馬良燦

(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025)

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目扶貧運(yùn)作邏輯與機(jī)制的完善

馬良燦

(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025)

產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目扶貧是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村扶貧、減貧與促進(jìn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的主要方式。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶貧運(yùn)作邏輯受上級(jí)政府、基層政府和農(nóng)民群體三個(gè)行為主體利益博弈的影響與塑造。這一運(yùn)作模式存在一些缺陷，如項(xiàng)目立項(xiàng)與運(yùn)行受到領(lǐng)導(dǎo)人意志支配，缺乏規(guī)范的議程，帶有很強(qiáng)的隨意性；基層扶貧工作人員和項(xiàng)目實(shí)施各單位之間缺乏有效配合；各利益群體之間的關(guān)系聯(lián)結(jié)出現(xiàn)斷裂；產(chǎn)業(yè)化扶貧政策及其運(yùn)行脫離地方實(shí)踐和貧困群體的實(shí)際需求，導(dǎo)致國(guó)家意志和貧困群體的主體性需求難以實(shí)現(xiàn)。要使當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)扶貧真正惠及窮人，既要打破自上而下的科層制權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，尊重和重建廣大基層組織與貧困群體的主體性地位，又要加強(qiáng)各部門之間的協(xié)助，形成各利益主體之間的有效連接，重視社會(huì)工作者的參與，推動(dòng)扶貧工作由單一的行政主體運(yùn)作向多方參與的社會(huì)化運(yùn)作機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目扶貧；運(yùn)作邏輯；社會(huì)工作

2006年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)廢止后， 以項(xiàng)目扶貧為基礎(chǔ)的制度安排成為鏈接鄉(xiāng)村基層政權(quán)與底層民眾、國(guó)家與社會(huì)的一種中介性存在。在扶貧實(shí)踐中，基層政權(quán)與貧困群體、基層組織與上級(jí)政府、國(guó)家與社會(huì)之間進(jìn)行了微妙而復(fù)雜的社會(huì)互動(dòng)。推動(dòng)農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的基本動(dòng)力機(jī)制是什么，是何種因素在主導(dǎo)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的扶貧實(shí)踐。這涉及的其實(shí)是對(duì)中國(guó)農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作邏輯的解答。只有明了扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作邏輯，才能弄清當(dāng)前農(nóng)村扶貧與反貧困實(shí)踐面臨的困境。因此，對(duì)扶貧項(xiàng)目邏輯的追問(wèn)，就是對(duì)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村扶貧何以可能、如何進(jìn)行貧困治理的回答。筆者擬以西部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目扶貧實(shí)踐為經(jīng)驗(yàn)素材，探討農(nóng)村扶貧項(xiàng)目運(yùn)作邏輯及其缺陷，以期為緩解當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村扶貧實(shí)踐與反貧困面臨的困境探討可能的治理路徑。

一、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目扶貧的運(yùn)作邏輯

從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來(lái)，國(guó)家財(cái)政實(shí)現(xiàn)集權(quán)化，大量專項(xiàng)資金通過(guò)各種項(xiàng)目的形式下發(fā)給地方政府，項(xiàng)目制對(duì)中國(guó)政府的治理模式影響深遠(yuǎn)，不僅重構(gòu)了中央與地方的關(guān)系、各級(jí)政府之間的科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，也重塑了地方政權(quán)組織行為[1，2]。近年來(lái)大量農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作更是深刻地體現(xiàn)出以項(xiàng)目制為核心的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)基層政府組織行為的影響，折射出農(nóng)民群體與基層政府、基層組織與上級(jí)政府的關(guān)系被重塑[3]。在扶貧項(xiàng)目的制度框架中，需要納入分析的有“發(fā)包”項(xiàng)目的上級(jí)政府(地市級(jí)政府及相關(guān)職能部門、省級(jí)政府及職能部門、中央各部委及相關(guān)部門等)，中間政府(縣級(jí)政府及相關(guān)職能部門、特別是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的基層政權(quán))和農(nóng)民群體三個(gè)行為主體。每個(gè)行為主體都在追求自身利益，他們的行為邏輯體現(xiàn)出其對(duì)自身利益的追求。三者之間角色與行為既影響著產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作邏輯，又被其塑造。

