張 平 韓艷芳 黎永紅

（華東理工大學 法學院/人文科學研究院，上海 20023）

為了進一步發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制的優(yōu)勢，促進社會主義民主政治的發(fā)展，必須切實轉變政府職能，處理好政府三個維度的關系問題，即政府與市場、政府與社會、政府與提供公共服務的非政府組織的關系問題，使政府部門、市場主體、社會組織、公民個人各司其職，各負其責，共享法治政府、民主社會和市場經(jīng)濟所帶來的成果。為了正確指導政府職能的切實轉變，中共中央及時作出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），該決定鄭重指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄翱茖W的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府?！眹抑卫眢w系指的是包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)和黨的建設等各領域的體制、機制和法律法規(guī)的統(tǒng)籌安排在內的一系列緊密相連、相互協(xié)調的國家制度的總和。國家治理能力指的是運用國家治理體系管理社會各方面事務的能力。治理能力高下的關鍵在于治理體系是否科學、完善，而治理能力的不斷提高又是充分發(fā)揮治理體系效能的有力杠桿，二者相輔相成，組成一個有機聯(lián)系的整體。國家治理能力的提高和國家治理體系的完善是衡量政府職能轉變效果的重要標準。本文擬在國家治理體系視野下通過對政府與市場、政府與社會、政府與非政府組織三個維度的關系問題的研究，希望為促進政府職能的轉變提供一定的理論支撐。

一、政府與市場的關系問題

（一）“利益霸權”對政府與市場關系的扭曲

政府和市場的關系問題是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題。處理政府與市場的關系即處理政府公權與市場私權的關系。經(jīng)濟體制改革就是為了處理政府公權與市場私權的關系，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。政府在資源配置中的作用以市場配置資源的決定性作用為邊界，市場能夠有作為的，政府不要介入。市場主體準入條件以負面清單形式向社會公開，實行“法無禁止即可為”原則，鼓勵市場主體積極作為，政府介入市場行使行政審批權以正面清單形式向社會公開，實行“法無授權不可為”原則，防止政府部門濫權瀆職行為。目前，市場中形成的“利益霸權”已經(jīng)嚴重阻礙了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，因此，當務之急是鏟除“利益霸權”的產(chǎn)生根源以實現(xiàn)對“利益霸權”的阻隔。利益霸權指的是以公權力為庇護機制，利用市場符號及市場標簽而實現(xiàn)的公共利益的私人轉化及其控制，具有隱蔽性、欺騙性和壟斷性的特征。①商紅日：《政府職能轉變四論》，《社會科學報》2014年4月1－日。“利益霸權”的產(chǎn)生根源在于政府職能轉變不到位，政府權力的監(jiān)督不到位，造成公權私用，私人非法利益膨脹，形成一種凌駕于法律之上的特權，即“既得利益者”的霸權。一般說來，“利益霸權”的產(chǎn)生源于以下幾種途徑。一是公權力的私人化轉化，即政府官員利用掌握的某種公權，通過市場化組織形式輸送利益，甚至專門謀劃設立所謂合法的公司接受輸送的非法利益，以此“漂白”非法利益，形成犯罪共同體。二是私權假借公權之名介入公共資源配置，通過權力的尋租引誘、公共利益的“綁架”、代理人的尋求等方式進入公共機構，直接左右或干涉決策層的行為，進而結成某種公權與私權相結合的利益共同體。三是國有資產(chǎn)的家族化、團伙化控制以及變相私有化導致國有資產(chǎn)被所謂的“權貴資本”家族團伙私分。四是政府官員利用公權力限制市場主體私權利，壟斷公共資源的配置為自己謀取利益。周濱和他的“學長”們圍繞著其父組成了一個權力龐大、在中國石油行業(yè)影響深遠的圈子，圈中人物既有顯赫高官，又有黑社會老大。他們大肆侵吞國有資產(chǎn)，聚斂起巨額財富，建立了一個隱秘龐大的黑金帝國?！袄姘詸唷蔽：O大，必須盡快加以解決。

