雷 閃， 殷進(jìn)垠

(中國(guó)石油化工股份有限公司石油勘探開(kāi)發(fā)研究院，北京100083)

2013年12月11日和12日，墨西哥參、眾兩院先后通過(guò)了墨西哥總統(tǒng)恩里克·培尼亞·涅托提交的憲法第27條和第28條修正案。12月20日，總統(tǒng)涅托正式簽署能源改革法案，延續(xù)75年的能源國(guó)家壟斷宣告打破，中國(guó)石油公司迎來(lái)在墨西哥油氣勘探、開(kāi)發(fā)、煉化、儲(chǔ)運(yùn)等眾多領(lǐng)域的投資機(jī)會(huì)。

1 墨西哥石油工業(yè)管理體制與法律框架

墨西哥是全球第14大油氣資源國(guó)，擁有證實(shí)石油儲(chǔ)量114億桶，天然氣儲(chǔ)量4000億m3[1]。據(jù)EIA估計(jì)，墨西哥還擁有世界上第五大頁(yè)巖油資源和第四大頁(yè)巖氣資源，技術(shù)可采資源量分別達(dá)130億桶和545萬(wàn)億ft3[2]。

墨西哥是典型的資源民族主義國(guó)家，國(guó)家主權(quán)意識(shí)強(qiáng)烈，油氣資源是實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的工具，不能為私人所有。1938年墨西哥實(shí)行石油國(guó)有化，將設(shè)在墨西哥的英、美、荷等國(guó)的17家石油公司的資產(chǎn)全部收歸國(guó)有，同時(shí)成立國(guó)家控股的墨西哥國(guó)家石油公司，全面控制國(guó)內(nèi)油氣上中下游領(lǐng)域。墨西哥憲法和法律同時(shí)規(guī)定，一切自然資源，包括地下石油統(tǒng)一歸國(guó)家所有；禁止私有資本和外資進(jìn)行油氣開(kāi)采，禁止墨西哥國(guó)家石油公司與私有資本成立合資公司。

墨西哥現(xiàn)行石油行業(yè)管理體制由墨西哥能源部、墨西哥國(guó)家石油公司和相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成(圖1)。國(guó)家能源部是行業(yè)最高管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對(duì)油氣工業(yè)的整體規(guī)劃、政策制定和協(xié)調(diào)。墨西哥國(guó)家石油公司是具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，壟斷全國(guó)境內(nèi)油氣勘探、生產(chǎn)、煉化、銷售等業(yè)務(wù)活動(dòng)。國(guó)會(huì)、公共職能部、財(cái)政部、國(guó)家油氣委員會(huì)是墨西哥國(guó)家石油公司各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

圖1 墨西哥石油管理體制

墨西哥石油法律框架主要由憲法第27條、附屬法例、石油稅法構(gòu)成。服務(wù)合同是現(xiàn)行法律框架下唯一適用的石油合同模式，國(guó)際石油公司為墨西哥國(guó)家石油公司提供相應(yīng)技術(shù)服務(wù)以獲取一定比例的成本回收和服務(wù)報(bào)酬(圖2)。

2 發(fā)展困境與改革措施

20世紀(jì)70年代，隨著Reforma陸上油田和Campeche淺海油田等大型油田的發(fā)現(xiàn)，墨西哥石油工業(yè)步入快速發(fā)展期，石油產(chǎn)量從1969年的46萬(wàn)桶/d猛增到1980年的213萬(wàn)桶/d。而進(jìn)入21世紀(jì)后，墨西哥石油工業(yè)逐漸呈現(xiàn)出倒退的趨勢(shì)。

圖2 墨西哥法律框架

首先是石油產(chǎn)量、儲(chǔ)量連續(xù)下滑。隨著墨西哥老油田的減產(chǎn)和生產(chǎn)設(shè)施的老化，2012年墨西哥石油產(chǎn)量從2004年峰值的383萬(wàn)桶/d下降到291萬(wàn)桶/d，降幅達(dá)24%(圖3)。Wood Mackenzie分析認(rèn)為，在2018年前后墨西哥就有可能從石油凈出口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槭蛢暨M(jìn)口國(guó)[3]。墨西哥國(guó)內(nèi)石油儲(chǔ)量也從2003年的160億桶下降到2012年的114億桶，降幅達(dá)29%(圖3)。因缺乏資金和技術(shù)，墨西哥灣深水油氣藏和非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)停滯不前。2012年墨西哥僅鉆探了3口頁(yè)巖井和6口深水井，與美國(guó)新鉆9100口頁(yè)巖井和137口深水油井相比，幾乎可忽略不計(jì)[4]。

圖3 墨西哥石油產(chǎn)量、消費(fèi)、儲(chǔ)量注：2013年以后為預(yù)測(cè)產(chǎn)量和消費(fèi)量(數(shù)據(jù)來(lái)源：BP能源統(tǒng)計(jì)和Wood Mackenzie Energy Market)

