張麗佳，方 偉

(1.中國地質(zhì)大學(北京)人文經(jīng)管學院,北京 100083；2.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 100083；3.中國地質(zhì)大學(北京)資源環(huán)境管理實驗室，北京 100083)

我國公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行的地質(zhì)調(diào)查管理模式開始于1999年。地質(zhì)調(diào)查行業(yè)(下文簡稱地調(diào)行業(yè))的公益化道路還處于探索階段，公益性地質(zhì)調(diào)查工作與經(jīng)濟建設緊密相關，對經(jīng)濟、社會發(fā)展具有重大的意義，因而具有研究價值。

科學合理的地質(zhì)調(diào)查管理體制機制，是地質(zhì)調(diào)查工作順利開展的基本保證。很多學者從不同方面研究公益性地質(zhì)調(diào)查的管理體制機制，試圖改進目前的地質(zhì)調(diào)查工作。龐劍波(2012)系統(tǒng)的研究了公益性地質(zhì)調(diào)查工作的運行機制，初步得出目前運行機制的主要問題。還有學者從管理機制的某一方面入手分析，張佳文(2010)從項目經(jīng)費管理的角度研究了地調(diào)項目管理，張宇(2011)基于經(jīng)濟社會發(fā)展需求驅動分析了地質(zhì)調(diào)查工作，都分別發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)存管理體制機制的一些問題。張潤麗等(2011)研究了國外地質(zhì)工作管理體制和運行機制借鑒國外做法，為我國地調(diào)行業(yè)提供經(jīng)驗，羅曉玲等(2009)預測了我國地質(zhì)工作未來發(fā)展趨勢余浩科(2008)進行了地質(zhì)調(diào)查發(fā)展戰(zhàn)略的研究，還有很多學者從不同的角度分析了地質(zhì)調(diào)查行業(yè)現(xiàn)行的管理體制機制。但現(xiàn)有研究都沒有從發(fā)展地質(zhì)調(diào)查行業(yè)公益性的角度為地調(diào)行業(yè)提供可行性建議，也沒有借鑒其他公益性行業(yè)好的做法為地調(diào)行業(yè)提供具體改進指導。

本文在分析公益性地質(zhì)調(diào)查現(xiàn)行管理機制的基礎上，針對存在的問題，廣泛借鑒其他公益性行業(yè)的運行模式，結合地調(diào)行業(yè)的實際需求，提出地質(zhì)調(diào)查行業(yè)公益化發(fā)展的可行方案。

1 公益性地調(diào)行業(yè)運行現(xiàn)狀

公益性地質(zhì)調(diào)查沒有既定的定義，一般認為政府出資，成果為社會共享的地質(zhì)工作是公益性地質(zhì)調(diào)查。我國明確提出公益性地質(zhì)調(diào)查工作是從1999年地質(zhì)調(diào)查局成立和新一輪國土資源大調(diào)查專項啟動開始的[1]。經(jīng)歷了2007年的第二次定位和2009～2010年的第三次定位，明確了由中國地質(zhì)調(diào)查局主導公益性地調(diào)行業(yè)的管理模式。

1.1 相關政策與制度

地調(diào)行業(yè)目前沒有獨立的法律保障，大部分與地質(zhì)調(diào)查相關的法律分散在不同級別的地質(zhì)勘查工作法律法規(guī)中。國務院發(fā)布的條例及通知里面包含《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理條例》、《地質(zhì)資料管理條例》、《關于印發(fā)地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案的通知》等；相關職權部委的各類規(guī)定也有很多涉及地調(diào)行業(yè)的管理，比如財政部《國土資源調(diào)查專項資金管理暫行辦法》等；地質(zhì)調(diào)查局頒布的一系列項目管理辦法及規(guī)定、要求等。

這些條例法規(guī)不成體系，法律效力較低，沒有根據(jù)地調(diào)工作的實際需求對地調(diào)工作進行分類指導。對于地調(diào)行業(yè)的管理只能起到基本規(guī)范作用，不能系統(tǒng)指導地調(diào)行業(yè)的發(fā)展。目前加快地質(zhì)調(diào)查立法是行業(yè)需求，立法過程需要立足公益整合地質(zhì)工作的法律體系框架。