（二）解構利益霸權是建立規(guī)范的政府與市場關系的關鍵

首先，政府通過轉變職能，在其與市場之間建構空間分離機制，建立“防火墻”，實現(xiàn)“身體阻隔”。當政府將自己控制在公共空間領域內以保持對私人空間領域的一定距離的時候，作為掌握政治、經(jīng)濟、法律、道德話語權力的國家機構，政府制定和公布具有合法性和權威性的法律法規(guī)，整合包括社會市場秩序監(jiān)管在內的綜合治理的力量，保障依法行政、依法治國、以德治國，履行好政府裁判員的職責，從而避免或降低政府部門以權謀私的風險。其次，政府通過轉變職能，促進以政府組織為基礎、官員為代表的政府系統(tǒng)與以企業(yè)組織為基礎、企業(yè)家為代表的市場系統(tǒng)各自的機能轉換，促使政府真正履行培育和服務市場的職能，市場真正發(fā)揮配置資源的決定性作用，從制度上阻隔利益霸權的形成。最后，政府通過職能轉變，在特定領域實行政企分離、政社分離、政事分離、所有權和經(jīng)營權分離，劃定政府與其他權利主體的界限。比如在國有企業(yè)改革問題上，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、科學管理，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督體系，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧的法人實體和市場主體，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，最大程度地降低公共利益受損的風險。

（三）負面清單管理模式是建立規(guī)范的政府與市場關系的重要途徑

1.解除正面清單管理模式對市場主體行為自由的束縛

相對于正面清單而言，負面清單又稱為“否定清單”、“負面列表”、“否定列表”，指的是僅列舉法律法規(guī)禁止的事項，對于列舉以外的事項，法律法規(guī)不予干預，市場主體享有充分的行為自由。①王利明：《負面清單管理模式的優(yōu)越性》，《光明日報》2014年5月5日。法治政府的“法治”指的是政府權力的行使按照權力清單（正面清單）管理模式執(zhí)行，以法之授權為界限，“法無授權不可為”。市場經(jīng)濟的“自由”指的是市場主體的市場準入按照負面清單管理模式執(zhí)行，以負面清單為界限，“法無禁止即可為”。加快建立和完善權力清單制度的一個重要內容就是加快政府行政審批制度改革。行政審批事項一律以清單形式向社會公開，政府行使審批權以清單上明確列明的事項為限，清單之外的，一律不得實施審批，讓政府部門“法無授權不可為”。為了加快探索市場準入負面清單管理方式，必須盡速做到負面清單之外的事項，由市場主體依法自主決定，讓市場主體“法無禁止即可為”?！稕Q定》提出，“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。企業(yè)投資項目，除關系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批?！薄笆袌鰴C制能有效調節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批”。把市場機制能有效調節(jié)的經(jīng)濟活動交給市場，把政府不該管、管不好的事項交給市場，讓市場在所有能夠發(fā)揮作用的領域都充分發(fā)揮作用，推動資源配置實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，讓企業(yè)和個人擁有更大自主權、更多活力和更大空間去創(chuàng)造財富。

2.拓展市場主體活動空間，激發(fā)其創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、創(chuàng)造活力