產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目由上級(jí)政府確立，最終落實(shí)者為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的基層政權(quán)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織行為，即如何運(yùn)作這些項(xiàng)目受到科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的影響與制約。由于存在層級(jí)利益分化，各自追求自身利益最大化，各級(jí)政府間存在復(fù)雜的利益博弈關(guān)系，比如在項(xiàng)目運(yùn)作中下級(jí)政府并不總是切實(shí)執(zhí)行上級(jí)政策，而是在利益權(quán)衡中有選擇地執(zhí)行[4]。上級(jí)政府為了推動(dòng)工作，便以強(qiáng)大的專制權(quán)力給基層政府巨大壓力以達(dá)到其工作目標(biāo)[5]?！澳繕?biāo)管理責(zé)任制”作為在基層政府中普遍采用的動(dòng)員機(jī)制，通過(guò)將上級(jí)政府所規(guī)定的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，再按照指標(biāo)體系對(duì)下級(jí)的實(shí)際工作落實(shí)情況進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲，以此調(diào)動(dòng)基層政府官員的工作積極性[6]。西部Y鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化扶貧工作就采用這一機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)采用包保負(fù)責(zé)的方式來(lái)負(fù)責(zé)涉農(nóng)項(xiàng)目的具體實(shí)施，建立起了“五個(gè)一”的項(xiàng)目運(yùn)作模式即“一個(gè)項(xiàng)目、一名領(lǐng)導(dǎo)、一套人馬、一個(gè)方案、一抓到底”，并將產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目建設(shè)直接與干部實(shí)績(jī)考核掛鉤，從而刺激基層干部完成工作指標(biāo)。

除科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系外，農(nóng)民群體同樣影響著基層政府對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的選擇和實(shí)施，影響著項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作。農(nóng)村社區(qū)并非是產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的單向輸入方，農(nóng)民群體同樣要追求自身利益的最大化，要求引進(jìn)符合自身實(shí)情、能切實(shí)受益的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，規(guī)避基層政府發(fā)放政績(jī)工程項(xiàng)目并刻意追求政績(jī)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的輸入產(chǎn)生反作用力。產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目如果與農(nóng)民群體的具體要求和切身利益不相符，若強(qiáng)制推行會(huì)強(qiáng)烈影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活，勢(shì)必將引起農(nóng)民的抗?fàn)幣c不滿，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素，而基層政府由于上級(jí)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的硬性要求，往往會(huì)被迫妥協(xié)，這是農(nóng)民群體的“反控制”策略。在產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，因項(xiàng)目數(shù)量、種類、投入資金不同，經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)?shù)霓r(nóng)民群體經(jīng)常會(huì)認(rèn)為別人分得的項(xiàng)目好、幫扶資金多，心生不滿，造成新的社會(huì)矛盾?；鶎诱畬?duì)此頗為頭疼，在推行產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目時(shí)往往會(huì)向容易接受項(xiàng)目、不鬧事的農(nóng)民群體傾斜。

綜上，作為農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)載體的產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目，其運(yùn)作邏輯受到上級(jí)政府、基層政府和農(nóng)民群體三個(gè)行為主體利益博弈的影響與塑造。上級(jí)政府意圖和基層政府的運(yùn)作都可能在給農(nóng)村社區(qū)提供發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)又帶來(lái)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

二、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目扶貧運(yùn)作機(jī)制的缺陷

當(dāng)前西部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作實(shí)踐表明，扶貧項(xiàng)目績(jī)效與預(yù)期存在較大偏差。其運(yùn)作機(jī)制缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，項(xiàng)目立項(xiàng)與運(yùn)行受到領(lǐng)導(dǎo)人意志支配，缺乏規(guī)范的議程，帶有很強(qiáng)的隨意性。對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的管理不夠規(guī)范，空頭支票現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。通常而言，在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均會(huì)投入很高的熱情，感覺(jué)適合自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)就去極力爭(zhēng)取，并沒(méi)有認(rèn)真詳實(shí)地實(shí)地調(diào)研，但是項(xiàng)目開(kāi)始落實(shí)實(shí)施，特別在中期推進(jìn)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏對(duì)項(xiàng)目實(shí)施具體有效的監(jiān)管手段與力度，出現(xiàn)的問(wèn)題無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)與解決。許多項(xiàng)目就是中途出了問(wèn)題但沒(méi)有及時(shí)解決，導(dǎo)致問(wèn)題積壓，越來(lái)越多、越來(lái)越大，最終導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)。再加之項(xiàng)目設(shè)計(jì)過(guò)多地體現(xiàn)了上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)人的意志(即項(xiàng)目發(fā)包方的意志)，并沒(méi)有考慮到下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的實(shí)際情況和真正需求；一些能夠體現(xiàn)并利用地方優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目卻缺乏關(guān)注、得不到重視，基層基礎(chǔ)工作不到位，制作實(shí)施方案前期工作不夠充分，缺乏預(yù)見(jiàn)問(wèn)題的前瞻性，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目在推行的過(guò)程中困難重重，因?qū)嵤┓桨阜磸?fù)修改耽誤項(xiàng)目進(jìn)度的情況時(shí)有發(fā)生。許多基層干部將落實(shí)項(xiàng)目視為政治任務(wù)，報(bào)完帳就意味著項(xiàng)目結(jié)束、任務(wù)完成，項(xiàng)目也沒(méi)有納入滾動(dòng)發(fā)展的機(jī)制。

