劉江宜，楊天池，張 晶

(中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)經(jīng)管學(xué)院，湖北 武漢430074)

推動(dòng)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革對(duì)促進(jìn)我國資源合理開發(fā)和集約節(jié)約利用具有重要的意義，目前國內(nèi)有關(guān)資源稅費(fèi)制度的改革備受關(guān)注。本文從礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系、資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)等四個(gè)方面對(duì)我國學(xué)術(shù)界的研究進(jìn)展進(jìn)行梳理評(píng)述。

1 資源稅費(fèi)體系研究

我國資源稅費(fèi)制度經(jīng)歷了一系列的改革發(fā)展。從建國初期到1984年，礦產(chǎn)資源基本屬于無償開采的階段。1984年，我國開始征收資源稅。1986年，我國開征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。1994年實(shí)行分稅制改革形成了第二代資源稅費(fèi)制度。2012年取消礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定標(biāo)志著我國資源稅費(fèi)制度進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度體系的不斷完善，對(duì)我國礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)，節(jié)約資源、保護(hù)資源，維護(hù)國家的礦產(chǎn)資源權(quán)益有重大現(xiàn)實(shí)意義。

目前我國資源稅費(fèi)體系為“一稅二款三費(fèi)”的稅費(fèi)并存制度[1]。學(xué)術(shù)界在我國資源稅費(fèi)體系發(fā)展方向上主要有以下幾種觀點(diǎn)。

1)廢除資源稅與補(bǔ)償費(fèi)，建立權(quán)利金制度。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，資源稅與補(bǔ)償費(fèi)之間征收的理論依據(jù)存在重疊，導(dǎo)致資源稅“名不正”、補(bǔ)償費(fèi)“實(shí)不符”。建議由國家相關(guān)部門統(tǒng)一征收權(quán)利金，能彌補(bǔ)二者共同的缺陷[2]。

2)維持“稅費(fèi)并存”的資源稅費(fèi)體系現(xiàn)狀。有學(xué)者指出我國現(xiàn)行資源稅費(fèi)體系中資源稅與補(bǔ)償費(fèi)雖然在理論上有重復(fù)征收的跡象，但兩者在計(jì)征依據(jù)、作用效果等方面還是存在明顯的差異。改革資源稅費(fèi)體系只需對(duì)資源稅、補(bǔ)償費(fèi)的缺陷進(jìn)行改進(jìn)[3]。

3)取消資源稅或者取消補(bǔ)償費(fèi)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為我國應(yīng)該取消資源稅，征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。有學(xué)者認(rèn)為不僅要取消資源稅，而且要改革現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，建立并完善我國的采礦權(quán)有償取得制度，并通過征收土地復(fù)墾保證金和環(huán)境稅的方式體現(xiàn)我國礦產(chǎn)資源開采的特殊性[4]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為我國應(yīng)該取消補(bǔ)償費(fèi)，征收資源稅。有學(xué)者指出我國應(yīng)該在取消補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，建立以資源稅和礦業(yè)權(quán)價(jià)款為主體的資源稅費(fèi)體系[5]。

4)實(shí)行“稅費(fèi)合一”制度。有學(xué)者指出了實(shí)行“稅費(fèi)合一”制度的優(yōu)點(diǎn)，統(tǒng)一征收資源稅，能夠更加清晰體現(xiàn)國家所有權(quán)益，并且依照從價(jià)定率方式進(jìn)行征收資源稅，不僅能避免重復(fù)征稅，而且能夠完善我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系制度[6]。

2 資源稅改革研究進(jìn)展

2.1 資源稅設(shè)計(jì)思想

資源稅的主要目的是調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入、加強(qiáng)資源開發(fā)利用。目前關(guān)于資源稅設(shè)計(jì)思想的問題主要有：資源稅設(shè)計(jì)思想不夠合理，征收資源稅并不能很好實(shí)現(xiàn)政府節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的目的；資源稅可能錯(cuò)誤反映資源的真正價(jià)值。有學(xué)者以陜西榆林市為例，從生態(tài)環(huán)境角度談到我國資源稅設(shè)計(jì)思想沒有充分考慮環(huán)境因素，指出目前資源稅在促進(jìn)資源節(jié)約、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)層面上存在功能缺陷，調(diào)節(jié)企業(yè)級(jí)差收入功能不夠完善，并建議強(qiáng)化資源稅的節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境功能[7]。

