性的調(diào)適,不然,“權(quán)力清單制度”的推展不可能達到控制和規(guī)范政府行政權(quán)力的目標,只能是政府“自己規(guī)范自己權(quán)力”的單方面舉措而已。

縣政府;權(quán)力清單;控制權(quán)力;法治化與制度化

始于2009年,我國一些縣陸續(xù)推出所謂“權(quán)力清單”,①2009年,中紀委、中組部主導在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、四川省成都市武侯區(qū)等三地開展“縣委權(quán)力公開透明運行”試點,要求祛除權(quán)力的神秘感、封閉性,厘清權(quán)力事項,公布“權(quán)力清單”,還權(quán)力真相于黨員群眾。直至2014年以“權(quán)力清單制度”的名義全面推開,②2013年11月,中共十八屆三中全會的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出,推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度,依法公開權(quán)力運行流程?？h委、縣政府紛紛推出所謂“權(quán)力清單”或“減少審批權(quán)”舉措,頗為引人注目,而且大有立竿見影的預(yù)期?！皺?quán)力清單制度”的目的是規(guī)范政府的行政權(quán)力,它的目標是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和社會多樣性的需求而規(guī)范和約束政府權(quán)力的范圍、職能和對市場與社會的不當干預(yù)行為。

但是,權(quán)力清單的推出在取得明顯成效(如紛紛掛在縣政府網(wǎng)站上的清單,以及對審批權(quán)的削減,等等)的同時,也存在某種不確定性和不可預(yù)見性,那就是,所謂的權(quán)力清單或減少審批權(quán),并不完全從權(quán)力的功能和結(jié)構(gòu)上著手,只是個權(quán)力(審批權(quán))數(shù)量的概念,而且它的清理標準(是權(quán)力意志還是法治原則)也帶有隨意性。直接的判斷是∶一方面,權(quán)力清單規(guī)范的標準是什么,審批權(quán)減到什么范圍和什么程度是合適的;另一方面,那些看起來“小而美”或“整齊劃一”的權(quán)力清單未必清晰可辨,有些只是換了個名頭,有些做法甚至只是把碎片化的權(quán)力整合為更大的權(quán)力而已。

本文從縣政發(fā)展的邏輯出發(fā),試圖對當下極力推而廣之的縣政“權(quán)力清單”和它不問所以然一味減少審批權(quán)的改革舉措做出歷時性的分析,闡明縣政權(quán)力的結(jié)構(gòu)性制度特征以及它存在的本質(zhì),同時指出這個體制運作的特點及其無法克服的權(quán)力結(jié)構(gòu)所存在的內(nèi)在矛盾,以期明確諸如“權(quán)力清單”之類的改革創(chuàng)新能走多遠、有多大的制度價值和改革意義。

一

近幾年來,“權(quán)力清單”之議,由點到面,紛紛出籠,雖然至今大多還停留在紙上的設(shè)計階段,但大有蓄勢推展之態(tài)勢。推出“權(quán)力清單”的初衷,是為了規(guī)范權(quán)力行為、限制其濫用和恣意妄為。無論是“權(quán)力清單”還是“簡政放權(quán)”、“減少審批權(quán)”等,其指向有兩個目標或兩層含義∶一是政府與市場的關(guān)系問題,二是政府與社會的關(guān)系問題。這兩個方面涉及的內(nèi)涵包括∶其一,中央與地方分權(quán)。存在的問題是,一方面,中央權(quán)力過于集中,而且是不恰當?shù)募?。如此一?地方則通過不正當、不合法的手段獲得對于地方治理來說必要的權(quán)力。另一方面,地方抵制對地方政府不利的中央政令,致使行政統(tǒng)一性虛化。其二,政府職能轉(zhuǎn)變,亦即政府治理法治化。其包括兩層含義∶一是政府與市場的關(guān)系。政府作為社會治理的主體,必須首先清晰而明確地界定自己的權(quán)力,以杜絕政府對市場活動和社會過程的不合理干預(yù),同時,加強政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。二是政社分開。政府要堅持依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治政府、法治社會一體建設(shè)。進一步講,行政權(quán)力廣泛介入經(jīng)濟社會生活,往往是破壞了市場秩序,瓦解了社會的自主性,不是推動而是抑制了市場和社會的創(chuàng)新性活力。其三,治理法治化。包括政府治理、市場治理、社會治理等。涉及的內(nèi)涵是∶由一元化權(quán)威治理向多元化社會治理的轉(zhuǎn)變,讓市場在資源配置中起決定性作用,推進社會自治的發(fā)展和成長。

然而,控制和監(jiān)督政府權(quán)力,不僅涉及權(quán)力的結(jié)構(gòu)性問題,更涉及權(quán)力的本質(zhì)規(guī)定問題。事實上,在現(xiàn)在的基本政治框架內(nèi),政府和人民都是從各自的立場來看待對方,彼此之間知之甚少。結(jié)果是,政府對社會的干預(yù)難免粗劣、自相矛盾、簡單化;社會對政府的認同難免盲目、被動、理想化或污名化?，F(xiàn)代政治參與的初衷就是要打破政府與民眾之間的這堵障目之墻,讓彼此變得清晰可辨。具體講,一是政治要透明,權(quán)力行使要法治化、規(guī)范化、程序化;二是民眾能夠通過有效的制度安排監(jiān)督和約束政府的行為。

從歷史上看,大多數(shù)普通民眾對國家的影響有限,國家權(quán)力并沒有(也沒必要)深入到民眾的生活當中,民眾把自己當作地方性社群的成員,過著不受國家政策的變遷和更換的影響的日子。清末以來的政治現(xiàn)代化,國家權(quán)力大規(guī)模向下推移,從“權(quán)力下鄉(xiāng)”、“政黨下鄉(xiāng)”,到今天的“民主下鄉(xiāng)”,民眾的生活與國家權(quán)力和國家政策變得如此的息息相關(guān),彼此之間的關(guān)系具有如此不可逆轉(zhuǎn)的影響力。這種支配和影響力由一元化權(quán)威主導,它具備三個特征∶一是全面滲透的權(quán)力,貫徹于民眾的政治、經(jīng)濟、社會生活的方方面面;二是動員式參與,在國家政策的輸入和輸出環(huán)節(jié)當中,民眾被工具化和被動地政治化;三是在國家權(quán)力與個體公民之間的這個廣闊中間地帶沒有保持著一定程度自主權(quán)的社會組織或社會團體的力量存在,以至于個體的公民在國家權(quán)力面前處于不堪一擊的弱勢地位。

在20世紀后半葉,在革命摧毀了一切社會權(quán)威和勢力之后,國家權(quán)力控制的領(lǐng)域覆蓋整個社會,形成一個命令—服從體制。國家行政權(quán)力和社會權(quán)力高度統(tǒng)一的基層政權(quán)形式——人民公社的“政社合一”體制逐步建立起來。“在人民公社制度中,最令人驚奇的是在國家與社會之間缺少明晰的組織邊界,盡管公社行政是國家組織的最低一層(從形式上看),但實際的國家邊界無法清楚地劃出,公社經(jīng)由村社組織——民兵、黨支部、大隊、小隊、農(nóng)會、婦聯(lián)、共青團等各種正式的和非正式的關(guān)系聯(lián)系起來。這些組織均非村莊內(nèi)部自發(fā)形成,而是由國家嵌入的,以保證對村莊的控制;人民公社的準軍事組織形式依從的是國家權(quán)力的邏輯?！盵1]國家權(quán)力通過對社會經(jīng)濟生活的統(tǒng)轄,實現(xiàn)了對基層社會政治及其他一切領(lǐng)域的控制,強化了國家的社會動員能力。但這個“政社合一”體制造成社會主體的淪落,在權(quán)力的宰制之下,社會喪失了競爭活力。本質(zhì)上,國家控制社會的目標,一是財稅汲取——實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的財富積累;二是社會動員和控制——實現(xiàn)完全統(tǒng)治的能力。這兩個功能都統(tǒng)一在唯一的權(quán)威支配體系當中。在這個體系當中只有國家的意義。