其次是煉化能力不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后。墨西哥現(xiàn)有6家煉廠，煉化能力154萬(wàn)桶/d，遠(yuǎn)不能滿足國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求。目前墨西哥每年約有一半的汽油消費(fèi)需要進(jìn)口，煉化技術(shù)也達(dá)不到提煉墨西哥灣重油的水平。因?yàn)槿狈Y金，墨西哥無(wú)力對(duì)老舊生產(chǎn)設(shè)施進(jìn)行更新和維護(hù)。2012年僅煉廠設(shè)備故障導(dǎo)致墨西哥石油公司遭受的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)77億美元。

最后是體制僵化，企業(yè)管理混亂。墨西哥政府對(duì)油氣行業(yè)行政干預(yù)過(guò)多，企業(yè)負(fù)債率居高不下(圖4)。墨西哥國(guó)家石油公司每年為國(guó)家貢獻(xiàn)約三分之一的財(cái)政收入，2012年墨西哥國(guó)家石油公司上繳國(guó)家利稅占到其營(yíng)業(yè)利潤(rùn)的99.9%。此外，因長(zhǎng)期處于壟斷地位，墨西哥石油公司管理混亂，腐敗丑聞和安全事故頻發(fā)。例如，2002年和2004年墨西哥石油公司兩位總裁先后爆出腐敗丑聞而導(dǎo)致下臺(tái)。2013年更是發(fā)生墨西哥石油公司總部大樓電力系統(tǒng)爆炸事故，造成37人死亡,126人受傷的重大安全事故。

此次墨西哥能源改革的核心目的，就是要通過(guò)引進(jìn)資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)以扭轉(zhuǎn)當(dāng)前產(chǎn)量下滑的趨勢(shì)，保證國(guó)家能源安全和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，主要措施包括以下三方面內(nèi)容。

第一，修改憲法，打破壟斷。廢除憲法第27條和第28條關(guān)于私有企業(yè)不得開(kāi)采墨西哥油氣資源的規(guī)定，允許私有企業(yè)參與墨西哥上下游領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

第二，改革現(xiàn)有合作模式。國(guó)家油氣委員負(fù)責(zé)油氣區(qū)塊招投標(biāo)工作；計(jì)劃引入更具有吸引力的利潤(rùn)分成、產(chǎn)量分成、許可證或混合制石油合同模式。

第三，重組墨西哥國(guó)家石油公司，減少政府行政干預(yù)。本次改革計(jì)劃對(duì)墨西哥國(guó)家石油公司上下游業(yè)務(wù)進(jìn)行拆分，保留上游勘探開(kāi)發(fā)子公司；合并生產(chǎn)、煉化和銷售三個(gè)子公司，成立下游公司。同時(shí)修改相關(guān)稅法，降低墨西哥石油公司利稅負(fù)擔(dān)，增加墨西哥國(guó)家石油公司的自主權(quán)。

此番能源改革有以下三點(diǎn)值得我們注意。

第一，墨西哥政府仍保有對(duì)油氣資源的所有權(quán)和絕對(duì)控制權(quán)。本次憲法修正案沒(méi)有改變國(guó)家擁有油氣資源所有權(quán)這一內(nèi)容。相反通過(guò)放開(kāi)對(duì)外資的限制，墨西哥政府能更加靈活地實(shí)現(xiàn)對(duì)油氣資源的控制，能更好地利用資金和技術(shù)實(shí)現(xiàn)國(guó)家能源安全與經(jīng)濟(jì)安全。

第二，利潤(rùn)分成合同模式將削弱石油公司的自主權(quán)。租讓制和產(chǎn)量分成合同能給予國(guó)際石油公司最大程度的自主權(quán)。分析認(rèn)為，在利潤(rùn)分成模式下，墨西哥政府可能成立專門的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)石油集中銷售，石油公司僅參與最終的利潤(rùn)分成。在這一過(guò)程中，政府將成為唯一的規(guī)則制定者，國(guó)際石油公司的自主權(quán)被削弱。因利潤(rùn)分成模式能最大程度地保證政府對(duì)資源的控制，該合同模式被最終采用的可能性很大。

第三，改革范圍和深度還存在不確定性。此次墨西哥政府通過(guò)憲法修正案并不意味著改革過(guò)程已經(jīng)完結(jié)，相關(guān)改革細(xì)節(jié)和具體立法估計(jì)要到2014年中才能獲得國(guó)會(huì)通過(guò)，正式生效恐怕要到2015年。在此期間，大多數(shù)石油公司還將持觀望態(tài)度。

3 啟示與建議

墨西哥能源改革，為中國(guó)石油公司開(kāi)拓墨西哥能源市場(chǎng)開(kāi)啟了一扇大門，機(jī)遇與挑戰(zhàn)共存，希望與競(jìng)爭(zhēng)同在。