在正面清單管理模式下，市場主體的活動被限制在法律法規(guī)明確規(guī)定的事項范圍內，市場主體在此領域才有相應的行為自由，然而此自由是處于封閉環(huán)境下的自由。正面清單管理模式嚴重背離“法無禁止即自由”的法治理念，而市場經(jīng)濟條件下市場主體的行為自由正體現(xiàn)在此。須知社會經(jīng)濟生活紛繁復雜，瞬息萬變，法律法規(guī)列舉的事項極為有限，對于眾多不斷變化的社會經(jīng)濟生活領域，法律法規(guī)不可能都明確做出規(guī)定，所謂的“中間模糊地帶”也隨之出現(xiàn)，然而法律對此“保持沉默”，從而市場主體在利益沖動之下打“擦邊球”的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，各種新的商業(yè)業(yè)態(tài)、新的行業(yè)領域、新的產(chǎn)業(yè)帶不斷涌現(xiàn)，而且由于法律法規(guī)本身的滯后性，這些新的領域必然成為法律規(guī)制的空白地帶即“法律的沉默空間”，市場主體能否進入這些領域事關重大。在正面清單管理模式下，市場主體無權進入這些領域或業(yè)態(tài)，其經(jīng)濟活動自由受到嚴格限制。因此在正面清單管理模式之下，市場主體被法律畫地為牢，縱有無限活力也無法激活。即使減少行政審批事項，行政機關也可能會在“法律的沉默空間”設置大量變相行政許可和市場準入，如審批、核準、注冊、年檢年審、達標等，從而規(guī)避行政許可法定的相關原則，使得實踐中各種不予備案、不予驗收等措施仍然會暢行無阻，限制了市場主體的行為自由。只要法律不明令禁止的領域，政府部門都能涉足；只要法律沒有明確準許的領域，市場主體禁止準入。政府部門被縱容濫用行政權力，而市場主體卻被束縛行為自由，社會財富創(chuàng)造失去動力源泉。在負面清單管理模式下，負面清單列明的領域對市場主體而言是“紅燈禁行區(qū)”，而凡是負面清單沒有列明的領域對市場主體而言是“綠燈通行區(qū)”，從空間延伸和時間發(fā)展的趨勢上看，負面清單的綠燈通行區(qū)要遠遠大于紅燈禁行區(qū)，從而法律通過負面清單管理模式授予市場主體最大程度和范圍的自由權利。因此，正面清單管理模式授予政府的行政權力蠶食市場主體的發(fā)展空間，擴大了政府部門行使權力的自由，從而限制了市場投資主體的經(jīng)濟活動自由。與此相比，負面清單管理模式賦予了市場主體更充分的行為自由——凡是法無禁止的經(jīng)濟活動領域，按照法律關于默示的規(guī)定，在負面清單之外的領域法律為“不作為”的意思表示，對市場主體在清單領域之外的商業(yè)行為不持異議，意味著市場主體在該領域的行為自由被默示許可，即使在“法律的沉默空間”，政府部門也不得增設額外的審批程序，變相規(guī)避行政許可法定的原則。正面清單管理模式使政府權力膨脹，限制市場主體的行為自由，有違“法無禁止即自由”的法治理念。與此形成鮮明對比的是，負面清單管理模式把政府權力限制在公共空間領域，而保障市場主體在私人空間領域無限發(fā)展的行為自由?？梢?，負面清單管理模式是一種拓展市場主體經(jīng)濟活動領域，擴大社會財富的創(chuàng)造源泉，釋放并激發(fā)市場主體活力的法律機制。