在國家理論上,功利主義的觀點把國家解釋成一種實用性的設(shè)計。人們通過這種手段滿足他們對于“集體性物品”的世俗的需要,它涵蓋從外交政策到道路和橋梁這些無法由私人的市場交換提供的商品和服務(wù)的一個廣泛領(lǐng)域。在這個意義上,國家只不過是做出集體性事務(wù)決策的有用工具而已。在功利主義那里,國家是一個客體,因此,對它不僅要有法律制約,而且更要由作為主體的社會來制約和監(jiān)督其權(quán)力。事實上,在當今社會,存在著公民對公共政策形成的廣泛參與,而國家權(quán)力的行使也受到一種已經(jīng)確立的憲政秩序的控制和約束。換言之,認為國家控制在減少只是個幻覺,監(jiān)督國家權(quán)力的行使方式卻是被普遍接受的一種信念。進一步講,不是國家控制領(lǐng)域變得如此龐大,而是要找到控制其強制性權(quán)力的方法。支持這個信念的結(jié)構(gòu)性因素有∶其一,法治而非人治的政府。在這里,法治包括實質(zhì)意義上的法治和形式意義上的法治,兩者是統(tǒng)一的。前者強調(diào)“依法治國”、“依法辦事”的治國方式、制度及其運行機制;后者強調(diào)“法律至上”、“法律主治”、“制約權(quán)力”、“保障權(quán)利”的價值、原則和精神。換言之,法治是一個范圍很廣泛的概念,它并非指稱具體的法律,而更多的是指向一種結(jié)構(gòu)性的制度文化和憲政精神。其二,權(quán)力制衡。權(quán)力制衡是指在公共政治權(quán)力內(nèi)部或者外部,存在著與權(quán)力主體相抗衡的力量,這些力量表現(xiàn)為一定的社會主體,包括個人、群體、機構(gòu)和組織等等。這些社會主體在權(quán)力主體行使權(quán)力的過程中,對權(quán)力施以監(jiān)督和制約,確保權(quán)力在運行中正常、廉潔、有序、高效等,并且使國家各部分權(quán)力在運行中保持總體平衡。這些制衡有利于保證社會公正合理的發(fā)展方向,以及社會整體目標的實現(xiàn)。其三,社會自治。社會自治為政府權(quán)力劃出了邊界——在社會自治的領(lǐng)域,權(quán)力的行使均屬違法行為。面對強大的國家公權(quán)力,公民個人的權(quán)利往往無法直接對抗國家公權(quán)力的壓迫。在個人權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系中,“個人權(quán)利雖然是基礎(chǔ)和本源,卻十分脆弱,它既需要國家權(quán)力的保護,又極易遭到后者的侵犯。這樣,如何約束國家權(quán)力,不使其過度夸張,或者當其侵犯個人權(quán)利時,能夠有一種勢力與之相抗衡,就成為一個非常重要的問題”[2]12-13。這種能與國家權(quán)力相抗衡的勢力就是獨立的社會自治權(quán),即“一個由各種獨立、自主的社團組成的多元社會可以成為一種對權(quán)力的‘社會制衡’”[2]14。公民通過社會自治形式,集體訴求輿論、談判乃至游行、示威等權(quán)利以與國家權(quán)力相抗衡。因此,從這一意義上講,憲法厘定公民權(quán)利與國家權(quán)力的分野,更重要的意義在于厘定社會自治權(quán)利與國家公權(quán)力的分離,劃定國家權(quán)力的空間與社會自治的領(lǐng)地。防止掌握了強大的國家公權(quán)力的政黨或政府對社會領(lǐng)域的介入與擴張,將自己的利益強加于社會之上。

總而言之,控制國家權(quán)力是法治的本質(zhì)內(nèi)涵之一,或者說,法治是約制政府權(quán)力的原則和精神。但體現(xiàn)法治的要緊問題是∶不應(yīng)該把權(quán)力交到任意地或反復(fù)無常地行動的權(quán)威的手中,這是因為“所有的政府都無可避免地是一些人對其他人行使強制性權(quán)力?！傻姆▌t是為了人類的目的而制定出來的,制定它們的人們就得考慮這種目的的價值;而它們是由警察、法官、陪審團和其他法律施行的所有這些階段行使道德的、功利的和實用的判斷的人所運用的”[3]6-7。這歸結(jié)到一個核心問題∶控制政府權(quán)力。換句話說,即使所有合法的政府權(quán)力都來自人民,但不足以保證政治權(quán)力就不會被濫用,政府權(quán)力也同樣應(yīng)當受到控制和約束。

二

改革開放35年來,縣政治理是在權(quán)威主義主導之下的不斷強化資源汲取能力和社會控制和動員能力。改革之初,中央“放權(quán)讓利”政策,使得基層政府的自主性大增,它的權(quán)力得到空前的加強和強化,尤其是“財政包干制”的財稅政策,它在追求地方利益最大化的同時,逐漸積累起與國家討價還價的實力。事實上,國家權(quán)力在某種程度上有所消弱,比如,稅收調(diào)節(jié)功能弱化,影響統(tǒng)一市場的行程和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化;國家財力偏于分散,制約財政收入合理增長,特別是中央財政收入比重不斷下降,弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力,等等。1994年,實施分稅制亦稱兩稅制。分稅制使財政收入中央集權(quán)化,讓國家財稅或財富控制能力大增,但是,之后的效應(yīng)是,基層政府的財權(quán)和事權(quán)不對稱、不統(tǒng)一,導致其施政乏力。從本質(zhì)上說,稅制的調(diào)整依然延續(xù)的是傳統(tǒng)財稅汲取的邏輯,并沒有解決基層政府治理的財政預(yù)算民主性和法治性問題,也就是說,稅制還是(一直是)權(quán)力之間討價還價的問題和交易、妥協(xié)的結(jié)果。①1993年7月23日,朱镕基在全國財政會議上首次正式提出分稅制的想法,一個多月后,分稅制改革的第一個方案出臺。為了說服各省,朱镕基在隨后的兩個多月里,奔波于全國,一一說服,其間頗多拉鋸、妥協(xié),但是實行全國統(tǒng)一分稅制改革的大原則始終沒有動搖。進一步說,稅制不是民眾參與討論和同意的結(jié)果,是權(quán)力雙邊或多邊博弈的結(jié)果。它所體現(xiàn)的內(nèi)在邏輯仍然是國家財富汲取。本質(zhì)上,這也是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)一直努力實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的政策方向。