2.2 資源稅稅負(fù)

學(xué)術(shù)界在資源稅稅負(fù)的研究上主要圍繞資源稅稅率水平和資源稅稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁兩個(gè)問題展開，且大多集中在資源稅稅率水平及負(fù)擔(dān)率方面。

一方面，在資源稅稅率問題上。我國資源稅改革實(shí)際上就是提高資源稅稅負(fù)，以此提高資源的利用率。國內(nèi)有學(xué)者通過定性分析，指出我國資源稅稅率水平低，企業(yè)稅負(fù)成本輕，導(dǎo)致企業(yè)過度開采自然資源，降低了資源的利用水平[8]。也有學(xué)者通過定量分析，以我國煤炭資源稅為例，通過建立動(dòng)態(tài)CGE模型，驗(yàn)證過低的資源稅率水平不利于提高我國資源利用率[9]。

另一方面，在資源稅稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁問題上。有學(xué)者以煤炭為例研究指出，通過降低煤炭?jī)r(jià)格的市場(chǎng)化程度、增加國際市場(chǎng)對(duì)國內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格的影響的方式可以減緩煤炭資源稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁[10]。也有學(xué)者依據(jù)煤炭行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，分別介紹了在沒有價(jià)格管制條件的情況和在有價(jià)格管制條件的情況下，提高資源稅稅負(fù)與稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁之間的關(guān)系，并建議對(duì)低收入人群進(jìn)行補(bǔ)貼[11]。

2.3 資源稅計(jì)征方式

資源稅計(jì)征方式一直是我國業(yè)界探討的熱點(diǎn)話題，目前國內(nèi)對(duì)資源稅計(jì)征方式的討論主要包括從價(jià)計(jì)征、從量計(jì)征、比例稅率與定額稅率相結(jié)合的三種觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為資源稅應(yīng)遵循從價(jià)計(jì)征。有學(xué)者從資源稅稅負(fù)現(xiàn)存的問題以及對(duì)收入分配產(chǎn)生的影響兩個(gè)角度出發(fā)，指出定額稅率的弊端，建議將我國資源稅定額稅率改成定率稅率，并談到了資源稅與價(jià)格掛鉤的好處，有利于調(diào)節(jié)產(chǎn)品利潤(rùn)、增加政府的稅收收入等[12]。也有學(xué)者通過建立標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)霍特林模型，對(duì)比資源稅從量計(jì)征與從價(jià)計(jì)征，從理論上解釋了資源稅與資源價(jià)格的相互關(guān)系，指出了資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征不僅能夠增加國家稅收收入，而且能夠擴(kuò)大社會(huì)福利[13]。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為資源稅應(yīng)該實(shí)行從量計(jì)征。從量計(jì)征優(yōu)勢(shì)在于征收方式簡(jiǎn)潔，政府管理方便，在征收方面政府只需要嚴(yán)格監(jiān)督礦山企業(yè)的開采量便能夠得出資源稅總額[14]。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為資源稅應(yīng)該由定額稅率改革為比例稅率與定額稅率相結(jié)合。主張這種方式的原因是僅靠單一稅率的計(jì)征方式?jīng)]有同資源品的價(jià)格掛鉤，并建議對(duì)需求量大、價(jià)格上漲幅度明顯的資源產(chǎn)品，按照比例稅率進(jìn)行計(jì)征，其中包括礦產(chǎn)資源、水資源等資源產(chǎn)品，而對(duì)需求比較穩(wěn)定，并且沒有較大價(jià)格波動(dòng)的消費(fèi)資源產(chǎn)品，按照定額稅率進(jìn)行計(jì)征，其中包括鹽、森林等資源[15]。

2.4 資源稅計(jì)征范圍

目前國內(nèi)關(guān)于資源稅計(jì)征范圍的討論主要集中在資源稅計(jì)征范圍過小這一問題上。我國資源稅課稅范圍過小，對(duì)生態(tài)環(huán)境具有調(diào)節(jié)功能的森林、水、牧場(chǎng)等自然資源并沒有納入資源稅計(jì)征范圍之內(nèi)，在現(xiàn)行資源稅制度下，受保護(hù)的資源種類數(shù)量少。有學(xué)者對(duì)我國資源稅計(jì)征范圍的改革進(jìn)行了相關(guān)研究，并建議資源稅計(jì)征范圍改革應(yīng)該采取兩步走的戰(zhàn)略，先將一部分資源納入資源稅的計(jì)征范圍之內(nèi)，進(jìn)行調(diào)整試點(diǎn)，待時(shí)機(jī)成熟之后再將計(jì)征范圍推廣至所有的自然資源[16]。