3.限制政府自由裁量權，保障市場主體行為自由

如果負面清單管理模式是從反面來限制政府權力，告誡其法無授權不可為，那么限制自由裁量權則是進一步明確限制政府權力的行使，即使政府擁有合法自由裁量權，也要明確地加以限制。政府自由裁量權是一把雙刃劍，正如美國著名法學家戴維斯所言，“裁量權就像斧子一樣，當正確使用時是一件工具，但它也可能是作為傷害或謀殺的武器”。自由裁量有廣義和狹義之分。廣義的自由裁量是指政府的管理行為具有選擇空間，不僅包括在法律設定的空間里政府有權進行選擇的行為，還包括對行政應急事態(tài)、公共利益、情節(jié)嚴重等不確定法律概念有權進行解釋的行為。狹義的自由裁量是指政府及其部門在法律規(guī)定的范圍內作出一定行為的權力，它不包括不確定概念的解釋。從政府執(zhí)法的角度來看，政府自由裁量應當在廣義的意義上理解和認識。也就是說，它應當包括政府在執(zhí)法中對不確定概念的解釋。①肖金明：《論政府自由裁量及其立法控制》，《中國行政管理》2003年第12期，第80頁。通過采取負面清單管理模式來限制政府自由裁量權是適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。政府自由裁量權的限制意味著市場主體、社會組織的自由活動空間的拓展，有利于構建“小政府、大社會”的社會格局，提升國家治理能力。正面清單管理模式是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，在此模式之下，政府干涉無孔不入，導致社會空間被擠壓，市場領域被踐踏。而且政府的自由裁量權直接決定了市場主體能否進入“法律的沉默空間”。政府對于“法律沉默空間”內不確定性業(yè)態(tài)及其相關概念會作出有利于政府部門（主要指“權力”范圍）而不利于市場主體的解釋，使得市場主體的市場準入權利被剝奪，因而會產(chǎn)生權力尋租、金錢腐蝕權力等嚴重的社會不公問題，進而危及社會穩(wěn)定。可見，正面清單管理模式折射出政府治理的基本理念仍然是由政府對市場經(jīng)濟活動進行最大范圍和最深程度的統(tǒng)治、管理和控制。與鼓勵政府自由裁量的正面清單管理模式相反，負面清單管理模式是限制政府自由裁量。在負面清單管理模式之下，政府治理的基本理念發(fā)生了根本變化，政府自由裁量權僅僅限于保證被列入清單的領域切實得到規(guī)范或禁止，即使是政府可以行使自由裁量權的清單領域，也必須要有明確的法律依據(jù)，并且必須對相關限制條件的設置進行合理的說明，而對于清單之外的領域，一律取消自由裁量權，最大力度地限制政府的自由裁量權。尤其重要的是，此模式將清單之外法律未加預設的“沉默空間”都視為市場主體的自由行為空間，使其享有充分的經(jīng)濟活動自由，政府無權在該空間領域通過所謂的“自由裁量權”來設置障礙，這也真正保障了市場主體的行為自由。事實上，市場主體在“法律沉默空間”打擦邊球，從某種意義上說是一種試驗或創(chuàng)新，不少新政策、法律制定的契機往往就源于這個領域。所以負面清單管理模式是一種限制政府自由裁量權，保障市場主體行為自由的政府治理模式，體現(xiàn)了“規(guī)范公權、保障私權”的政府治理理念。

（四）用聽證制度制衡政府自由裁量權，保障公民自由權利

聽證程序不拘泥于某種固定的形式，但是對于某些事項政府的自由裁量必須遵循正式的聽證程序。無論正式聽證還是非正式聽證，都要保證聽證程序的公正性，都必須滿足某些程序性的權利需要，“正當?shù)姆沙绦蚴且粋€靈活適用的程序，只要求某種形式的聽證，不要求固定形式的聽證。然而任何一種聽證形式，必須包含正當法律程序的核心內容：當事人有得到通知及提出辯護的權利。是否具備這兩種權利是區(qū)別公正程序和不公正程序的分水嶺?！雹偻趺麚P：《美國行政法上冊》，中國法制出版社1995年版，第410頁。非官方參與者在參與聽證程序的過程中，運用程序性權利來保障其實體性權利，促使政府依法行使自由裁量權。聽證制度的核心內容就在于公民行使程序性權利以對抗政府的自由裁量權。首先，非官方參與者以程序性權利對抗政府的自由裁量權，彰顯“以權利對抗權力”的法治理念，因此非官方參與者的程序性權利非常重要，否則就難以形成平衡的抗辯結構，無法獲得聽證應有的效果。其次，設置聽證程序的目的在于為了讓雙方共同面對聽證事項，在抗辯過程中，通過舉證、質證和辯論厘清事實真相，使自由裁量權的行使具備法律和事實根據(jù)。最后，抗辯式結構的準司法化特點要求聽證主持人的地位角色必須有制度上的保證，以此保障其公正立場。這一規(guī)范聽證主持人地位角色的制度成為了聽證制度不可或缺的部分。在美國，聽證主持人擁有正式的職業(yè)名稱：聽證官、聽證檢察官或行政法官。聽證主持人在抗辯雙方之間必須秉持公正立場，否則抗辯將失去意義。通過該制度建設，保障聽證主持人在聽證程序中不受干擾和秉持公正立場，對聽證制度尤為重要。②肖金明：《論政府自由裁量及其立法控制》，《中國行政管理》2003年第12期，第83頁。

上海自貿區(qū)對外商投資準入首度試行特別管理措施即負面清單管理模式，這一措施的試行意義和責任重大，要發(fā)揮制度創(chuàng)新的高地優(yōu)勢，要進行深思熟慮的頂層設計，要為尋找在全國范圍內可復制可推廣的體制機制而試驗，使其真正釋放改革紅利，承載領航中國擴大開放和深化改革的艱巨重任。