從歷史發(fā)展上看,35年來的改革開放,縣級權(quán)力實踐形式的實質(zhì)內(nèi)容就是對絕大部分社會經(jīng)濟資源的所有權(quán)和強制性的行政管理權(quán)力的結(jié)合,亦即憑借對行政權(quán)與財產(chǎn)所有權(quán)合二為一的權(quán)力形式來實現(xiàn)對社會的統(tǒng)治、控制和管理。這個本質(zhì)特征決定性地影響著縣政治理的實質(zhì)內(nèi)容和治理方式。在改革開放的前20多年,在發(fā)展才是硬道理、發(fā)展才是解決所有問題的關(guān)鍵這樣的治理理念和發(fā)展方針指導下,縣級政權(quán)紛紛制定五年計劃和十年計劃,把所有能夠增加GDP的權(quán)力功能都投入到經(jīng)營性與競爭性的市場經(jīng)濟活動當中。通過壟斷經(jīng)營、稅收的盤剝以及各種集資和攤派行為,將財富不斷地向政府和利益階層集中,事實上,市場經(jīng)濟改革差不多就是政府公共權(quán)力追逐經(jīng)濟增長、與民爭利的過程。在逐漸無視其公共責任的同時,基層政府把它的行政權(quán)力幾乎擴大到基層經(jīng)濟和社會的所有公共領(lǐng)域之中。

改革開放的后10年,國家權(quán)力追求經(jīng)濟增長的最大化終于走到了盡頭∶社會治理呈現(xiàn)總體性危機?，F(xiàn)在的危機是,國家權(quán)力將其歷史上承繼下來的兩個主要功能∶財稅汲取能力與社會控制和動員能力推向了最大化。但在汲取社會財富的同時,也使執(zhí)政合法性不斷流失、政治認同下降、社會局部陷入混亂和無序狀態(tài)。政府追求經(jīng)濟增長達到靠“土地財政”——通過征地和賣地換來GDP的增長——聚斂財富的地步。社會的多元化和利益群體的分化、權(quán)利的主張對政府治理構(gòu)成空前的挑戰(zhàn)和壓力。以“上訪”和“群體性事件”為標志的社會大動員,將改革開放以來的“經(jīng)濟繁榮”變得那么不名譽、那么無意義。傳統(tǒng)社會管理和管控方式疲于應(yīng)對多元社會的沖擊和壓力,政府權(quán)力主導的市場經(jīng)濟改革帶來大面積的腐敗,以及腐敗風氣對社會道德和社會倫理的毀壞作用。

概括地講,在縣政治理的35年里,縣級政權(quán)權(quán)力的結(jié)構(gòu)性功能仍然表現(xiàn)為向社會大規(guī)模汲取財稅和對社會的全面主導和控制能力。也就是說,縣政治理目標是追求國家利益最大化(包括基層政府利益)而不是公共利益最大化,它的治理方式是由一元化權(quán)威自上而下的全面管理和控制方式。

第一,權(quán)力擴張與強化。35年來,與之前比較,縣級政權(quán)的政策領(lǐng)域范圍日益擴大,資源及決策權(quán)方面集權(quán)化程度更高。它控制了所有的資源以及掌握分配資源的權(quán)力。從金融開始,貸款權(quán)、資源權(quán)、行業(yè)進入的特許權(quán),在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)上游,設(shè)置了各種各樣的門檻,民營企業(yè)聚積在產(chǎn)業(yè)中游和下游部分,需要越過一道道門檻,才能獲得這些資源。事實上,旨在建立市場經(jīng)濟架構(gòu)的改革,不但沒有使縣級政權(quán)從原先占有的資源配置領(lǐng)域中有所后退,反倒使它實際擁有的管理權(quán)限比先前法定權(quán)限有所擴張,這包括∶一是決定權(quán),即有權(quán)決定本縣的社會發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)的年度中、長期規(guī)劃,決定財政開支和預(yù)決算,決定開發(fā)項目和開發(fā)領(lǐng)域,決定一切重大事項。二是計劃修改權(quán),即國家下達的指導性計劃可以在一定程度上進行修改。如關(guān)于企事業(yè)的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度,工業(yè)品的產(chǎn)量和質(zhì)量,關(guān)于農(nóng)作物的種植和產(chǎn)品產(chǎn)量、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度,關(guān)于收入的分配和積累,關(guān)于貸款的發(fā)放等。三是外引內(nèi)聯(lián)權(quán),即制定各種優(yōu)惠政策吸引外資、內(nèi)資前來投資辦廠。四是項目審批權(quán),即可以審批一定數(shù)額下的投資項目。五是土地出讓權(quán),即有權(quán)將國有土地使用權(quán)有償出讓給投資者,出讓年限按行業(yè)、用途確定,最長可達70年[4]。縣級政權(quán)組織的實際權(quán)限一直比法律規(guī)定的權(quán)限大,其來源或依據(jù)并不確定∶或來自中央,或來自省市,或自身的政策需要,或特殊優(yōu)惠政策,等等。這表明,國家權(quán)力與地方政權(quán)(縣級政權(quán))缺乏憲政意義上的明晰界定,而地方政權(quán)結(jié)構(gòu)與能力的多樣性,又使得“分割式管轄權(quán)”的存在成為中國政治發(fā)展的本質(zhì)特征之一。

因此,這樣的權(quán)力性質(zhì)注定了此前多次縣級政府行政改革的失敗。它的各種功能性權(quán)力不可能退出資源配置的領(lǐng)域,“精兵簡政”與“簡政放權(quán)”等改革,既不可能弱化權(quán)力的質(zhì)量,也不可能控制住它的數(shù)量。事實上,它要做的唯一一件事,就是不斷地去獲得盡可能多的資源,以應(yīng)付不斷增長的機構(gòu)和官員。其實,說到底,是權(quán)力結(jié)構(gòu)本身有問題,它本身就是擴張的,更本質(zhì)的是,它又是一個不受制約的、專權(quán)的結(jié)構(gòu),它對自身權(quán)力的所有改革都不能觸及它的根本,它也因此陷入了自己設(shè)定的陷阱里——權(quán)力的擴張和尋租網(wǎng)絡(luò)當中,不斷地強化權(quán)力本身;同時,國家為了基層的穩(wěn)定和秩序又不斷地去強化縣級政府的權(quán)力。

第二,資源控制權(quán)。理論上,自由競爭的市場機制,客觀上要求政府必須承擔兩項基本職能∶一是服務(wù)于市場,即為市場經(jīng)濟創(chuàng)造安定的政治環(huán)境,實行穩(wěn)定的經(jīng)濟政策,建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施和較健全的服務(wù)體系;二是調(diào)控市場,即根據(jù)各地具體情況,運用經(jīng)濟、法律和行政手段,有效地對市場活動進行調(diào)控,保證社會經(jīng)濟有序而均衡地發(fā)展。實現(xiàn)這種調(diào)節(jié)和服務(wù),勢必集中體現(xiàn)在稅制上。但對縣級政府職能實現(xiàn)而言,稅制只具有法律工具意義,而代表人民的代議機構(gòu)——人大,則只是賦予執(zhí)政者的稅政意志以法律的存在形式,而不能成為政府與納稅人利益進行交涉與協(xié)調(diào)的場所。在財政本質(zhì)上,它是國家財政,而不是公共財政。前者集中于國家財富的積累,后者的重心在于社會福祉。因而,作為縣政治理的核心,這個稅制沒能體現(xiàn)多少現(xiàn)代政府治理的法治意義。