第二，基層扶貧工作人員和項(xiàng)目實(shí)施各單位之間缺乏有效配合。2009年以來(lái)，因縣域機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站撤并入農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，造成大量的扶貧基礎(chǔ)工作沒(méi)有固定的部門和人員專門對(duì)接，有事找不到人做的情況經(jīng)常出現(xiàn)，給產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的落實(shí)實(shí)施、監(jiān)督檢查和管理報(bào)賬等環(huán)節(jié)的工作帶來(lái)極大困難。產(chǎn)業(yè)化扶貧是一項(xiàng)綜合性工作，需要農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、林業(yè)、財(cái)政、科技等各部門分工配合，這些部門分別負(fù)責(zé)資金監(jiān)管報(bào)賬、技術(shù)支持服務(wù)、中后期監(jiān)督檢查、審計(jì)評(píng)估等方面的具體工作。隨著產(chǎn)業(yè)化扶貧力度不斷加大、產(chǎn)業(yè)扶貧類型的不斷增加，產(chǎn)業(yè)化扶貧工作所涉及的協(xié)作單位也越來(lái)越多，工作任務(wù)更是日益繁重。再加上產(chǎn)業(yè)化扶貧工作成本高、資金程序復(fù)雜、責(zé)任重大，且多為長(zhǎng)期項(xiàng)目，成效短期難顯，部門在對(duì)待扶貧項(xiàng)目的態(tài)度上由開(kāi)始的積極參與逐漸變成應(yīng)付了事?？傊?，由于層級(jí)利益分化，各級(jí)政府和各部門間均存在著利益博弈，難免互相推諉，內(nèi)耗日增。

第三，各利益群體之間的關(guān)系聯(lián)結(jié)出現(xiàn)斷裂。由于各方面的制約因素，基層政府不重視產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目中公司、合作社和鄉(xiāng)土能人等利益主體的示范帶頭作用。企業(yè)、合作社與農(nóng)戶的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制并未形成，三者聯(lián)結(jié)松散，產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)，農(nóng)戶依然面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性，抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力低下，遇到自然災(zāi)害或市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)便容易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。另外，在市場(chǎng)機(jī)制的決定作用日益凸顯的今天，部分基層干部仍然停留在只抓生產(chǎn)不管銷售的原始階段，不知道怎樣與市場(chǎng)主體打交道、更不知道怎樣維護(hù)農(nóng)民的切身利益，當(dāng)然這其中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民群體利益博弈的因素。顯然，如果銷售這條路打不通，農(nóng)民群體無(wú)法真正受益。此外，各利益主體的合作大都止步于各自的基本利益連接，沒(méi)有體現(xiàn)共同發(fā)展的核心主題，缺乏相應(yīng)的規(guī)范制約，難以形成更大更強(qiáng)的合力。

