楊 風

（1．濟南大學 政治與公共管理學院，山東濟南 250022；2．華東理工大學 社會學博士后流動站，上海 200237）

一、社會排斥的內(nèi)涵與方式

（一）社會排斥的內(nèi)涵

1974年，法國學者維萊·勒內(nèi)（Rene Lenoir）首次提出“社會排斥”概念。勒內(nèi)運用這一概念意指法國當時有十分之一的人口被國家經(jīng)濟和社會發(fā)展排斥在外。英國“社會排斥辦公室”（Social Exclusion Unit，SEU）對社會排斥的定義是，“社會排斥作為一個簡潔的術(shù)語，指的是某些人們或地區(qū)遇到諸如失業(yè)、技能缺乏、收入低下、住房困難、罪案高發(fā)環(huán)境、喪失健康以及家庭破裂等等交織在一起的綜合性問題時所發(fā)生的現(xiàn)象?！雹賁ocial exclusion as“a shorthand label for what can happen when individuals or areas suffer from a combination of linked problems such as unemployment,poor skills，low incomes，poor housing， high crime environments， bad health and family breakdown.”有學者認為社會排斥常常是游戲規(guī)則的缺陷所造成的。所有的游戲規(guī)則都是雙刃劍，使一部分人成為“贏者”的同時，也使另一部分人成為“輸者”。為了鼓勵“效率”，常常將“效率”與“贏者”的利益捆綁在一起，所以其游戲規(guī)則表達的是社會中“贏者”的聲音（即所謂的“贏者通吃”）。而輸者則往往淪為貧弱群體，他們的利益常常被忽視或忽略，他們的聲音也會被淹沒。②唐鈞：《社會政策的基本目標：從克服貧困到消除社會排斥》，《江蘇社會科學》2002年第3期。雖然在不同的范式或話語下，社會排斥具有不同的含義，然而這些不同的定義卻具有一些共同的特征：一是強調(diào)社會排斥是一個多維度的概念。根據(jù)“排斥出自何處”和“誰被排斥”兩條線索，社會排斥可分為經(jīng)濟排斥、政治排斥、社會關(guān)系排斥、文化排斥和福利制度排斥（排斥出自何處），以及個人排斥、團體排斥和空間排斥（誰被排斥）；二是強調(diào)社會排斥是由不同的社會推動者和施動者導致的；三是強調(diào)社會排斥是一個動態(tài)的過程。可以把社會排斥定義為個人、團體和地方由于國家、企業(yè)和利益團體等施動者的作用而全部或部分排斥出經(jīng)濟活動、政治活動、家庭和社會關(guān)系系統(tǒng)、文化權(quán)利以及國家福利制度的過程。①曾群、魏雁濱：《失業(yè)與社會排斥：一個分析框架》，《社會學研究》2004年第3期。

（二）社會排斥的方式

社會排斥現(xiàn)象早已存在。馬克思指出：“城市資產(chǎn)階級為了反對農(nóng)村而實行的特別措施，就是消費稅和入城稅……”。②馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集（第26卷第2冊）》，人民出版社1973年版，第20頁。美國社會學家帕金指出，任何社會都通過建立一套程序或規(guī)范體系，使得資源和機會為社會上某些人享有。為了將獲得某種資源可能性限定在具備某種資格的小群體內(nèi)部，常會選定某種社會的或自然的屬性作為排斥他人的正當理由，這些屬性包括：民族、語言、社會出身、地域、宗教等。③袁方：《社會學家的眼光》，中國社會出版社1998年版，第212頁。社會排斥方式大致分為兩類：一類是“集體排他”式。譬如以種族、民族、宗教、戶籍為區(qū)分標準。另一類是“個體排他”式。例如通過考試來選拔人才，無論被選取者還是被淘汰者都是以個體的形式出現(xiàn)。社會排斥方式的發(fā)展趨勢是從集體排他轉(zhuǎn)向個體排他。

二、城市農(nóng)民工面臨多重社會排斥

社會排斥是一個綜合性概念，城市農(nóng)民工所面臨的社會排斥主要表現(xiàn)在經(jīng)濟、社會、政治、文化、社會關(guān)系五個層面。

（一）經(jīng)濟層面的排斥

經(jīng)濟層面的排斥主要表現(xiàn)為農(nóng)民工與城市居民在就業(yè)機會、就業(yè)領(lǐng)域（工種）以及就業(yè)后的工資待遇等方面的不平等。