二、政府與社會的關系問題

（一）國家、政府與社會的歷史發(fā)展脈絡

國家不是從來就有的，是社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。在原始社會里，人們生產(chǎn)和生活的主要組織形式是氏族、胞族和部落，社會秩序依靠傳統(tǒng)習慣和氏族首領的威信來維系。國家的產(chǎn)生，主要是由于“這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要一種表面凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍內；這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家”。③馬克思恩格斯選集（4），人民出版社1995年版，第1－0頁。國家是一種具有政治統(tǒng)治和社會管理職能的有組織的力量。作為政治統(tǒng)治亦即階級統(tǒng)治，國家是為自己的經(jīng)濟基礎服務的；但“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”。④馬克思恩格斯選集（3），人民出版社1995年版，第523頁。國家是階級統(tǒng)治的工具；國家既有階級統(tǒng)治的職能，也有社會公共管理的職能，階級統(tǒng)治是其本質職能。隨著階級消亡，國家才將“迄今所奪去的一切力量，歸還給社會機體”⑤同上，第58頁。，國家才能真正成為社會的代表。但國家和社會完全統(tǒng)一之日，也就是國家消亡之時，真正的公民社會誕生了。馬克思高度重視黑格爾在探討市民社會與國家關系問題時對市民社會的論述，贊揚：“黑格爾把市民社會和政治社會的分離看作一種矛盾，這是他較深刻的地方。”⑥馬克思恩格斯全集（1），人民出版社1956年版，第338頁。馬克思也借用“市民社會”這一術語，從多層含義上來使用：一是指稱資產(chǎn)階級社會，“我們理解的‘資產(chǎn)階級社會’是指資產(chǎn)階級、中等階級、工業(yè)和商業(yè)資本家階級在社會和政治方面是統(tǒng)治階級的社會發(fā)展階段。”①馬克思恩格斯全集（28），人民出版社19－3年版，第139頁。二是指稱資本主義的經(jīng)濟關系；三是指稱介入國家與市場之間的民間公共領域，即通常所說的“公民社會”。馬克思繼承了黑格爾對市民社會與國家的區(qū)分，但把兩者的關系顛倒過來，認為不是國家決定市民社會而是市民社會決定國家，表現(xiàn)出比黑格爾思想更深刻的地方。可見，馬克思主義國家理論認為，國家是從社會中產(chǎn)生的，是一個歷史范疇；國家作為上層建筑是建立在市民社會這一經(jīng)濟基礎之上的，市民社會的經(jīng)濟關系決定政治國家的政治關系。

統(tǒng)治階級取得政權后建立軍隊警察法庭監(jiān)獄等國家機構的政治上層建筑和與之相適應的觀念上層建筑。著名學者哈貝馬斯在其著作《公共領域的轉型》一書中，指出：“資產(chǎn)階級公共領域的產(chǎn)生的前提主要有兩個：首先是國家和社會的分離，一方面是公共權力從生產(chǎn)勞動中擺脫出來，建立了新型的公共權力機關，另一方面是生產(chǎn)從公共權威的職能范圍中解放出來，形成為“社會”；其次是市民階層的形成，市民階層是構成資產(chǎn)階級公共領域主體——公眾——的核心和中堅力量?！雹阼F省林、房德玖：《國外馬克思主義概論》，山東人民出版社2012年版，第69頁。無論人們主觀意愿如何，對于社會生活來說，公民社會已經(jīng)是社會治理發(fā)展的方向。政治社會從社會中分化出來成為國家以后，一方面發(fā)揮階級統(tǒng)治職能，另一方面發(fā)揮社會公共管理職能。隨著社會不斷發(fā)展的需要，階級統(tǒng)治職能不斷淡化，社會公共管理職能日益增強，國家日漸消亡，從而真正的公民社會時代來臨。