實質(zhì)上,中國的財政稅收問題,是政府間的集權(quán)與分權(quán)的問題。比如,從財政包干制到分稅制,是一種公開進行的權(quán)力妥協(xié)和交易關(guān)系。財政包干制初衷是要促成地方經(jīng)濟發(fā)展的動力機制,但不出十年,中央財政危機,地方有坐大之勢,中央權(quán)力受到挾制,地方權(quán)力愈發(fā)強勢。而分稅制一出臺,地方勢力急速萎縮。而根本的問題則在于中央政府與地方政府間的財政關(guān)系過于中央集權(quán)化,尤其是財政收入關(guān)系。分稅制的實施使中國財政收入再次中央集權(quán)化,導致地方政府財政收入不足,無法滿足日益增長的公共服務(wù)需求。一旦地方政府財政能力不足,就會部分減少公共服務(wù)支出。與此同時,為了提高地方財政收入,地方政府出租土地,推動地產(chǎn)市場發(fā)展,地方政府深深地陷入土地融資當中。①迄今,沿海地區(qū)的地方政府越來越依賴土地收入,而內(nèi)陸地方政府依賴中央安排轉(zhuǎn)移支付來承擔開支。一些縣級政府近八成的開支由中央轉(zhuǎn)移支付承擔。盡管中央控制權(quán)得到加強,但這種財政結(jié)構(gòu)的負面影響巨大且不容忽視。如此一來,造成中央集權(quán)化的分稅制被指為導致中央與地方財政制度失調(diào)的禍源——一方面中央把財權(quán)高度集中,在稅收上削弱地方政府所占的比重,而留給地方的幾乎都是收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種。另一方面,中央又把更多的事權(quán)層層下放給地方政府,甚至經(jīng)常以犧牲地方稅權(quán)為代價來完成中央的某些政策。

在憲政體制下,稅率是可以談判的,納稅人可以通過立法和司法環(huán)節(jié)與政府展開博弈,在制度化的談判中通過代議的形式與政府“協(xié)定稅率”,博弈的結(jié)果是雙方都做出讓步和都承擔責任,產(chǎn)生雙方都能夠接受的稅率,由此減輕稅負,維護自己的財產(chǎn)利益。而在非憲政體制下,由于納稅人無權(quán)、也無任何機會與政府談判,在立法和司法這兩個環(huán)節(jié)無法與政府溝通,他們與政府之間的博弈就只能發(fā)生在征稅的過程中。一個由政府單邊制定的邊際稅率很可能是奇高的甚至是毫無道理的稅率,而這個稅率又根本不可能協(xié)商、談判。納稅人維護自身財產(chǎn)權(quán)益的愿望是恒定不變的,他們同樣會拼命維護自己的利益。如此一來,納稅人的選擇只能是千方百計地偷漏稅,以期獲得假想的議會談判中可能獲得的利益,以一種潛規(guī)則的方式而不是法律的形式來維護自己的利益。概言之,稅制是個有關(guān)權(quán)利的問題,不能(也不應(yīng)該)淪為權(quán)力之間的討價還價的交易行為。簡言之,在非憲政社會中,稅制并不是基于民眾的同意(先同意后納稅的原則)之上,因此公民依法納稅意識無從成長?？傊?稅制改革是個憲政問題。公民依據(jù)憲法所確認的權(quán)利,通過其代議機構(gòu)和相應(yīng)的法律程序,亦即通過預(yù)算的法律權(quán)威,從根本上決定、約束和監(jiān)督著政府的稅收行為。

第三,社會控制與動員能力。35年來,縣級政府的社會治理方式仍然是傳統(tǒng)的權(quán)力控馭社會的方式。這個方式有如下五個主要特征∶其一,權(quán)力主導方式。舉凡國企、民企、公民個人的經(jīng)濟行為,無不在權(quán)力的覆蓋之下。一句話,經(jīng)濟領(lǐng)域的行動者都是在權(quán)力制定的規(guī)則和運作方式之下行動,這樣,在造成自身腐敗的同時,它把市場上的所有競爭者都置于不平等和不公平的位置上。它不僅強迫而且誘使競爭者進入它的尋租網(wǎng)絡(luò)之中。要之,經(jīng)濟秩序的維持和獲得是權(quán)力獲取財富的基本條件。其二,資源汲取。幾乎所有的縣域經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù),都表明這樣一個事實∶財政收入的不斷攀升、GDP的不斷提速的百分點,而民生的投入則相當不成比例。近10來,基層政府為了強調(diào)其執(zhí)政合法性,施政時一直嘗試以社會政策為重心,而非以經(jīng)濟增長(GDP)為重心。它表明,合法性與社會福祉的關(guān)系,比GDP產(chǎn)值更重要更實在。但問題是,基層政權(quán)體制并不是確立在這樣的公共性之上。其三,加強體制力量。這包括三個方面∶一是使基層群眾自治組織成為體制內(nèi)的力量。某種意義上,與政社合一的人民公社體制比較,現(xiàn)在的基層群眾自治是政府推掉的“財政負擔”,但是,它又不能容忍其游離于體制力量的控制之外。二是裝備傳統(tǒng)的體制力量,比如掛靠政府的社團組織、工青婦組織,進而發(fā)展出所謂“網(wǎng)格化”管理方式、“平安協(xié)會”所整合起來的體制觸角,等等。三是對體制外的社會力量不遺余力地進行分而治之,使其分享體制的紅利,認同體制,進而為體制服務(wù)。其四,不容許任何政治力量和社會力量的集結(jié),更不容許與之分享一種權(quán)力競爭關(guān)系。多年來,社會組織不斷涌現(xiàn),不計其數(shù),但這類社會組織的自治性與自主性經(jīng)不住考驗,或被收編或被翻新改造,大多成為體制的一部分。而那些浮出水面或者沒有浮出水面的社會組織,因其不容置疑的自主性與促進性特質(zhì)而不被體制所容納。其五,維持穩(wěn)定成為政府的負資產(chǎn)。維穩(wěn)體制正在吞噬著市場經(jīng)濟改革帶來的繁榮,正在侵蝕著社會競爭活力。

概括地講,改革開放35年來,經(jīng)濟制度的轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型,促進了分工與合作以及社會階層的分化。利益群體的多元化和社會的多樣性,要求政治體制必須做出適應(yīng)性調(diào)整,在體制和制度上對經(jīng)濟與社會的變化做出積極的回應(yīng),達成比較平衡的政治社會整合水平。但是,我們看到,一方面,在傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治思維慣性主導下,行政權(quán)仍然發(fā)揮著資源配置的功能,其在幾乎所有的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域里發(fā)揮主導性作用。也就是說,社會主義市場經(jīng)濟下的資源配置機制,仍然是以行政權(quán)作為資源配置方式,而不是以產(chǎn)權(quán)作為資源配置方式。另一方面,盡管從1979年改革開放之前的社會控制到改革開放以來的社會管理再到現(xiàn)在的社會治理,其進步是巨大的,但是行政權(quán)管控社會的思維以及傳統(tǒng)的社會管理方式幾乎沒有發(fā)生多少實質(zhì)性的變化。

三

迄今,縣級政府權(quán)力仍然是一個可以自我證明和自我懲戒的強制力與影響力。然而,這個以汲取和控制為目標的權(quán)力性質(zhì)也讓它陷入濫權(quán)、擴權(quán)、腐敗的泥沼中。一是經(jīng)濟增長(GDP數(shù)據(jù))不僅沒有解決治理的問題,而且還帶來了治理危機。一個不爭的事實是∶GDP的增長絕不意味著作為個體的公民富裕起來。GDP是家庭、企業(yè)和政府支出的總和加上凈出口之后的值。顯而易見,GDP并沒有考慮環(huán)境保護、公民的幸福、收入差距和失業(yè)率等因素。換句話說,GDP只不過是衡量經(jīng)濟表現(xiàn)的一個簡單指標而已。二是與權(quán)力強化同時到來的,是基層權(quán)力腐敗的猖獗。一方面,各種尋租行為致使經(jīng)濟發(fā)展的成果向權(quán)力階層和既得利益階層——先富起來的“少數(shù)人”——集中,另一方面,基層政府與其他市場主體形成不公平、不平等的競爭關(guān)系,經(jīng)濟權(quán)利不能得到有力的維護和保障,形成一個扭曲的權(quán)力市場經(jīng)濟秩序。三是執(zhí)政合法性下降。經(jīng)濟增長(GDP)不僅沒有加強執(zhí)政合法性,成為合法性的依據(jù)和來源,反而造成了政府公信力的不斷流失,以至于政治系統(tǒng)不能把民眾的忠誠維持在一個所需水平。一元化的權(quán)威面臨著多元化社會帶來的沖擊、挑戰(zhàn)和壓力。根本原因是,執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生變化——經(jīng)濟社會環(huán)境的變化以及民眾價值取向的變化,但執(zhí)政者卻還是用傳統(tǒng)的政治思維和政治邏輯來闡釋這種變化,而不是從現(xiàn)代社會變革的性質(zhì)中——民主化、社會公正、自由等價值觀——去尋找加強執(zhí)政合法性的依據(jù)和源泉。