1.2 組織結構

公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍由地質(zhì)調(diào)查局和地方地質(zhì)調(diào)查隊伍組成。地質(zhì)調(diào)查局組織機構如圖1所示。地方地質(zhì)調(diào)查隊伍由地質(zhì)調(diào)查院、地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站組成。全國共有31個省級地調(diào)院，30個省級地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站[1]。全國的地調(diào)管理機構縱向管理層級明晰，但地調(diào)局的區(qū)域性地調(diào)機構和地方地調(diào)機構職權劃分不清，中央和地方的專業(yè)地調(diào)機構也存在職能重復的情況。

圖1 中國地質(zhì)調(diào)查局組織機構圖

1.3 項目運行機制

地調(diào)行業(yè)采用項目管理方式來管理地調(diào)工作。地調(diào)行業(yè)的運行機制建立在中國地質(zhì)調(diào)查局——六大區(qū)域地調(diào)中心——項目承擔單位構成的三級項目運行管理體系之上。2012年8月，地質(zhì)調(diào)查局修訂了《地質(zhì)調(diào)查項目管理辦法》，進一步明確了項目管理的具體流程和實行辦法。同時也強調(diào)了項目管理辦法在地調(diào)行業(yè)的地位。根據(jù)《項目管理辦法》規(guī)定的業(yè)務體系繪制地調(diào)行業(yè)項目管理流程圖，如圖2所示。

大體上項目流程分為：立項階段、項目執(zhí)行階段和項目驗收階段。國土資源部、中國地質(zhì)調(diào)查局、大區(qū)、地科院項目辦及項目承辦單位分別在每個階段有各自的分工。國土資源部負責專項計劃的提出和項目立項、執(zhí)行的審核；地質(zhì)調(diào)查局根據(jù)國土資源部下發(fā)的計劃編制總體實施方案、提出公示項目、完成項目招標和立項審核及監(jiān)督執(zhí)行、負責驗收項目成果；大區(qū)、地科院項目辦主要負責審核和備案及流程監(jiān)督工作；項目承辦單位根據(jù)項目要求完成項目計劃提供成果，并根據(jù)審核意見修改完善項目成果，為項目驗收提供全部成果和資料。國土資源部、中國地質(zhì)調(diào)查局、大區(qū)項目辦、承擔單位分別行駛各自職責。目前的項目管理職責明確，管理環(huán)節(jié)之間銜接緊密。

1.4 公益性地質(zhì)調(diào)查行業(yè)現(xiàn)存問題

綜合分析公益性地質(zhì)調(diào)查現(xiàn)行的管理制度與組織運行模式，可以發(fā)現(xiàn)，由于公益性地質(zhì)調(diào)查的運行只依托項目管理的辦法實現(xiàn)，在整個行業(yè)運行過程中管理方式單一，導致中央和地方的協(xié)調(diào)性不高，權利分配不夠清晰。地調(diào)行業(yè)在管理機制上具體還存在如下問題。

1)立項重點沒有突出公益性地質(zhì)調(diào)查，沒有長期穩(wěn)定的服務項目。體現(xiàn)在部門設置上是沒有管理服務項目的部門，公益宣傳不足。

2)統(tǒng)一部署機制不健全，全國地調(diào)工作的協(xié)調(diào)性不夠，地調(diào)行業(yè)不同的項目分別管理，項目資金分配，權職協(xié)調(diào)不到位。導致中央和地方在調(diào)查工作中缺乏統(tǒng)一部署，資源浪費現(xiàn)象嚴重。