可見，社會這一母體在孕育出國家之后，自身發(fā)展出政治國家和公民社會，而政府作為政治國家的代表，其活動要逐步從臺前退至幕后，真正履行服務型政府的職責。

（二）政府與社會的關系被扭曲的現(xiàn)象剖析

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，非政府社會組織紛紛涌現(xiàn)。公民社會在中國迅速崛起，其雛形日漸凸顯，由此推進了民主政治及其政治文明進程，促進了市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，提升了政府治理的水平，并將對政治、經(jīng)濟和社會生活產(chǎn)生日益深刻的影響。然而，公民社會在政府與社會關系中處于“真空”狀態(tài)，遭致有意無意的漠視。某些非政府的社會組織或者被視為政府部門的下屬事業(yè)單位而無足輕重，或者被視為西方政治話語體系下的概念而加以排斥，甚至被視為反對、抵制或對抗政府的非法組織而被取締，從而很難在中國社會土壤上成長。這些錯誤的觀念嚴重阻礙公民社會的健康發(fā)展。從社會發(fā)展的趨勢來說，公民社會的崛起是市場經(jīng)濟及其民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，是社會整體進步的標志。政府部門與公民社會對社會公共事務的合作管理，是實現(xiàn)社會民主治理的關鍵所在。一個健康的公民社會是國家長治久安的重要基礎，是社會和諧進步的重要基礎，也是民主政治的重要基礎。從某種意義上說，公民社會的成熟程度是現(xiàn)代國家發(fā)達程度的標志。目前，以非政府的社會組織為主體的公民社會正處于起步、生長發(fā)育階段，尚未定型和成熟，雖然對政府治理所起的推動作用還不大，但發(fā)展?jié)摿Σ蝗菪∮U。然而，由于中國當前社會發(fā)展階段和發(fā)展程度受諸多歷史條件的限制，公民社會的發(fā)展和壯大迫切需要政府切實轉變職能，政府在未來一段時間內仍舊是社會發(fā)展的火車頭。至于有人認為有了公民社會以后，政府就可以撒手不管了。我們認為，這樣的觀點走向了另一個極端，對此我們要予以警惕。因此，既不能輕視公民社會的作用，當然也不能夸大其作用。

（三）協(xié)調政府與社會的關系：營造社會組織生存和發(fā)展的良好環(huán)境

1.明確界定社會組織的性質和地位

社會組織具有非政府性、志愿性、公益性、群眾性的性質。根據(jù)現(xiàn)行的管理法規(guī)，社會組織分為社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三大類?！渡鐣F體登記管理條例》對社會團體性質界定為：“本條例所稱的社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！薄睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對民辦非企業(yè)單位性質界定為：“本條例所稱民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。”《基金會管理條例》對基金會性質界定為：“本條例所稱基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定設立的非營利性法人?！币_理解社會組織非政府性這一性質的含義?！胺钦浴敝饕侵干鐣M織在財政經(jīng)濟、組織人事管理上具有相對獨立性，獨立于黨政機關的組織系統(tǒng)，不是政府機關附屬機構或下屬單位，也不是完全與政府毫無關聯(lián)，更不是反政府組織。社會組織同樣也可以由政府設立，受政府資助，受政府領導。工會、青聯(lián)、團委、婦聯(lián)和僑聯(lián)社會團體與政府關系緊密，均屬受共產(chǎn)黨領導下的民間組織?！豆珓諉T法》規(guī)定工、青、團、婦、僑機關干部納入國家公務員管理系統(tǒng)。①俞可平：《改善我國公民社會制度環(huán)境的若干思考》，《當代世界與社會主義》2006年第1期，第6頁?；谏鐣M織有別于政府機關的特征，國家對社會組織的管理日益規(guī)范化。國家發(fā)改委2013年年初推出了允許公益慈善類等民間組織直接登記注冊的政策，而且這個政策被列入了后來的《決定》之中?！稕Q定》提出：限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。社會組織登記的門檻大為降低，這對于進一步規(guī)范已有的社會組織以及培育更多的新社會組織將起到重要作用。