在如此嚴峻的政經(jīng)情勢下,縣級政府必須做出適應(yīng)性調(diào)整和改革,正如馬克斯·韋伯所說∶“一切經(jīng)驗證明,沒有任何一種統(tǒng)治自愿地滿足于僅僅以物質(zhì)的動機或者僅僅以情緒的動機,或者僅僅以價值合乎理性的動機,作為其繼續(xù)存在的機會。毋寧說,任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對它的‘合法性’的信仰”[5]。為了加強執(zhí)政合法性,以應(yīng)對日益加劇的局部治理危機和化解社會不穩(wěn)定因素,就要改變權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行方式,控制權(quán)力。控制權(quán)力在理論上的思路∶一是制度制約,或者說,通過權(quán)力與權(quán)力的制度制衡來消解權(quán)力的濫用和腐敗行為;二是調(diào)整政府與市場在資源配置上的地位和關(guān)系,以市場上的產(chǎn)權(quán)而不是行政權(quán)來決定資源分配關(guān)系;三是政府與社會對權(quán)力資源與權(quán)利資源的分配,以社會擁有的自治權(quán)(正式結(jié)構(gòu)領(lǐng)域之外的權(quán)力)來對抗政府權(quán)力對社會的擠壓與擴張。當前,這些理論上的思路好像要集中體現(xiàn)在紛紛出籠的所謂“權(quán)力清單”之中。

“權(quán)力清單”的展開,是按改革的慣常做法和方式進行的,即從基層試點開始,若行之有效,便會推而廣之。試點運行∶2009年,中紀委、中組部主導在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、四川省成都市武侯區(qū)等三地開展“縣委權(quán)力公開透明運行”試點,要求祛除權(quán)力的神秘感、封閉性,厘清權(quán)力事項,公布“權(quán)力清單”,還權(quán)力真相于黨員群眾。2010年11月中紀委、中組部印發(fā)了《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》,中央著力加強縣治?？h委權(quán)力公開試點是加強縣治一攬子工程中的一部分,這是一個風向標,以后會在全國推廣。一些地方行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行,建立整個系統(tǒng)需要經(jīng)過三個步驟,分別為依法全面清理行政權(quán)力,編制行政權(quán)力運行流程圖,以及網(wǎng)上公開運行系統(tǒng)平臺建設(shè)。所以,清理并公布權(quán)力清單,只是走出了行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行的“第一步”。接下來要做的,關(guān)鍵是按照權(quán)力清單去運行,保證運行過程中不摻水分、不打折扣,這還需要一份“責任清單”。只有權(quán)力與責任對等起來,權(quán)力清單才能真正發(fā)揮功用,否則就是一個清單而已。2010年,一些縣政府機關(guān)在政務(wù)網(wǎng)站公開行政“權(quán)力清單”,并利用博客、微博等拓寬信息公開的渠道,創(chuàng)新了政府信息公開的方式方法。全面推展∶2013年11月,中共十八屆三中全會的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度,依法公開權(quán)力運行流程,完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度,推行決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。2014年3月7日起,杭州富陽市(縣級市)上網(wǎng)公示了一份“權(quán)力清單”,這份迄今為止全國首份上網(wǎng)公開的縣級權(quán)力清單,共曬出1534項與老百姓密切相關(guān)的行政權(quán)。2010年以來,富陽市在省政府領(lǐng)導的直接指導下開展了權(quán)力清單調(diào)查,發(fā)現(xiàn)富陽市及各部門共有7000多項權(quán)力,其中大部分可以調(diào)整和取消。富陽試點為制定權(quán)力清單提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。①2014年3月10日12∶59∶57,來源于《錢江晚報》。

建立權(quán)力清單制度的具體做法和要達到的目標,以浙江為例說明之。自2014年年初浙江新一輪的行政審批制度改革開始,截至目前,已取消和減少了587項省級審批事項,削減幅度超過45%。按照中共十八屆三中全會的精神,這項改革要繼續(xù)深化下去。其一,權(quán)力清單給政府。進一步簡政放權(quán),全面清理審批事項。也就是說,這是一張針對政府自身的清單,目的是促進政府職能轉(zhuǎn)變。各部門在列清單的過程中,要將各項審批審核事項,按照擬保留、已下放、擬下放、已取消、擬取消等五種類型做全面清理,并上報有關(guān)部門核定。在下放審批事項方面,嘉興建立市縣兩級扁平化、一體化新型審批制度,594項市級行政審批事項中除需要保留實施的44項外,其他全部下放到縣(市、區(qū))。其二,負面清單給企業(yè)。根據(jù)《決定》第14條的內(nèi)容∶“企業(yè)投資項目,除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外,一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策,政府不再審批?！边@就是企業(yè)投資的“負面清單”。浙江參照這一內(nèi)容,制定出一張清單來?？傊?權(quán)力清單,就是明晰每個不同單位、每個不同職位的權(quán)責,給權(quán)力劃定邊界,并向權(quán)力的服務(wù)對象公開公布。通過權(quán)力清單制度的建立,規(guī)范和明確權(quán)力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責任,從而做到可執(zhí)行、可考核、可問責。做好決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開,離不開對權(quán)力運行流程的公開。明確了權(quán)力清單,也就明確了權(quán)力在什么樣的邊界之內(nèi)活動,越界便是越權(quán)。建立權(quán)力清單制度,就是把權(quán)力關(guān)進制度的籠子的具體之策。②《行政審批改革,浙江推兩張清單》,浙江在線(www.zjol.com.cn)2013年12月4日。

上述推廣權(quán)力清單的思路、做法和努力的方向,差不多已經(jīng)涵蓋了縣政權(quán)力的方方面面,比如轉(zhuǎn)變職能、簡化權(quán)力事項、退出對市場的不必要干預(yù)、政社分開,等等。但是,現(xiàn)在的問題是,這些控制權(quán)力的想法和做法能夠落到實處嗎?比如行政審批權(quán)減多減少是個問題嗎?權(quán)力清單的依據(jù)是在法治的根據(jù)之上嗎?權(quán)力清單的規(guī)制考慮到地方性差異了嗎?如此的權(quán)力清單能夠防范權(quán)力腐敗和濫用嗎?這個權(quán)力清單的規(guī)范考慮民眾的意見了嗎?這個權(quán)力清單與此前歷次的行政改革區(qū)別在哪里?