1．就業(yè)機會方面。隨著城市農(nóng)民工的大規(guī)模出現(xiàn)，城市勞動力市場由單一型向二重型轉(zhuǎn)變。其中，正式勞動力市場的服務對象是城市居民，城市中的核心性職業(yè)多由此市場來配置，此市場提供的工作工資較高、福利較好、相對清閑。另一個是以農(nóng)民工為主體的非正式勞動力市場，提供的大多是臟、苦、累、險、毒等市民所不愿從事的工作。時至今日，我們還屢屢發(fā)現(xiàn)各大中城市的招聘廣告中大多附加一條——“有XX城市戶口者優(yōu)先”。

3．經(jīng)濟收入方面。同工不同酬現(xiàn)象明顯。據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查，2009年，農(nóng)民工月平均收入為1417元⑤數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局農(nóng)村司：《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm。，而全國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工月平均工資為2728元，農(nóng)民工月平均收入不到城鎮(zhèn)企業(yè)職工平均工資的60%。

（二）社會層面的排斥

1．社會權(quán)益方面。第一，部分用工單位不與農(nóng)民工簽訂勞動合同或者簽訂明顯違反勞動法規(guī)的合同。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009年以受雇形式從業(yè)的外出農(nóng)民工中，與雇主或單位簽訂勞動合同的占42.8%。從事建筑業(yè)的農(nóng)民工沒有簽訂勞動合同的比例最高，達74%；從事批發(fā)零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)、服務業(yè)、制造業(yè)的農(nóng)民工沒有簽訂勞動合同的比例依次為66%、65.2%、63.9%、49.3%。①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局農(nóng)村司：《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm。第二，部分用工單位不遵守勞動安全規(guī)定，生產(chǎn)環(huán)境極其惡劣，很多農(nóng)民工從事高危行業(yè)卻沒有必要的勞動保護，致使職業(yè)病、工傷事故頻頻發(fā)生。據(jù)2010年衛(wèi)生部組織進行的新生代農(nóng)民工職業(yè)健康狀況調(diào)查表明，我國近1億新生代農(nóng)民工中，約60%就業(yè)于職業(yè)健康風險高的行業(yè)。近年來，農(nóng)民工職業(yè)病發(fā)病人數(shù)占總發(fā)病人數(shù)的80%以上，且群體發(fā)病事件不斷出現(xiàn)。②林潔、鄒劍明：《專家稱我國農(nóng)民工成職業(yè)病主要高發(fā)群體》，《羊城晚報》2011年9月8日。第三，部分用工單位把農(nóng)民工視為“會說話的機器”，隨意延長工作時間，經(jīng)常加班加點。據(jù)國家統(tǒng)計局2009年調(diào)查結(jié)果顯示，以受雇形式從業(yè)的外出農(nóng)民工平均每個月工作26天，每周工作58.4小時。其中，每周工作時間多于《勞動法》規(guī)定的44小時的占89.8%。從農(nóng)民工集中的幾個主要行業(yè)來看，制造業(yè)農(nóng)民工平均每周工作時間58.2小時，建筑業(yè)59.4小時，服務業(yè)58.5小時，住宿餐飲業(yè)61.3小時，批發(fā)零售業(yè)59.6小時。③數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局農(nóng)村司：《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm。第四，部分用工單位隨意壓低、克扣、拖欠農(nóng)民工工資，惡意欠薪現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)民工采取“跳樓”、“活埋”、“裸體”等極端手段討薪事件屢見不鮮。

2．社會保險方面。據(jù)國家統(tǒng)計局2009年調(diào)查結(jié)果顯示，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%。④數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局農(nóng)村司：《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm。其中工傷保險繳納比例最高，生育保險繳納比例最低。令我們擔心的是：工傷風險較高的建筑行業(yè)農(nóng)民工，雇主或單位為其繳納工傷保險的比例僅有15.6%，遠低于《工傷保險條例》的要求。

3．最低生活保障方面。1999年9月28日發(fā)布了《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》（國務院令第271號），其中第二條規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实模袕漠數(shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”。城市農(nóng)民工被排斥在城鎮(zhèn)居民最低生活保障之外。