3)資金長期穩(wěn)定投入不夠，公益性地質(zhì)調(diào)查工作尚未列入國家財政公共預算科目，以項目資金的形式安排管理。這樣就可能導致一些必要的公益性服務沒有及時立項申報，而缺乏資金支持?；蛘咭恍┲卮箜椖吭诹㈨楊A算時沒有準確評估年限和預算，導致項目連續(xù)性問題。在不斷完善項目管理辦法的同時，地調(diào)行業(yè)需要適當學習其他公益行業(yè)的發(fā)展模式，借鑒科學的管理方法。

4)成果管理，宣傳共享機制還有待提高，地調(diào)機構各個行業(yè)和地區(qū)分別行使地質(zhì)調(diào)查職權，缺乏一個將成果及時收集匯總，對有相應需求的群體公布的平臺。這就直接導致項目成果不被社會了解，公益性服務的職能社會認知度不高，不利于地調(diào)行業(yè)的長遠發(fā)展。

與地調(diào)行業(yè)管理機制運行的問題相比，氣象、測繪、地震三個行業(yè)的公益性特點突出，社會認知度高，公益服務項目形式多樣，在對地調(diào)行業(yè)的管理機制改進中可以適當參考這三個行業(yè)的管理經(jīng)驗。下文將參考其他公益行業(yè)比較好的做法對地調(diào)行業(yè)現(xiàn)存問題提出具體的改進建議。

2 地調(diào)行業(yè)管理機制改進建議

2.1 完善法律法規(guī)

目前地調(diào)行業(yè)的政策與法規(guī)是靠零散的條例與法規(guī)支撐的，法律效力不高，且不成體系。為了更好的規(guī)范地調(diào)行業(yè)管理、指導行業(yè)行為，地調(diào)行業(yè)應該建立完善的法律體系，做到法律層次清晰，法律框架健全。

地調(diào)行業(yè)可以借鑒測繪行業(yè)的法律體系，測繪行業(yè)目前形成了在《測繪法》的框架下由橫向縱向的法律全面支撐一套完整的法律體系。包括行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章及地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。地調(diào)行業(yè)也可以建立類似測繪行業(yè)的法律體系，同時在法律體系基礎上將專項立法推上日程。按不同專業(yè)類別：水文地質(zhì)、遙感地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)等分類有目的性的立法，同時陸地、海洋、甚至深空的地質(zhì)探索都需要專業(yè)的法律指導。地調(diào)行業(yè)可以按照以上思路將分散在不同法律法規(guī)中的法律條款層次清晰的分類整理、頒布，這樣可以更好的指導行業(yè)運行。

2.2 增設公益服務機構

管理機構設置能最直觀的反應部門管理體系和職能傾向，針對地調(diào)行業(yè)公益服務職能不突出的問題，地調(diào)行業(yè)可以借鑒其它公益行業(yè)的管理機構設置特點，學習其他公益行業(yè)有創(chuàng)新的公共服務領域，豐富地調(diào)行業(yè)自身的管理職能。表1總結了氣象、測繪、地震三個典型的公益行業(yè)主管部門的公益服務機構設置。

表1展現(xiàn)了3個公益行業(yè)主管部門的公益服務情況?？梢钥闯鲎鳛楣嫘苑招袠I(yè)都很重視公共服務，都設置了多個提供公共服務的部門，分別從不同的角度發(fā)揮本行業(yè)的服務特性，每個部門的職能重點也都各有側重。

表1 典型公益行業(yè)公益服務機構機構設置

雖然地調(diào)局在機構設置中明確劃分出了專門的公共服務機構，但就公共服務的廣度和寬度，地調(diào)行業(yè)還有待提高。地調(diào)行業(yè)可以學習氣象行業(yè)建立及時更新的網(wǎng)絡服務平臺，為政府、企業(yè)和個人提供有價值的信息，采用視聽的方式普及地質(zhì)調(diào)查的重要性及必要性，引導群眾關注地調(diào)公共服務平臺。關注地質(zhì)災害多發(fā)地區(qū)的地質(zhì)調(diào)查，成立地質(zhì)災害調(diào)查預警部門，給群眾居住選址和出行旅游提供必要指導。學習地震行業(yè)建立全國聯(lián)網(wǎng)管理的地調(diào)管理部門，更好的協(xié)調(diào)公益服務，避免目前出現(xiàn)的中央和地方協(xié)調(diào)機制不健全、資源重復配置或調(diào)研覆蓋不全面的局面。地調(diào)行業(yè)應該有針對性的拓寬自己的公益服務內(nèi)容，同時建立專門的宣傳部門，提高社會對公益性地調(diào)的認知。