從幾年來試行的縣政權(quán)力清單的實踐上看,存在六種情況∶一是對權(quán)力進行了認真清理,在一定程度上,規(guī)范了權(quán)力運行的范圍和邊界。二是權(quán)力清單只是梳理而不是清理,權(quán)力質(zhì)量、數(shù)量沒有多大變化,反映在審批權(quán)上,甚至出現(xiàn)“邊清理邊增加”的怪現(xiàn)象。三是把碎片化的權(quán)力整合進更大的權(quán)力當中,數(shù)目雖然少了,但權(quán)力還是原來的權(quán)力。四是權(quán)力清單影響了政府的執(zhí)行力,在削減權(quán)力的同時,也推卸掉政府的服務(wù)功能,或者不作為,或者不敢作為。五是權(quán)力清單的“一刀切”做法沒有充分考慮地方性差異,比如先進地區(qū)與落后地區(qū)的差異性問題。六是權(quán)力清單的規(guī)范并沒有把公眾監(jiān)督和參與考慮進來,是政府“自己在規(guī)范自己的權(quán)力”。

必須指出,這些權(quán)力清單的規(guī)制是在不觸動基本權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提下做出的。也就是說,它的出籠只是縣政功能性權(quán)力的范圍和職責的調(diào)整而已。這意味著一個權(quán)力主動把自己的觸角縮回自身,但并不妨礙它再次伸展出來。那么,這就不能避免出現(xiàn)這樣的可能∶所謂的權(quán)力清單,只是一個策略問題,與歷次的行政改革沒有什么本質(zhì)不同,只是現(xiàn)在的改革換了一個所謂“治理現(xiàn)代化”的概念。因此,“清單”與“簡政”只是表述不同而已。

本質(zhì)上,控制權(quán)力的任何舉措都必須確立在法治的基礎(chǔ)之上,否則,任何制度的設(shè)計都不可能具有社會基礎(chǔ)和正當性。其理由∶一是憲政是控制權(quán)力的根本。換言之,不是基于憲政框架內(nèi)的權(quán)力清單,仍然無法避免其人治性、隨意性和不確定性,仍然是人治大于法治的權(quán)宜之舉;二是政府權(quán)力的職能不是以審批權(quán)的多少來辨認的,而是以它是否在法治的架構(gòu)內(nèi)行動為判斷的;三是政府權(quán)力不是一味地收縮就能夠證明其正當性與合法性。因為收縮并不意味不作為,而且政府某些方面的權(quán)力,不僅不應(yīng)該消弱,而且還必須強化,尤其在當今復(fù)雜的政治經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境當中。

以此觀之,縣政 “權(quán)力清單”沒有看上去那么有價值、有力度。也許在語義上可信,但在實踐上卻未必行得通。首先,權(quán)力清單的規(guī)范是局限在政府的正式結(jié)構(gòu)的領(lǐng)域內(nèi)部的權(quán)力控制,但政治要比政府更廣泛,而政治權(quán)力也不只是一個與國家機構(gòu)有關(guān)的問題。換言之,權(quán)力清單的規(guī)范或控制權(quán)力并沒有將社會權(quán)力(權(quán)力分散的各種形式如各種非政府組織)對政府權(quán)力日益增長的制衡作用考慮在內(nèi)。其次,它的法治方面的闡釋很不充分。也就是說,公眾不知道它要努力完成的目標——是強化現(xiàn)存的權(quán)威還是法治政府的內(nèi)在要求——是什么。再次,究竟什么樣的權(quán)力清單才能令政府的服務(wù)對象——人民滿意,這從來都是個問題,“即國家(控制)的領(lǐng)域應(yīng)當減少,但在具體問題上,公眾永遠要求更多的而不是更少的政府行為”[3]3。顯然,從根本上講,縣政規(guī)范權(quán)力的舉措并沒有從基本政治框架和權(quán)力結(jié)構(gòu)上著手,并對縣政權(quán)力做出實質(zhì)性的調(diào)整和調(diào)適。這就是縣政權(quán)力清單的局限性。

實質(zhì)上,縣政“權(quán)力清單”至少應(yīng)該完成這樣的目標∶中央與地方分權(quán),政府與市場的關(guān)系,政府與社會的關(guān)系,最終的目的是要實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化和提升國家治理能力。因此,若使所謂的權(quán)力清單落到實處,則必須做出結(jié)構(gòu)性改變∶

第一,央地關(guān)系法治化。事實上,從1949年建制以來,中央與地方的關(guān)系一直處在集權(quán)與分權(quán)的困擾當中,處在所謂“一放就亂,一收就死”的難以平衡分權(quán)的僵局當中。解決和突破這個困擾,在于中央與地方關(guān)系的法治化。首先,基本前提是承認中央權(quán)力的有限性∶中央權(quán)力應(yīng)該限于對全國治理來說必要的范圍內(nèi)。中央既沒有義務(wù)也沒有權(quán)力干預(yù)純屬地方性的事項。事實上,也只有承認中央立法權(quán)有限性的前提下,才能真正保證中央立法的最高地位和國家法制的統(tǒng)一。其次,實行財稅分權(quán)制度。中央要分配事權(quán),就必須負責配備相應(yīng)的財政資源,否則地方為執(zhí)行中央任務(wù)而入不敷出,從而喪失了地方治理能力。再次,央地分權(quán)的基礎(chǔ)最終是地方人民的民主自治。如果人民沒有權(quán)利統(tǒng)治自己,如果統(tǒng)治的動力是自上而下的,那么為了控制下級政府的胡作非為,就必然需要上一級政府的監(jiān)督;如此重復(fù),直到最高的中央政府。要保證中央的惠民政令得到落實,最終還要靠人民自己管理自己,并通過選舉等方式監(jiān)督和制約地方官員的權(quán)力。最后,實現(xiàn)央地關(guān)系法治化還必須具備適當?shù)谋Ｕ蠙C制,特別是建立司法性質(zhì)的獨立審查機構(gòu)。只有健全司法審查制度,才能有效防止地方保護主義,保障公民在憲法上的平等權(quán)利[6]。但是,改變目前這種央地關(guān)系分割不清、事權(quán)不統(tǒng)一的情況,歷史經(jīng)驗一再證明,單靠行政改革是絕不可能達到的。

第二,治理法治化。牽制政府權(quán)力的“籠頭”只有法治原則,而不是什么“權(quán)力清單”之類的表面文章。法治化的縣政治理包括兩個方面∶一是政府治理,也就是政府權(quán)力法治化。這包括行政權(quán)要退出經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域,不要發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性或決定性作用。它涉及行政權(quán)的法治化、公共財政建設(shè)、基本公共服務(wù)等方面。二是社會治理。規(guī)范社會行為,調(diào)節(jié)利益關(guān)系,協(xié)調(diào)社會關(guān)系,改進社會治理方式,不僅要完善體制內(nèi)的社會組織建設(shè),更重要的是將體制外的社會組織制度化、規(guī)范化、法治化,以此為基礎(chǔ)將其納入體制中來。政府治理和社會治理這兩個方面的核心問題是∶公共權(quán)力與公民之間如何建立起一種基于憲法約束和公民權(quán)利規(guī)范的確認和保障之上的制度化、規(guī)范化與法治化的良性互動關(guān)系。