4．城市住房方面。城市商品房價格遠遠超出農(nóng)民工的經(jīng)濟承受能力，對絕大多數(shù)農(nóng)民工來說，在城市購買商品房簡直就是“天方夜譚”。據(jù)國家統(tǒng)計局2009年調(diào)查統(tǒng)計顯示，僅有0.8%的外出農(nóng)民工在務工地自購房。2010年人社部表示要將農(nóng)民工納入經(jīng)濟適用房范圍，從現(xiàn)在來看，短期內(nèi)解決這一問題只能是一個奢望。首先，各地經(jīng)濟適用房數(shù)量極其有限，滿足城市低收入居民尚且困難，遑論數(shù)量龐大的城市農(nóng)民工！為此，幾乎所有大中城市在規(guī)定申請經(jīng)濟適用房條件時，都突出強調(diào)本地城鎮(zhèn)戶口。其次，地方政府建設(shè)經(jīng)適房動力不足。開發(fā)商品房給“土地財政”的地方政府可以帶來大量財政收入，建設(shè)經(jīng)濟適用房不但沒了這筆收入，還要無償或低價劃撥土地，得不償失。

5．在消費券及消費補貼方面。為降低物價上漲對城鄉(xiāng)困難家庭的不利影響，我國不少地區(qū)采取發(fā)放消費券或消費補貼的辦法，絕大部分地區(qū)把農(nóng)民工排斥在外。2011年3月，蘇州市實施《關(guān)于對困難群眾實行價格上漲動態(tài)補貼的辦法》，其中規(guī)定：“當我市季度低收入居民消費價格指數(shù)超過3%（含）時，或季度居民消費價格指數(shù)超過3%（含）時，即對符合享受物價補貼條件的對象發(fā)放一次性物價補貼，并確保在價格指數(shù)發(fā)布后40天內(nèi)將前一季度的臨時物價補貼發(fā)放到位。”補貼發(fā)放對象主要有：城鄉(xiāng)五保、低保、處于低保邊緣、孤兒及總工會核定的特困職工；在領(lǐng)失業(yè)金人員；城鎮(zhèn)登記失業(yè)并經(jīng)認定的大齡就業(yè)困難人員；重點優(yōu)撫對象。由此看來，在蘇州城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工被排斥在困難補貼之外。

（三）文化層面的排斥

1．農(nóng)民工隨遷子女受教育方面。第一，農(nóng)民工隨遷子女入學難的問題依然突出。據(jù)教育部2008年發(fā)布的一項研究報告稱，北京、上海、廣州農(nóng)民工隨遷子女在公辦小學就讀的比例依次為63%、49%、34.6%；學齡兒童中未入學的比例依次為3.81%、3.56%、7.19%。農(nóng)民工子女中半數(shù)以上有轉(zhuǎn)學經(jīng)歷，其中轉(zhuǎn)學3次及以上的比例中，大城市最高，中等城市最少。一些城市公辦學校還存在收取借讀費和贊助費等行為，而大城市最突出。①數(shù)據(jù)來源：全國總工會：《基本公共需求難滿足成新生代農(nóng)民工緊迫問題》，http://acftu.people.com.cn/GB/67561/11925771.html。第二，對于義務教育階段的隨遷子女來說，城市中的托兒所、幼兒園、優(yōu)質(zhì)小學往往通過高收費將大多農(nóng)民工子女拒之門外。第三，對于非義務教育階段的隨遷子女來說，我國現(xiàn)行中考、高考制度規(guī)定考生必須到戶籍所在地參加中考、高考，由于各省（市、區(qū)）教材、考試科目不同，返鄉(xiāng)考試必然給農(nóng)民工隨遷子女帶來較多難題。解決非戶籍子女在居住地參加中高考問題已經(jīng)迫在眉睫。據(jù)報道，2012年，有10類非上海戶籍考生可以在上海市參加全國高考。這10類非滬籍考生主要包括了持引進類人才居住證人員的子女，市外在滬工作人員的子女，在滬高校、科研機構(gòu)博士后流動站在站人員的子女，支內(nèi)支邊知青的子女等。②周凱：《上海：異地高考有限開放》，《中國青年報》2012年3月9日。盡管規(guī)定比之以前有了較大改動，可對照這些條件我們發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)進城農(nóng)民工子女被排斥在之外。