第四，產(chǎn)業(yè)化扶貧政策及其運(yùn)行脫離地方和貧困群體的實(shí)際需求。相同的項(xiàng)目在不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)實(shí)施產(chǎn)生的成效也不盡相同。對(duì)中國(guó)大部分省份來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的省級(jí)產(chǎn)業(yè)化扶貧的政策規(guī)章制定得太過(guò)具體和細(xì)致，沒(méi)有給基層政府留下靈活應(yīng)對(duì)的空間，以根據(jù)地方發(fā)展要求整合項(xiàng)目。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)化扶貧沒(méi)有涵蓋扶貧產(chǎn)業(yè)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，部分集中連片特困地區(qū)屬于交通、水電等基礎(chǔ)設(shè)施尚未完善的區(qū)域，農(nóng)民基本生產(chǎn)生活條件尚未得到保障，根本無(wú)法滿足產(chǎn)業(yè)化發(fā)展所需的條件要求。因此，產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目在這里是不現(xiàn)實(shí)的。而在條件較好的區(qū)域，產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目往往大部分都是集中在到鄉(xiāng)村能人和大戶身上，少量貧困農(nóng)民僅僅能夠通過(guò)流轉(zhuǎn)土地或者受雇做工的形式分得一小杯羹，而大多數(shù)的貧困農(nóng)民卻并未受益。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目運(yùn)作問(wèn)題重重，這與扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作邏輯直接相關(guān)。產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的實(shí)施主體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為受到壓力型權(quán)力結(jié)構(gòu)因素和鄉(xiāng)村因素的雙重影響，其向下直接面對(duì)村莊中農(nóng)民群體，向上應(yīng)對(duì)的掌握著自身財(cái)權(quán)事權(quán)的上級(jí)政府，既要完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖，又要取得農(nóng)民群體的支持與配合。這種夾縫中求生存的工作環(huán)境造就了其獨(dú)特的組織行為。特別是基層政府迎合上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)意志、追求政績(jī)的心理直接影響到反貧困的效果[7]。在科層制的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系內(nèi)，上級(jí)政府通過(guò)掌握財(cái)權(quán)和事權(quán)來(lái)達(dá)到對(duì)下級(jí)政府的控制，基層政府處于一種“壓力型體制”中[8]?；鶎庸賳T升遷需要靠政績(jī)，這造成了部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部不正確的政績(jī)觀，他們會(huì)選擇容易出政績(jī)、直觀且立竿見(jiàn)影的項(xiàng)目，而避開(kāi)那些會(huì)使農(nóng)民真正獲益的但是需要投入精力多、時(shí)間長(zhǎng)卻不容易出政績(jī)的項(xiàng)目。這就使得產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目帶有強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)人意志，背離了農(nóng)村社區(qū)的實(shí)際和農(nóng)民群體的真實(shí)需求。如將規(guī)模化養(yǎng)殖、連片種植等產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目全部實(shí)施在靠近公路的村組，大力打造“路邊花”工程，與基層實(shí)際需求相背離。這種只考慮到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)考察時(shí)美觀好看不管百姓實(shí)情的形式扶貧不但沒(méi)有達(dá)到扶貧的本意，反而給農(nóng)民生活帶來(lái)更多問(wèn)題。負(fù)責(zé)落實(shí)產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)人想要得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同，項(xiàng)目做完馬上就要求評(píng)估，而不考慮農(nóng)民是否真正獲益，而上級(jí)下來(lái)檢查驗(yàn)收也常起不到效果，因檢查路線由基層政府事先選定，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)了解不到基層實(shí)際情況。項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)果又影響政策制定者決策，使決策發(fā)生偏差，更加難以解決基層實(shí)際問(wèn)題，難以讓農(nóng)民能夠真正獲益。農(nóng)民群體相對(duì)處于弱勢(shì)地位，但是也有軟武器來(lái)對(duì)抗產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的輸入，如不支持、不配合項(xiàng)目建設(shè)乃至上訪，而上級(jí)政府對(duì)基層維穩(wěn)有著硬性規(guī)定，基層政府往往會(huì)對(duì)非“剛性任務(wù)”采用變通的方式來(lái)穩(wěn)定農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民群體[9]，但變通的結(jié)果亦有可能使產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作與設(shè)計(jì)目的產(chǎn)生偏差。產(chǎn)業(yè)化扶貧作為近年來(lái)西部地區(qū)推出的戰(zhàn)略扶貧模式，本應(yīng)是持續(xù)穩(wěn)定帶動(dòng)農(nóng)民脫貧增收的有效途徑，但現(xiàn)在在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中與原本預(yù)期產(chǎn)生了偏差。

三、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目扶貧機(jī)制的完善

如何完善當(dāng)前產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目扶貧機(jī)制，直接關(guān)系到貧困群體的切身利益和中國(guó)農(nóng)村涉農(nóng)項(xiàng)目的績(jī)效。這種完善既要給基層減壓、尊重農(nóng)民的主體性，又要加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，形成各利益主體之間的有效連接、積極鼓勵(lì)社會(huì)力量特別是專業(yè)社會(huì)工作者參與其中。