從上述意義看,江蘇省太倉市的所謂“政社互動”具有向治理法治化方向努力的意味。2009年5月,江蘇省太倉市出臺《關(guān)于建立政府行政管理與基層群眾自治互動銜接機制的意見》,并于2010年在下轄城廂、雙鳳兩鎮(zhèn)先行進行試點。2011年4月至2012年4月,太倉市在下轄的所有鎮(zhèn)、街道和開發(fā)區(qū)、新區(qū)的154個村民委員會、社區(qū)居民委員會全面推進“政社互動”,并完成了“政社互動”的全市改革試點工作。它廢止政府部門與基層群眾自治組織簽訂的“行政責任書”,代之以“協(xié)助管理協(xié)議書”,由市政府各部門與鎮(zhèn)級政府協(xié)商,確定工作要求、目標任務(wù)和項目經(jīng)費等“一攬子”契約方式,由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一與基層群眾自治組織簽訂協(xié)助管理協(xié)議。太倉市推出兩份“權(quán)力清單”∶一份是把基層自治組織協(xié)助政府工作事項計78項,減少為40項,經(jīng)與各政府部門協(xié)商后,又將40項合并為27項,涉及18個政府部門,名曰“基層群眾組織協(xié)助政府工作事項”。另一份是根據(jù)《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》及其他法律法規(guī)等,將基層群眾自治組織依法履行職責的事項歸納為10個大項(涉及21項職責)。①江蘇省太倉市依法治市領(lǐng)導小組辦公室、市民政局、市政府法制辦《政社互動材料匯編》,2011年6月?！罢缁印钡哪繕耸羌s束政府行政權(quán)力并發(fā)揮基層自治組織的功能和作用,把政府的公共職能轉(zhuǎn)移到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來。

從客觀上講,太倉市“政社互動”的核心內(nèi)涵是嘗試國家權(quán)力與社會自治體的平等協(xié)商與共處,其目標是規(guī)范行政權(quán)力并遏制其恣意自為,并以協(xié)作與協(xié)商的方式,加強政策對民意的回應(yīng)度,促使基層社會自治保持活力。因應(yīng)多元社會的利益訴求,同時將行政重心轉(zhuǎn)向以公民的福利發(fā)展為行動方向上。太倉市“政社互動”個案的理論意義在于∶明確并守住國家與社會的權(quán)力與權(quán)利的行動領(lǐng)域和邊界,靠的是體制內(nèi)的制度制約和體制外社會自治力量的成長,這是政治現(xiàn)代化的本來意義。進一步講,國家與社會的良性互動和利益博弈,其目的是實現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力、市場經(jīng)濟下多元利益格局形成和社會自治團體發(fā)達、公民權(quán)利意識增強及其對公共事務(wù)廣泛參與的制度化。

第三,確立政府公共性。政府公共性是政府合法性的基礎(chǔ)。政府的公共性意味著政府將公民的意志作為公共行政的首要原則,從而保障公共利益得以實現(xiàn)。確立公共性是縣政職能轉(zhuǎn)變的核心所在,也是權(quán)力清單規(guī)范的基本原則。30多年來的改革開放,縣級政權(quán)的職能和權(quán)力運作方式?jīng)]有發(fā)生什么變化,30多年的“政府主導型經(jīng)濟發(fā)展”,乃是縣級政權(quán)組織大規(guī)模地介入經(jīng)營性與競爭性領(lǐng)域、不斷積累財富和擴大權(quán)力的過程,依靠加強稅收征集能力和各種壟斷市場的“公共條件”,不斷強化壟斷利益,已經(jīng)發(fā)展到可以形成自身政策偏好的地步。那么,如何確立縣政治理的公共性,將公民的意志作為公共行政的首要原則,公共利益得到切實的保障和實現(xiàn),向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),等等。諸如此類的“公共性問題”的實現(xiàn)包括∶一是民主治理原則。這個民主治理原則的核心,就是公民平等地分享政治權(quán)力。公民通過對政治的參與和監(jiān)督,實現(xiàn)公民自由、平等的政治權(quán)利,與政府共同管理(治理)公共生活,一起促成公共權(quán)威和公共秩序。二是公共財政的建構(gòu)。要求政府“遵從公共同意的原則收取、管理公共財產(chǎn),保證其用于公共目的,實行公共治理。政府與公民的財政契約關(guān)系,不僅保證了公共權(quán)威的財政來源,更重要的是,它約束了稅入必須作為‘公共財產(chǎn)’來處理”?！斑@樣,關(guān)于公共財產(chǎn)的制度就無法僅僅是國家奪取財權(quán)的工具,而必須是權(quán)利義務(wù)關(guān)系的創(chuàng)新?！盵7]稅制是個憲政問題,只有基于人民同意的稅制(而不是權(quán)力之間雙邊或多邊交易的結(jié)果),才是民主社會的“良稅”,政府的公共性才能真正確立在法治基礎(chǔ)之上。三是政府與公民權(quán)利制度化。要明確這樣一個憲法原則∶在個人權(quán)利與國家權(quán)力的相互關(guān)系中,個人權(quán)利是構(gòu)成國家權(quán)力的基礎(chǔ)。也就是說,在個人權(quán)利的基礎(chǔ)之上產(chǎn)生了憲法,通過憲法形式派生了國家權(quán)力,而不是相反。那么,怎樣保障人民享有權(quán)利和義務(wù),免遭政府權(quán)力的侵害?那就是在憲法中限制和約束政府權(quán)力,亦即憲法通過規(guī)定國家權(quán)力的界限和組織方式(不是什么“權(quán)力清單”的規(guī)定)來實現(xiàn)對人民權(quán)利的制度化保障。

第四,社會制約和多元治理?？刂普畽?quán)力的有效力量就是社會自治共同體的發(fā)達和強有力。如此,才能在權(quán)利和義務(wù)、責任的前提下,共建一個多元治理的環(huán)境。在今天,政府公共政策的形成是一個多元的過程,涉及并非政府的正式機關(guān)的組成部分的許多機構(gòu),諸如傳媒、利益集團、社會團體以及大量非官方的公共政策研究和宣傳機構(gòu)。也就是說,國家權(quán)力受到了多方的牽制與約束,它的行使被置于民眾廣泛參與的監(jiān)督之上。因此,諸如權(quán)力清單之類的規(guī)范,如果不把社會制約考慮進去,尤其是不把那些處于體制外的新興的社會力量(已經(jīng)日益顯示出對權(quán)力制約的力量)考慮進去,而只是指望一個權(quán)威文件或政策宣示(如權(quán)力清單)就能建構(gòu)起一個多元治理的結(jié)構(gòu),這幾乎不可想象。事實上,縣政政策的所有做法表明,它沒有改變其固有的統(tǒng)治思維和統(tǒng)治邏輯,體現(xiàn)在政府治理和社會治理上,它不可避免地要對所謂的權(quán)力清單做出變通處理,一俟政治環(huán)境發(fā)生有利于自己的變化,它又會走回老路上。這已經(jīng)為35年來的改革一再證明了的。

因此,權(quán)力清單的規(guī)范應(yīng)該基于這樣一些原則或精神∶一是只有相對權(quán)力,沒有絕對權(quán)力;二是每一種權(quán)力都受其他權(quán)力制約,又能制約其他權(quán)力;三是明確權(quán)屬地位和關(guān)系,澄清權(quán)力界限,規(guī)避不同權(quán)力部門的權(quán)力模糊重合,形成職能單一的權(quán)力屬性。同時,加強對權(quán)力的社會監(jiān)督,加強人民民主權(quán)力的地位和作用,真正賦予人民群眾尤其是基層民眾的參與權(quán)、表達權(quán)、申述權(quán)、表決權(quán),從而確保人民民主權(quán)力最大的屬性,體現(xiàn)公共權(quán)力的本質(zhì)。需要明白無誤地指出,“權(quán)力清單”的規(guī)范,不是一個人或者少數(shù)人的一種抱負、一種理想,而是全體民眾包括官員在內(nèi)的相互規(guī)范和治理的結(jié)果。