2．農(nóng)民工被主流文化所排斥。《中國公共文化服務發(fā)展報告（2007）》指出，當前農(nóng)民工群體打工之余的文化生活比較貧乏，業(yè)余時間用來睡覺、看電視、聊天的分別占35%、34.7%、25%；15.1%的閑暇時間用來打牌或打麻將。農(nóng)民工文化生活極度貧乏、文化消費嚴重不足、文化需求難以滿足，與主流文化排斥不無關(guān)系。以農(nóng)民工刊物來說，2011年3月11日，全國首份農(nóng)民工刊物《芳草·潮》在武漢創(chuàng)刊。

（四）政治層面的排斥

在二元社會結(jié)構(gòu)下，進城農(nóng)民工的政治權(quán)利實際上處于“懸空”狀態(tài)。針對湘、粵兩地農(nóng)民工的專項調(diào)查表明，只有21.5%的農(nóng)民工所在單位成立了黨、團組織；農(nóng)民工所在單位或社區(qū)成立工會的比例只有16.2%，專門代表農(nóng)民工權(quán)益的組織幾乎沒有；75.6%的農(nóng)民工沒有參加任何打工地組織，參加過所在單位民主管理活動的農(nóng)民工也僅占12.9%。③譚劍、楊霞：《新生代農(nóng)民工的“參政”訴求》，《半月談》2009年第16期。進城農(nóng)民工既無法參與城市政治生活又不愿參與農(nóng)村政治生活，結(jié)果成為事實上的“政治邊緣人”。

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（五）社會關(guān)系層面的排斥

美國社會學家彼特·布勞（Peter Blau）指出：“有著相近的社會位置的人們之間的社會交往要比其位置相差大的人們之間的交往普遍些”，“內(nèi)群體交往比外群體交往多”。④[美]布勞：《不平等和異質(zhì)性》，王春光等譯，中國社會科學出版社1991年版，第394頁。進城農(nóng)民工雖然常年居住生活在城市，但是由于與城市居民之間經(jīng)濟、社會地位相差懸殊，居住區(qū)域相對封閉，與城市居民之間幾乎沒有往來，從而無法融入城市居民社會關(guān)系網(wǎng)絡之中。據(jù)本課題組在濟南市的一項調(diào)研發(fā)現(xiàn)，進城農(nóng)民工雖然工作、生活在城市中，但與市民的交往較少；絕大部分農(nóng)民工社會交往圈狹小，交往中以地緣、血緣、業(yè)緣為主。50.3%的被調(diào)查者來濟南后“幾乎沒有”認識新朋友或者認識“不多”的新朋友。所認識的新朋友多是“同一單位來自不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣市的同事”（60.91%）和“不在同一單位的老鄉(xiāng)”（27.58%）。當問及“遇到困難，您一般找誰幫忙”時，78.18%的被調(diào)查者回答是“老鄉(xiāng)或朋友”，回答“當?shù)厝恕钡膬H占很小比重。⑤楊風：《農(nóng)民工城市性融入的障礙與路徑——基于對濟南市的調(diào)查與思考》，《農(nóng)村經(jīng)濟》，2011年第8期。進城農(nóng)民工之所以形成一個個相對封閉的“內(nèi)卷化”交際圈，就是由于在社會關(guān)系方面遭遇排斥所致。

三、城市農(nóng)民工社會排斥原因分析

進城農(nóng)民工遭遇社會排斥的原因各種各樣，概括起來，大致分為以下五個方面：

（一）思想認識的偏見

首先，部分市民對進城農(nóng)民工有一種刻板印象，認為城市中存在的較高失業(yè)率、犯罪率、工傷事故率以及城市環(huán)境的臟、亂、差等都與進城農(nóng)民工有關(guān)。部分市民的偏見不可避免地會影響到其他市民，有此認識的市民會不自覺地對進城農(nóng)民工產(chǎn)生排斥心理。其次，城市政府基于優(yōu)先解決本地失業(yè)人員再就業(yè)考慮，往往會制定有利于城鎮(zhèn)居民的就業(yè)政策，激勵企事業(yè)單位聘用員工時遵循“先城鎮(zhèn)、后農(nóng)村、先市內(nèi)、后市外”的次序。

（二）戶籍制度的偏袒

戶籍制度人為地把城鄉(xiāng)人口劃分為兩大類，使兩者成為極不平等且很難逾越的兩大社會階層，強化了二元社會結(jié)構(gòu)，阻礙了農(nóng)村人口由農(nóng)村向城市的自由流動，把農(nóng)村人口禁錮于鄉(xiāng)村土地之上，拒之于城市大門之外，即使是已進城多年并改變了職業(yè)的農(nóng)民工，仍然被排斥在市民權(quán)利之外，難以與市民平等享有城市經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利。傳統(tǒng)的戶籍管理制度還把戶籍與社會保險、醫(yī)療保障、子女教育、社會福利、住房保障以及就業(yè)安置等掛鉤，使戶籍成為社會身份的象征和享受權(quán)利的前提。