2.3 改進運行機制

上文詳細闡述了地調(diào)行業(yè)現(xiàn)行的項目管理運行機制，地調(diào)行業(yè)的項目管理機制已經(jīng)比較完備，但地調(diào)行業(yè)在項目運作過程中，沒有固定的溝通機制，整體協(xié)作能力較低。應該在整個運作流程中加入中央和地方地調(diào)管理部門的溝通和分工管理過程。

從整個行業(yè)的運行上分析，項目管理方式還過于單一。地調(diào)行業(yè)可以引入目標管理模式。在實行項目管理的同時，大區(qū)、地科院項目辦設置具體的目標和目標分解任務，這樣在項目的執(zhí)行過程中可以更好的掌控項目發(fā)展，項目驗收標準也更便于量化。

2.4 增加長期服務性項目

要改進地調(diào)行業(yè)的管理機制，突出公益性行業(yè)服務社會的定位，需要加強服務性項目的立項，尤其是要注意創(chuàng)新設立長期穩(wěn)定的、能為大眾提供服務的項目。地調(diào)行業(yè)在長期項目立項和明確公益性項目的服務對象，創(chuàng)新提供服務的方式上可以借鑒其他公益行業(yè)經(jīng)驗。表2列出了氣象、測繪、地震三個行業(yè)主要的公益服務項目，地調(diào)行業(yè)可以從中借鑒經(jīng)驗。

表2 公益行業(yè)公益服務立項明細

區(qū)域水環(huán)地質(zhì)調(diào)查可以提供飲用水質(zhì)量指數(shù)的網(wǎng)上查詢服務，可以警示區(qū)域水源污染問題，提醒有關部門注意。這是同時服務政府部門和群眾的一個服務項目。區(qū)域物化探調(diào)查可以和有關企業(yè)聯(lián)合提供放射性污染等群眾關心的調(diào)查結果的查詢，災害調(diào)查可以將地質(zhì)災害按類別細分后提供每個地區(qū)是哪類地質(zhì)災害多發(fā)區(qū)的信息，同時提供相應的救濟方案供利益相關者學習。地調(diào)行業(yè)要開拓思路，運用自身的技術優(yōu)勢拓寬自己的服務領域。像氣象行業(yè)一樣將服務深入到人民生活當中去。比如為農(nóng)民提供土地調(diào)查，實現(xiàn)高效種植；為漁民提供海洋分析，保證海產(chǎn)品質(zhì)量和高產(chǎn)。在當今城鎮(zhèn)化背景下，地調(diào)機構還可以為政府規(guī)劃、開發(fā)商設計提供各種有用信息。

3 討論和結論

本文從地調(diào)行業(yè)當前的管理機制入手，分析了目前行業(yè)現(xiàn)狀和存在的問題。針對現(xiàn)存問題借鑒氣象、測繪、地震三個公益性行業(yè)，從完善法律法規(guī)、設置公益服務機構、運行機制改革和增加長期服務項目四個方面找到了地調(diào)行業(yè)改進的抓手。

地調(diào)行業(yè)在新形勢下應該改進自己的工作思路，強化自身的公益性行業(yè)的定位。完善行業(yè)法律體系；在機構設置上更強調(diào)對服務項目的管理；在管理機制上豐富上下級溝通形式，強化管理層次和職權分配；項目設立上注意學習其他行業(yè)的創(chuàng)新點，將行業(yè)特點充分發(fā)揮，挖掘本身的服務潛力，緊跟社會需求創(chuàng)新立項思路，這樣能更好的實現(xiàn)資金的長期穩(wěn)定投入，提升行業(yè)整體的保障水平。

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