第五,擴大政治參與?！皺?quán)力清單”的規(guī)范不是政府一家的游戲——“自己規(guī)范自己”,而應(yīng)該是廣大民眾參與的結(jié)果。改革開放之前的政治參與是一種動員式參與。這種動員式參與要達成的政治目標∶一是在一個城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會里,進行最廣泛的社會動員和社會組織,構(gòu)建政治力量,獲得執(zhí)政的政治資源;二是對社會進行政治整合,建構(gòu)新的政治一體化體系。改革開放之后,隨著市場經(jīng)濟改革、政治發(fā)展空間的變化、社會階層利益關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)的變化、參與多元化的變化等,政治參與有了主動參與的變化和多元參與的需求。進一步講,1978年后的政治參與既具有自上而下的社會動員特點,又更多地具有以民主重組社會、由單向的管制性治理轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向的民主化治理的特點,并通過治理體系的轉(zhuǎn)換實現(xiàn)有機的政治整合的特征。誠如中共領(lǐng)導人所說的,“要切實保障工人農(nóng)民個人的民主權(quán)利,包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督”[8]?！八麄?指村民)把一個村的事情管好了,逐漸就會管好一個鄉(xiāng)的事情;把一個鄉(xiāng)的事情管好了,逐漸就會管好一個縣的事情。”[9]但無論如何,現(xiàn)在的政治參與還遠沒有形成對縣政權(quán)力進行制約和控制的有效力量,在某種意義上,政治參與仍然是作為政府加強執(zhí)政合法性的工具——動員式參與,而不能成為民眾監(jiān)督和制約政府權(quán)力——主動式參與——的政治權(quán)利要求。

因此,現(xiàn)在的問題是,怎樣使民眾的政治參與具備制度化基礎(chǔ)。現(xiàn)代民主參與制度并非西方所獨有,事實上,中國能夠也應(yīng)該發(fā)展自己的民主形式,只要它是基于民主的原則,而不僅僅是個民主的形式。某種意義上,與充滿權(quán)力主宰意識的官方文化不同,如果中國有民主文化,那也是在民間。它基于共同體,基于親情、友情、鄉(xiāng)情等地緣與血緣關(guān)系。挖掘這些非正式協(xié)商形式,并進行民主再造,使其具備自治能力和自治精神,或可成為本土民主的根基所在。只要能夠與國家正式制度銜接,并賦予民主的本質(zhì),那么傳統(tǒng)的民間形式完全能夠容納下現(xiàn)代民主的所有內(nèi)容包括它的形式。簡言之,從控制和制約權(quán)力的角度上,縣政治理必須放棄建構(gòu)權(quán)力主宰的庇護關(guān)系,認識到自身也不過是民主治理的一元,并建構(gòu)以廣泛政治參與促進民主化治理的制度體系。

第六,以“權(quán)利本位”消除“官本位”。克服“官本位”是規(guī)范“權(quán)力清單”的應(yīng)有之義。在今天的社會,實質(zhì)性支配關(guān)系依然是建立在權(quán)力占有基礎(chǔ)之上,它的歷史文化淵源是深藏于民族社會文化心里深處的官本位主義。具體表現(xiàn)在∶一是公共權(quán)力的運行以“官”的利益和意志為出發(fā)點和落腳點;二是沒有經(jīng)由民主選舉的上下級官員之間存在著權(quán)力庇護關(guān)系,干部選任權(quán)集中于少數(shù)人;三是權(quán)力過于集中,導致部門利益和個人利益至上;四是官員設(shè)置多,機構(gòu)多,效率低下。更為核心的是,這個官本位在官民之間形成一個權(quán)力本位而不是權(quán)利本位的管理與支配關(guān)系。事實上,在今天的民主社會里,因應(yīng)民主治理的要求,領(lǐng)導或官員的角色和領(lǐng)導模式正在發(fā)生顯著的改變,這包括,一是越來越多的民眾希望參與到影響他們的決策的制度過程中;二是領(lǐng)導不在被視為在一個組織或者社會中擁有一個正式權(quán)力職位的人,而是被視為在整個組織和社會中出現(xiàn)的一種過程,或者說,領(lǐng)導只是社會治理的一員而已;三是領(lǐng)導不只是涉及正確地做事,還涉及做正確的事情——他不僅要考慮效益和效率問題,而且更重要的是他的決策要在人類價值觀諸如自由、平等和正義方面做出恰當?shù)臋?quán)衡[10]。消除人們——官員和民眾——的官本位意識,不是靠說教,而是靠腳踏實地的行動,這包括官員樹立權(quán)利本位意識、民眾越來越多地參與、政務(wù)公開和透明,等等。比如,當下的“群眾路線教育活動”,不僅是對官員民主行政的訓練,也是對民眾參與理性的培養(yǎng)。換言之,“群眾路線教育活動”不能成為傳統(tǒng)“清官”模式的延續(xù),不能成為官員居高臨下的訪貧問苦式的“權(quán)力關(guān)懷”行為。實質(zhì)上,“群眾路線教育活動”更根本的指向是加強政府執(zhí)政的正當性和政治合法性,因此官員要改變自己的“有勢力者”形象,要胸懷權(quán)利本位意識,促進民眾參與,讓民眾的主體性體現(xiàn)出來。必須認識到,民眾不只是要求政府滿足他們的短期需要,而是要求自己參與治理。只有這樣,才能使官員和民眾共同參與到政府治理和社會治理中來。

總之,縣級出臺“權(quán)力清單”的目的是為了控制權(quán)力并使其在法治的范圍內(nèi)行動,它的目標是要把政府與市場、政府與社會的關(guān)系確立在法治原則的基礎(chǔ)之上。或者說,它不是(至少不僅僅是)為了使縣政權(quán)力在經(jīng)濟社會領(lǐng)域的汲取和控制功能達到盡善盡美的地步?！胺ㄖ蔚囊馑季褪钦谝磺行袆又卸际艿绞虑耙?guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預(yù)見到當局在某一種情況中會怎樣使用它的強制權(quán)力,和根據(jù)對此的了解計劃自己的個人事務(wù)?！盵11]實質(zhì)上,只有在法治規(guī)范的控制和約束之下,才能防止縣政權(quán)力的專權(quán)、特權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象,才能完成縣政治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變,也因此縣政“權(quán)力清單”的清理和規(guī)范才有意義。

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Checking Power∶An Argument from the Point of View of Utilitarianism—The Analysis of County-level“Power Lists”

ZHOU Qing-zhi
(Political Science Institute,Chinese Academy of Social Science,Beijing 100028,China)

∶The purpose of carrying out“power lists”policy is to control and standardize the administration power of government so that the transgressing and improper behaviors of government can be placed under control and checked with development of market economy and diversification of society.The essence of all of that is to base the relationship between government and market,between government and society on the foundation of rule of law.Standardizing“power lists”involves the issues of separating power between central government and local government,functional transition of government,and the process of rule of law.However,not only does controlling and standardizing power involve the problem of power structure,but also involves the essential standard of power.The precondition of county-level“power lists”is intended not to touch the basic power structure.In other words,“power lists”is just adjusting scope and duty of functional power of government,and standardizing county-level government power must be based on existing political framework and power structure.Otherwise, it is impossible to control and standardize government administration power by carrying out“power lists”policy, and it is just the farce that the government unilaterally standardizes itself.

∶county-lever government;power lists;controlling power;the process of rule of law and institutionalization

D630

A

1009-1971(2014)03-0001-11

[責任編輯∶張蓮英]

2014-03-15

周慶智(1960-),男,內(nèi)蒙古赤峰人,研究員,法學博士,從事基層政權(quán)組織、社會組織、政治文化等研究。