2.5 資源稅收益分配

目前我國資源稅收益分配機(jī)制為國稅機(jī)關(guān)征收海洋石油資源稅，收入歸屬中央；地方政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收其他資源稅，收入歸屬地方財(cái)政。資源稅收益分配是資源稅改革的難題之一。我國現(xiàn)行資源稅收益分配機(jī)制不盡合理，在資源產(chǎn)權(quán)層面，礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸國家所有，資源稅收益不僅要由國家和地方共同分享，而且中央政府應(yīng)與地方政府應(yīng)保持合理的分配關(guān)系；在管理角度層面，我國資源稅存在中央與政府職責(zé)混亂的情況，管理復(fù)雜，為簡(jiǎn)化管理、明確職責(zé)，采取收益共享是最有效的解決方式。有學(xué)者對(duì)資源稅的中央與地方收益分配的比例問題做了相關(guān)研究，并建議中央與地方按照3∶7的比例對(duì)資源稅所得收益進(jìn)行分配[17]。另外還有學(xué)者對(duì)資源稅收益合理分配帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)做了相關(guān)研究，以石油資源稅為例，發(fā)現(xiàn)合理分配資源收益，能提高石油企業(yè)的經(jīng)營效率，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)以及收入分配，促使社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[18]。

3 礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)改革研究進(jìn)展

1994年，《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理》規(guī)定實(shí)施資源有償開采，補(bǔ)償費(fèi)制度對(duì)維護(hù)國家資源權(quán)益、促進(jìn)資源合理開發(fā)利用起到了積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源補(bǔ)償費(fèi)也出現(xiàn)了許多問題。目前，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)改革主要集中在補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率、補(bǔ)償費(fèi)收益分配、補(bǔ)償費(fèi)征管等三個(gè)方面。

3.1 資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率

1994年，原地質(zhì)礦產(chǎn)部考慮到礦山企業(yè)的實(shí)際能力，規(guī)定資源補(bǔ)償費(fèi)平均費(fèi)率為1.18%，開始征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。從1994年到現(xiàn)在，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率幾乎沒有發(fā)生變化。資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率改革是優(yōu)化礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度的目標(biāo)之一。

在資源補(bǔ)償費(fèi)的費(fèi)率水平上，有學(xué)者指出我國現(xiàn)行資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率偏低，造成補(bǔ)償費(fèi)收繳不到位，直接引起國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)益損失，并且加劇了我國社會(huì)財(cái)富分配不公的局面，建議在國家層面上，將有償使用納入財(cái)產(chǎn)權(quán)管理，在企業(yè)層面上，將資源作為生產(chǎn)要素納入成本管理[19]。也有學(xué)者以煤炭行業(yè)為例，對(duì)比中美兩國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，研究發(fā)現(xiàn)我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)面臨結(jié)構(gòu)性扭曲的問題，主要表現(xiàn)在一般稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率較重，而對(duì)資源耗竭的跨代外部成本與環(huán)境負(fù)外部成本的補(bǔ)償率偏低，并建議減少一般稅費(fèi)，提高資源稅費(fèi)與環(huán)境稅費(fèi)[20]。

在確定合理資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率方面，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該建立與回采率掛鉤的動(dòng)態(tài)浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制，發(fā)揮補(bǔ)償費(fèi)率提高資源回采率的推動(dòng)作用，鼓勵(lì)提高企業(yè)的資源利用效率，并以石油、煤炭行業(yè)為例做了測(cè)算分析[21]。

3.2 補(bǔ)償費(fèi)收益分配

我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收益分配體制實(shí)行中央與地方按固定比例分成共享，中央與省、直轄市按照5∶5分成，中央與自治區(qū)按照4∶6分成(后擴(kuò)大到云南、貴州、青海三省)。目前，部分學(xué)者指出我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收益分配機(jī)制不合理，主要是地方政府補(bǔ)償費(fèi)分配所得較少，對(duì)我國地方財(cái)政造成了一定壓力[22]?，F(xiàn)行補(bǔ)償費(fèi)收益分成制度規(guī)定首先中央、地方按一定比例共同享受補(bǔ)償費(fèi)收益，其次地方政府再將收益所得按照一定比例分配給省、市、縣單位。按比例計(jì)算，補(bǔ)償費(fèi)征管任務(wù)最為繁重的市、縣單位所得收益占全國補(bǔ)償費(fèi)總額的比例較低。此外，有學(xué)者以煤礦為例，通過兩種補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率計(jì)算方法的對(duì)比，得出煤礦資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率的合理水平為3%～7%，并建議中央與地方按照2∶8進(jìn)行補(bǔ)償費(fèi)收益分配[23]。