首先，可以適度下放產(chǎn)業(yè)化扶貧工作權(quán)限，給予基層政府適當(dāng)?shù)淖灾餍?。依?jù)現(xiàn)行管理辦法，產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目一旦審批，就要按照方案逐步推進(jìn)。而作為最了解農(nóng)村實(shí)際情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部，在落實(shí)實(shí)施項(xiàng)目和應(yīng)對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)中出現(xiàn)的問(wèn)題時(shí)，調(diào)整工作的權(quán)限很小甚至沒(méi)有。有些項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中明顯暴露出嚴(yán)重的問(wèn)題，但因基層政府沒(méi)有即時(shí)處理甚至叫停的權(quán)力，需要上級(jí)政府批復(fù)，手續(xù)繁瑣時(shí)間漫長(zhǎng)，批復(fù)下來(lái)時(shí)已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了最佳調(diào)整時(shí)期，最終造成項(xiàng)目失敗。對(duì)此，基層干部非常無(wú)奈。如果能將權(quán)限適度下發(fā)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)力能夠根據(jù)農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民群體的具體要求和實(shí)際情況和項(xiàng)目推進(jìn)中遇到的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，讓產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目真正發(fā)揮出應(yīng)有的效益，同時(shí)也可以避免項(xiàng)目資金不必要的浪費(fèi)。提升基層政府自助權(quán)限的同時(shí)，事實(shí)上也增加了農(nóng)民群體的參與度，提高了農(nóng)民群體的滿意度，維護(hù)了農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定。此外，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化扶貧工作運(yùn)行成本較高，如果上級(jí)財(cái)政能在工作經(jīng)費(fèi)匹配上加大力度，將會(huì)有力促進(jìn)基層政府對(duì)產(chǎn)業(yè)化扶貧工作的積極性。上級(jí)政府應(yīng)將財(cái)權(quán)和事權(quán)適當(dāng)下放，基層政府有了相應(yīng)權(quán)限，可以適度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，規(guī)避壓力性體制帶來(lái)的弊端，避免出現(xiàn)項(xiàng)目體現(xiàn)強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)人意志卻不利于農(nóng)村社區(qū)發(fā)展、農(nóng)民群體脫貧致富的現(xiàn)象，特別是要杜絕當(dāng)前農(nóng)村扶貧過(guò)程中大量出現(xiàn)的形象工程、面子工程。

其次，加強(qiáng)各部門之間協(xié)作與提升人員素質(zhì)。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的推行依然是靠基層政府集中高效的動(dòng)員機(jī)制與程序[10]。因此，高效有力的機(jī)構(gòu)組織和高素質(zhì)的基層干部起著舉足輕重的作用。隨著產(chǎn)業(yè)化扶貧力度的加大，參與進(jìn)來(lái)的部門、單位也越來(lái)越多，各部門之間的協(xié)作也越來(lái)越多，因此有必要建立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)專職負(fù)責(zé)各部門之間的合作協(xié)調(diào)工作，明晰產(chǎn)業(yè)化扶貧部門的職能定位，進(jìn)一步防止政府部門間的內(nèi)耗現(xiàn)象。該部門應(yīng)擁有相應(yīng)權(quán)限，與各單位部門直接打交道，負(fù)責(zé)監(jiān)督各部門人員與資金的投入，并與下面扶貧工作進(jìn)行直接對(duì)接，可以直接與農(nóng)民群體對(duì)話。各州縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)建立專門的扶貧機(jī)構(gòu)，通過(guò)選拔、培訓(xùn)，培養(yǎng)一批優(yōu)秀人才，解決基層工作找不到人做的實(shí)際問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)扶貧工作人員的培訓(xùn)工作，提高扶貧干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)與政治素養(yǎng)，使得扶貧工作順暢進(jìn)行。此外還要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)責(zé)任機(jī)制和考核激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，建立健全人員管理機(jī)制，為扶貧工作開(kāi)展提供有力制度保障。