1)中國(guó)石油公司介入墨西哥油氣領(lǐng)域符合國(guó)家利益并有助于完善公司大美洲戰(zhàn)略布局。一方面，中國(guó)石油公司參與墨西哥油氣合作有利于多元化國(guó)家能源供應(yīng)渠道，保障國(guó)家能源安全；另一方面，通過(guò)墨西哥打通北美-南美通道，有利于企業(yè)進(jìn)行區(qū)域資源調(diào)配，完善美洲地區(qū)油氣戰(zhàn)略布局。

2)與中國(guó)石油公司的合作符合墨西哥石油出口多元化戰(zhàn)略。目前墨西哥向美國(guó)出口的石油占其全部石油出口的85%，而隨著美國(guó)頁(yè)巖油氣的大規(guī)模開(kāi)發(fā)，必將影響墨西哥對(duì)美的石油出口。2013年4月，墨西哥國(guó)家石油公司與中國(guó)石化簽署了對(duì)華每日供應(yīng)至少3萬(wàn)桶石油的兩年長(zhǎng)期協(xié)議，加強(qiáng)了同中國(guó)石油公司的合作。

3)涅托政府上臺(tái)帶來(lái)中墨能源合作發(fā)展良機(jī)。作為20世紀(jì)70年代初最早與中國(guó)建交的國(guó)家之一，墨西哥曾長(zhǎng)期與中國(guó)保持友好關(guān)系。特別是隨著對(duì)華友好的革命制度黨重新執(zhí)政，中墨關(guān)系得到進(jìn)一步發(fā)展。2013年6月習(xí)近平主席訪墨期間，兩國(guó)元首簽署了《中華人民共和國(guó)和墨西哥合眾國(guó)聯(lián)合聲明》，將雙邊戰(zhàn)略伙伴關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。隨著中墨雙邊關(guān)系的升級(jí)，雙方能源能合作迎來(lái)新的發(fā)展良機(jī)。

4)積極介入老油田二次開(kāi)發(fā)、煉化及工程服務(wù)領(lǐng)域或?qū)⒊蔀橹袊?guó)石油公司迅速打開(kāi)局面的切入點(diǎn)。中國(guó)石油公司在上述領(lǐng)域擁有較強(qiáng)的技術(shù)實(shí)力和人力成本優(yōu)勢(shì)，利用墨西哥急需擴(kuò)大煉化能力和更新基礎(chǔ)設(shè)施的有利時(shí)機(jī)，承攬其煉化及工程服務(wù)項(xiàng)目，可能獲得相對(duì)較為穩(wěn)定的收益并借此贏得更多的上游合作機(jī)會(huì)。

5)在墨西哥深水和非常規(guī)油氣領(lǐng)域，中國(guó)石油公司應(yīng)加強(qiáng)與獨(dú)立石油公司的合作。在墨西哥灣深水和頁(yè)巖氣領(lǐng)域，許多國(guó)際石油公司和獨(dú)立石油公司都具有在美國(guó)類似地區(qū)的作業(yè)經(jīng)歷，擁有無(wú)可比擬的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理經(jīng)驗(yàn)。但同國(guó)際大石油公司相比，獨(dú)立石油公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往受限于自身的資金實(shí)力。此次墨西哥能源改革法案獲得通過(guò)后，?？松梨?、雪佛龍、殼牌等石油巨頭都表示出濃厚的興趣。中國(guó)石油公司若想在與國(guó)際石油公司的競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)，就要利用自身資金的優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)與獨(dú)立石油公司的合作，彌補(bǔ)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的不足。

6)中國(guó)石油公司應(yīng)注重與服務(wù)公司的合作。以哈里伯頓、斯倫貝謝等為主的服務(wù)公司在墨西哥經(jīng)營(yíng)多年，熟悉當(dāng)?shù)丨h(huán)境，與墨西哥政府建立了較深的聯(lián)系。加強(qiáng)與服務(wù)公司的合作能進(jìn)一步增強(qiáng)中國(guó)石油公司的技術(shù)實(shí)力，加快熟悉當(dāng)?shù)赜螒蛞?guī)則。

總之，中國(guó)石油公司應(yīng)當(dāng)充分抓住這次有利時(shí)機(jī)，在迎接挑戰(zhàn)與競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，有所作為，形成新的海外油氣資源增長(zhǎng)點(diǎn)，為建設(shè)世界一流的石油公司進(jìn)一步打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[1] BP. BP Statistic Review of World Energy 2013[R/OL]. http://www.bp.com/en/global/corporate/about-bp/energy-economics/statistical-review-of-world-energy-2013.html.

[2] EIA. Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United State[R]. July 2013.

[3] James A. Baker III Institute. Mexico's Energy Reform--Powering the Future[R]. Rice University，November 2013.

[4] Polczer, Shaun. Mexico Relies on U.S. as Oil Supply Falls and Gas Demand Rises. Petroleum Economist，September 2013[R/OL]. http://www.petroleum-economist.com/Article/3232708/Mexico-relies-on-US-as-oil-supply-falls-and-gas-demand-rises.html.