（三）管理政策的傾斜

我國實行的是統(tǒng)一決策、分級管理的體制，地方政府和中央政府在就業(yè)、社會保障等方面承擔著不同的責任。地方政府在制定或出臺某項政策時，往往會在政治成本和政治收益之間權(quán)衡，最終出臺政治收益最大化的政策。長期以來，對待進城農(nóng)民工進城問題上，流出地政府敲鑼打鼓（歡送），流入地政府卻嚴防死守（拒絕）。城市（特別是大城市、特大城市）對進城農(nóng)民工是重堵輕疏，重管理輕服務。管理中存在條塊分割、多頭管理、相互推諉、責權(quán)利分離現(xiàn)象，出現(xiàn)了“有權(quán)的無力管，能管的沒有權(quán)”；“收錢的不管事，管事的不收錢”；“有利就管，無利則推”的局面。

（四）農(nóng)民工人力資本的不足

隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和城市現(xiàn)代文明的普及，對從業(yè)人員的素質(zhì)要求越來越高。人力資本高的農(nóng)民工，進城后不僅容易獲得就業(yè)機會，取得相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入，而且也比較容易融入市民社會，培育市民觀念，承擔市民義務，從而得到“老市民”的認可。進城農(nóng)民工之所以遭遇社會排斥，與他們的素質(zhì)狀況不無關(guān)系。孫立平指出，農(nóng)民工融入城市社會的障礙不僅在戶籍制度上。在激烈的市場競爭中，農(nóng)民工由于個人的素質(zhì)而處于劣勢，即使是將農(nóng)民進入城市的制度性障礙完全破除，他們要想真正進入城市也是相當困難的。而且城市越進步，農(nóng)村與其的反差就越大，農(nóng)民工融入城市社會的可能性就越小。①孫立平：《斷裂：20世紀90年代以來的中國社會》，社會科學文獻出版社2003年版，第108-110頁。

（五）農(nóng)民工社會資本的缺失

社會資本是指個體從社會網(wǎng)絡和其身處的社會制度中所可能獲得的社會資源，這種社會資源包含了兩個層面：一個是個體層面的社會關(guān)系網(wǎng)；另一個是個體從制度中可以獲得的資源。從一定意義上講，農(nóng)民工進城的過程實際上也是一個不斷重新構(gòu)建新的社會聯(lián)系和社會關(guān)系網(wǎng)絡的過程。農(nóng)民工進入城市后，他們所面對的是一個充滿“陌生人”的世界。他們在鄉(xiāng)土社會中所建立的那些社會聯(lián)系大都被拋在了家鄉(xiāng)；他們在鄉(xiāng)土社會中所遵循的那些規(guī)范和觀念，所養(yǎng)成的思維方式、生活方式、行為方式在這個充滿陌生人的城市社會中變得愈來愈不適應。為了在城市中生存、適應和發(fā)展，他們必須學會和城市里的陌生人打交道，在交往的過程中，加深相互的理解，進而建立新的社會聯(lián)系和社會關(guān)系網(wǎng)絡，培育城市生活所需要的新的思維方式、生活方式與行為方式。研究表明，進城農(nóng)民工在城市中所建立的這種新的社會聯(lián)系愈多，他們整合于和融入他們所在的那個城市社會的程度似乎就愈高。②李培林：《農(nóng)民工——中國進城農(nóng)民工的經(jīng)濟社會分析》，社會科學文獻出版社2003年版，第96-97頁。

四、緩解城市農(nóng)民工社會排斥問題的對策與建議

社會排斥之間相互影響、相互作用，在一個方面所遭到的排斥可能會引起另一方面排斥的連鎖反應。由于進城農(nóng)民工遭遇多維的、相互作用的社會排斥，其市民化進程步履維艱。為緩解城市農(nóng)民工社會排斥問題，我們需要：