3.3 補(bǔ)償費(fèi)征管

補(bǔ)償費(fèi)的征管也存在一定的弊端，目前學(xué)術(shù)界對(duì)資源補(bǔ)償費(fèi)的征管問題主要集中在補(bǔ)償費(fèi)的征收方式以及補(bǔ)償費(fèi)的減免兩個(gè)方面。有學(xué)者指出在補(bǔ)償費(fèi)的征收方式上，我國征管制度存在的問題是征收機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，征管方式不靈活，建議統(tǒng)一征管機(jī)構(gòu)，完善征管方式；在補(bǔ)償費(fèi)的減免上，目前國內(nèi)現(xiàn)行的補(bǔ)償費(fèi)減免制度過于原則，實(shí)踐性不強(qiáng)，指出政府要制定切實(shí)可行的補(bǔ)償費(fèi)減免制度，推進(jìn)補(bǔ)償費(fèi)減免工作順利進(jìn)行，而不僅是將減免政策停留在原則上[24]。

4 礦業(yè)權(quán)改革研究進(jìn)展

礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)是指國家按照規(guī)定在將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓給礦業(yè)權(quán)人中向其收取的使用費(fèi)。礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)分為探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)。目前國內(nèi)學(xué)者對(duì)礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)的研究相對(duì)較少，研究主要集中在礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和礦業(yè)權(quán)征管體系兩個(gè)方面。

4.1 礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

與典型礦業(yè)國家相比，我國礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。假設(shè)我國采礦權(quán)使用費(fèi)為每年1000元，探礦權(quán)使用費(fèi)為每年500元(按最高標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算)，我國采礦權(quán)使用費(fèi)也僅占澳大利亞昆士蘭州采礦權(quán)租金的1/20，探礦權(quán)使用費(fèi)僅占美國租金(按最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算)的1/8(表1)。

針對(duì)礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低的現(xiàn)象，有學(xué)者提出政府需要提高礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[25]，但國內(nèi)在如何提高礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的深入研究方面卻相對(duì)較少。李鳳、汪安佑(2013)[26]提出按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的2倍提高采礦權(quán)使用費(fèi)，郭曉麗(2013)[27]提出應(yīng)該按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的3倍提高探/采礦權(quán)使用費(fèi)。

表1 中外礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)/租金情況比較表

注：根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查投資指南》整理而得。

4.2 礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)征管體系

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)的研究主要集中在使用費(fèi)程序制度領(lǐng)域。在使用費(fèi)程序制度上，有觀點(diǎn)指出我國礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)存在申請(qǐng)程序復(fù)雜、管理程序不規(guī)范的問題，進(jìn)一步增加了管理成本，為減輕礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)制度不規(guī)范帶來的成本上升問題，建議在完善礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)制度上，以簡(jiǎn)化程序、加強(qiáng)征管、規(guī)范使用、健全制度為指導(dǎo)原則[28]。

5 總結(jié)與述評(píng)

從總體上看，我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度研究還處于探索階段，國內(nèi)學(xué)者對(duì)資源稅費(fèi)制度進(jìn)行了大量研究，推動(dòng)了資源稅費(fèi)的改革。在資源稅費(fèi)體系方面，未來改革方向在于如何處理資源稅與補(bǔ)償費(fèi)之間的相互關(guān)系。在資源稅方面，改革必須綜合各方面條件，不僅要借鑒國外主要礦業(yè)國家的稅費(fèi)體系發(fā)展成果，更要結(jié)合我國資源稅制度的實(shí)際情況。資源稅改革應(yīng)在油氣之外的所有資源推廣從價(jià)計(jì)征方式，擴(kuò)大計(jì)征范圍。在補(bǔ)償費(fèi)方面，未來應(yīng)該提高補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率，加快建立與資源利用水平相關(guān)的浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制，確保礦產(chǎn)資源的國家權(quán)益。在礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)方面，調(diào)整礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)征管，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

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