2.政府對待社會組織應有正確的態(tài)度

《決定》提出：“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用?！币虼?，政府對待各種社會組織，既不要輕視它，也不要拔高它；既不要害怕它，也不要溺愛它；既不要縱容放任它，也不要圍追堵截它，而是實事求是地看待、相信、呵護和培育它。成熟完善的公民社會是社會發(fā)展的方向，是對政府干預過多、監(jiān)管不當?shù)募m偏，是對市場主體、社會組織自由平等權利的尊重和保障。各級政府部門應當積極主動與依法登記設立的各種社會組織建立基于信任基礎上的伙伴關系，積極培育各種促進社會公共利益、基層民主和社會自治并與政府合作的社會組織，充分發(fā)揮它們在社會治理、公民參與和建設和諧社會、協(xié)調政府部門與公民關系、提供公共服務中的作用。②同上，第5頁。

3.劃定政府權力行使的底線：“法無授權不可為”

政府行使權力的主要方式之一是行政審批權，對從事公益活動的社會組織和從事商業(yè)活動的市場主體的資格進行審查確認。政府職能的一個重大轉變就是深化行政審批制度改革，防止審批權力尋租?！稕Q定》指出：“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理?！闭姓徟马椧宦梢郧鍐涡问较蛏鐣_。行政審批清單之外的事項，一律不得實施審批，讓政府部門“法無授權不可為”，實現(xiàn)服務型政府建設的目標。

三、政府與提供公共服務的非政府組織的關系問題

如果說從宏觀上協(xié)調政府與社會的關系是為了解決非政府社會組織生存和發(fā)展的環(huán)境問題，那么從微觀上協(xié)調政府與社會的關系就是為了解決政府與提供公共服務的非政府社會組織的關系問題。所以政府與提供公共服務的非政府組織的關系問題是政府與社會關系問題的延伸，是后者問題的再解決。

（一）政府向社會購買公共服務的治理模式取代政府包攬公共服務的管理模式

《決定》指出，“人民是改革的主體，要堅持黨的群眾路線，建立社會參與機制，充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體作用，齊心協(xié)力推進改革”?！巴七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄罢訌姲l(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務提供。加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！薄稕Q定》提出了政府治理和社會治理的新思維和新理念，表明治理的主體發(fā)生了根本變化。政府作為掌握社會公共權力的主體，承擔著治理社會公共事務的責任。政府不可能也不應該是社會公共治理的唯一主體，社會成員、基金會、民辦非企業(yè)單位等非政府的社會組織都可以與政府共同來履行社會治理、提供公共服務的責任?？梢?，治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。①俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第5期，第38頁。在現(xiàn)代國家治理體系下，公共服務不再由政府包攬一切，而是由政府向社會購買，直接由非政府組織來提供并完成。從過去的管理模式到現(xiàn)在的治理模式的轉變充分說明：政府不再只是治理的主體，同時也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，同時也是治理的主體。在治理問題上政府和社會具有主體和客體的雙重性質。政府主體轉變?yōu)榭腕w，或者第三方，成為中立的裁判員；社會組織承接政府轉移的公共服務職能，成為提供公共服務的主體；政府管理向政府治理轉變，政府與社會組織關系發(fā)生逆轉：從命令服從關系轉為服務合作關系；政府部門的附屬事業(yè)單位去行政化，逐漸轉為非政府組織，成為提供公共服務的主體，與政府建立平等關系。②黎永紅，范明英：《論中國政府治理的維度和路徑》，《新視野》2014年第5期，第51-52。