（一）從戰(zhàn)略高度認識解決社會排斥問題的重要性

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和公民意識的發(fā)育，進城農(nóng)民工，特別是新生代進城農(nóng)民工已經(jīng)不甘心繼續(xù)充當“拾遺補缺”的打工仔或打工妹，也不愿像候鳥一樣長期奔波于城鄉(xiāng)之間，更不愿年輕時在城市貢獻青春，年老時被迫退回農(nóng)村，而是要求與市民享有同等的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利。城市農(nóng)民工不滿于社會地位的相對邊緣、經(jīng)濟權(quán)利的相對剝奪，不僅對既定的社會秩序提出變革訴求而且不時采取對抗性和報復性行動。城市各部門以及市民階層應從社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展的戰(zhàn)略高度認識解決城市農(nóng)民工社會排斥問題的重要性。

（二）積極推動戶籍制度改革

政府應在總結(jié)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革，以及重慶等城市戶籍制度改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極推動戶籍制度改革?？刹捎脟H上通行的按居住地登記戶口的原則，實行以居住地劃分城市戶口與農(nóng)村戶口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口。實行以固定住所和穩(wěn)定收入為申報城市戶口主要依據(jù)的政策，盡快以導向性的準入條件替代硬性的進城人口指標控制，徹底打破城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)人口的自由遷徙并建立起城鄉(xiāng)一體化的管理制度。目前，大中城市中存在一批進城多年的“準市民”，在新的人口統(tǒng)計中已經(jīng)把他們算作城市人口，但現(xiàn)存的戶籍制度對他們來說依然是一道難以逾越的藩籬，應把他們作為推動戶籍制度改革的突破口。

（三）提升進城農(nóng)民工的人力資本

為提升進城農(nóng)民工人力資本可從農(nóng)村與城市兩個區(qū)域著手。在農(nóng)村地區(qū)繼續(xù)抓好普及九年制義務教育的同時，有條件的地方應該普及高中教育，使農(nóng)村潛在的勞動力具有較高的文化素質(zhì)。搞好普通教育的同時，還要抓好職業(yè)技術(shù)教育、專業(yè)技術(shù)培訓及崗位培訓，力爭使大多數(shù)農(nóng)村勞動力特別是青壯年勞動力在進城前都能掌握一兩門專業(yè)技能。結(jié)合農(nóng)村中小學布局調(diào)整，有計劃、有重點地建設(shè)一批農(nóng)村骨干職業(yè)學校和成人文化技術(shù)培訓基地。鼓勵和支持各類社會教育培訓機構(gòu)承擔農(nóng)村職業(yè)培訓任務，開展多領(lǐng)域、多渠道、多形式的職業(yè)教育和技術(shù)培訓活動。在城市，應積極構(gòu)筑多層次的教育培訓體系，通過職業(yè)技能培訓、創(chuàng)業(yè)培訓、安全培訓等活動，不斷提高進城農(nóng)民工的職業(yè)技能和綜合素質(zhì)，滿足他們多層次就業(yè)的需要，增加就業(yè)機會，引導他們適應城市生活方式和生活習慣，增強他們的城市適應性。

（四）創(chuàng)造和諧的融入環(huán)境

布勞曾指出，異質(zhì)群體之間的交往，即使不親密的交往也能夠促進人們相互之間的理解，促進寬恕精神的發(fā)揚。在一個現(xiàn)代化的社會里，個人和群體的社會整合更主要地是取決于群際間的交往以及由于這種交往構(gòu)成的廣泛網(wǎng)絡所給予的各方面的支持。①王成斌：《農(nóng)民外出就業(yè)：鄉(xiāng)土社會網(wǎng)絡的困境和制度化路徑的作用》，《學?！?004年第6期。進城農(nóng)民工在城市里無論是散居還是聚居，大部分生活在一定的社區(qū)中。如果進城農(nóng)民工在社區(qū)受到的是歧視、敵視、仇視，他們拒絕與市民交往的同時，對社區(qū)失去信任，甚至仇視社會；相反，如果社區(qū)能為進城農(nóng)民工提供歸屬感和安全感，農(nóng)民工就會以社區(qū)為家，增強家園意識，積極投身城市建設(shè)。為此，政府應制定相關(guān)政策，激勵社區(qū)開展豐富多彩的服務活動，為促進市民與農(nóng)民工的交往搭建平臺，為進城農(nóng)民工創(chuàng)造和諧的融入環(huán)境。2012年1月4日，民政部出臺了《關(guān)于促進農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》，首次從國家層面描繪了農(nóng)民工參與社區(qū)生活的“路線圖”。