（二）以公共服務為中心建立政府與非政府組織的新型關系

十八屆三中全會肯定了提供公共服務的非政府組織的主體性地位，不再將其視為管制的對象，而是作為主體來規(guī)范其地位和職能，并在實踐中通過相關制度措施加以落實，從而在平等基礎上建立起政府與非政府組織之間的新型關系。這種關系之所以新型就在于主體雙方地位上的平等性、權利和義務關系上的對等性、價值目標上的共通性。這種新型關系主要表現(xiàn)為：一是遵循信息公開原則，建立起主體雙方之間的彼此追求信息對稱性的交換關系。政府與非政府組織在公共服務產(chǎn)品的公益性質、服務產(chǎn)品提供數(shù)量、方式、范圍等信息獲取方面不受限制，均可共享。在公共服務產(chǎn)品市場上交易雙方的信息對稱性直接決定了主體雙方交易的公平，否則任何平等將失去意義。因此，基于公共服務產(chǎn)品的公益性質，要求保障政府和非政府組織的信息對稱性，確保政府購買到的社會公共服務更多、更公平地惠及全體人民。二是遵循平衡互動原則，以達成共識為條件、平等協(xié)商為手段，建立起主體雙方之間的彼此行為修正關系。主體雙方通過信息交流和共享達成共識，使雙方行為趨于協(xié)調一致，共同推進社會公共服務均等化。政府轉移公共服務職能于非政府組織，將非政府組織視為平等的對象進行合作交流，從而激活非政府組織的活力，使之成為具有自主能力與反思精神的主動行為者，積極與政府進行合作，提升公共服務質量與水平?？梢?，無論是政府主體、市場主體，還是社會主體，當獲得這一主體性地位以后，其協(xié)商的主動性、積極性、創(chuàng)造性會逐漸增強，一方面通過協(xié)商機制促進信息交流和共享，完善信息對稱性的交換關系，另一方面通過平等協(xié)商修正主體雙方走偏行為，使之步入正軌，促進市場秩序與社會秩序的良性發(fā)展，推進服務型政府建設。

（三）政府公共服務職能的實現(xiàn)方式發(fā)生重大改變

首先，政府治理內涵要更豐富和更有實效。目前，政府由過去的單向度管理正向現(xiàn)在的多維度治理轉變。在多維度協(xié)商的形式之下，多元主體經(jīng)歷歷時性積淀和共時性反饋，這將大大增強政府治理的效能。為此，應加緊建立非政府組織的主體化賦權機制建設，讓其主體性地位和功能有制度化保障，為公共服務供求協(xié)商搭建有效平臺，讓多元主體通過統(tǒng)一平臺進行合作競爭，提供優(yōu)質高效的公共服務，滿足服務大眾的需要。其次，政府職能的運行將創(chuàng)新、發(fā)展和完善諸多新機制，如程序機制、有序參與機制、信息公開機制、民主協(xié)商機制、監(jiān)督機制和效果評價機制等等，從而增強政府公共服務職能運行的合理性、科學性和民主性，使政府治理能力得到提升，完善國家治理體系。最后，政府公共服務職能自我運行機制與自我約束監(jiān)督機制相向并軌而行。雙方的自我約束機制會促使政府官員更加注重依法行政，更加注重政府公信力和執(zhí)行力建設，更加注重法治政府和服務型政府的建設。①俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第5期，第38頁。

四、主要結論

1.政府與市場關系問題是重心。理順政府與市場關系是處理政府與社會關系、政府與非政府組織關系的關鍵所在。政府與市場關系理順好了，政府與社會關系、政府與非政府組織關系的處理就會水到渠成。負面清單管理模式是建立規(guī)范的政府與市場關系的重要途徑，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，使政府真正轉變職能，把重點轉到加強市場監(jiān)管、增強公共服務和維護社會公平正義上來，從而使政府“有形的手”有效配合市場“無形的手”發(fā)揮作用，保證市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

2.政治國家與公民社會關系歷來是學者研究的重點。從社會發(fā)展的趨勢來說，公民社會的崛起是市場經(jīng)濟及其民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，是社會整體進步的標志。盡管公民社會在我國還處于萌芽起步階段，但發(fā)展?jié)摿艽?。法治政府和服務型政府需要成熟完善的公民社會與之相匹配，兩者的相互配合與相互支持是社會發(fā)展的保障。

3.政府與提供公共服務的非政府組織的關系問題是對政府與社會關系問題的微觀回答。政府向社會組織購買公共服務的治理模式逐步取代政府包攬公共服務的管理模式是社會發(fā)展的趨勢。

總而言之，研究政府與市場、政府與社會、政府與提供公共服務的非政府組織的關系問題，界定政府、市場、社會、非政府組織的權力、義務、行為的邊界，使政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會，非政府組織的歸非政府組織，并且政府受到相關制度及其機構的制約，增強政府的公信力和執(zhí)行力，激發(fā)市場、社會、非政府組織的活力，有效地促進政府職能的切實轉變，實現(xiàn)法治政府和服務型政府建設的目標。