第三，加強(qiáng)各主體利益聯(lián)結(jié)，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，積極培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)化扶貧市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的良性滾動(dòng)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)化扶貧本身是一種現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，因此，企業(yè)在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化扶貧的同時(shí)必須建立與之對(duì)應(yīng)的靈活高效的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。產(chǎn)業(yè)化扶貧工作的最終目的是讓貧困農(nóng)民脫貧致富，其中的關(guān)鍵是項(xiàng)目要能產(chǎn)生效益。連片種植、規(guī)?；B(yǎng)殖豐收了，但是如果銷售不力，收益依然無(wú)法裝進(jìn)農(nóng)民口袋。所以基層政府在確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)時(shí)，必須首先考慮賣出去的問(wèn)題。這就要求既要著眼市場(chǎng)需求，又要充分利用現(xiàn)有資源，還要看看自身的能力條件，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)小的項(xiàng)目比較容易被農(nóng)民接受。產(chǎn)業(yè)化扶貧必須遵守市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，政府部門在幫助農(nóng)民對(duì)接市場(chǎng)的過(guò)程中作用有限，需要依靠合作社、公司、企業(yè)這些經(jīng)濟(jì)主體來(lái)承擔(dān)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。要建立產(chǎn)業(yè)化扶貧風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，貧困農(nóng)戶不具備這樣的能力，這就要求政府和企業(yè)要建立完善相應(yīng)的機(jī)制，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。因此，培養(yǎng)一批有實(shí)力有誠(chéng)信的經(jīng)濟(jì)主體參與到產(chǎn)業(yè)化扶貧工作中來(lái)，是扶貧部門以后的重點(diǎn)工作之一。

第四，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)有社會(huì)力量、特別是專業(yè)社會(huì)工作者的積極介入。忽視社會(huì)力量參與扶貧實(shí)踐是當(dāng)前農(nóng)村扶貧工作面臨的主要問(wèn)題。在反貧困實(shí)踐中，只有將政府力量和社會(huì)力量結(jié)合起來(lái)，中國(guó)農(nóng)村扶貧中的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系才有走向善治的可能[11]。而社會(huì)工作作為社會(huì)力量的核心，在反貧困實(shí)踐中發(fā)揮著不可忽視的作用。社會(huì)工作在本質(zhì)上是實(shí)踐性的，目標(biāo)是向社會(huì)提供專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化的社會(huì)服務(wù)，其基本精神是“助人自助”。社會(huì)工作者介入農(nóng)村反貧困實(shí)踐，不是要取代基層政府和社區(qū)的力量，而是要在政府機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村之間進(jìn)行斡旋和溝通，力爭(zhēng)將各種行政性資源和社會(huì)資源引至社區(qū)中并轉(zhuǎn)化為社區(qū)內(nèi)部資源，通過(guò)資源合作實(shí)現(xiàn)社區(qū)增能，形成“合作型”的扶貧合力[12]。在農(nóng)村反貧困實(shí)踐中，社會(huì)工作者有助于整合并完善社區(qū)資源，促進(jìn)社區(qū)參與，培育社區(qū)公共精神，拓展農(nóng)民的生存和發(fā)展空間。因此，社會(huì)工作者嵌入農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生性組織建設(shè)的過(guò)程本質(zhì)上是一個(gè)發(fā)展的過(guò)程，是一種“嵌入性發(fā)展”[13]。這種嵌入不僅增強(qiáng)了農(nóng)村反貧困的能力和合力，而且為社會(huì)工作專業(yè)本身拓展了新的領(lǐng)域和空間，這是一種雙贏的發(fā)展過(guò)程。故而在農(nóng)村反貧困實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)高度重視社會(huì)工作專業(yè)組織的力量。

總之，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目作為當(dāng)前國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略核心，取得了有目共睹的成效，但在實(shí)踐過(guò)程中也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題的產(chǎn)生直接與扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作邏輯相關(guān)。如何改變現(xiàn)有的扶貧運(yùn)作邏輯，使窮人成為產(chǎn)業(yè)化扶貧的真正受益者，這不僅事關(guān)國(guó)家扶貧項(xiàng)目的實(shí)效，而且關(guān)乎到農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。實(shí)踐證明，產(chǎn)業(yè)化扶貧政策的落實(shí)與實(shí)施，不僅要依靠自上而下的科層制權(quán)力體制與部門間的協(xié)作來(lái)驅(qū)動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)為基層減壓，重視自下而上的底層民間力量和專業(yè)社會(huì)工作的廣泛參與，形成政府組織與非政府組織、政府力量與社會(huì)力量之間的有效合作。因此，在反貧困治理實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)行政資源與非行政資源、行政權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的有效對(duì)接，發(fā)展社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者“三社聯(lián)動(dòng)”的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)機(jī)制，推動(dòng)扶貧工作由單一的行政主體運(yùn)作向多方參與的社會(huì)化運(yùn)作機(jī)制的轉(zhuǎn)變，將會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)化扶貧的完善起到效率倍增的作用。

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責(zé)任編輯：陳向科

Poverty alleviation operational logic and mechanism perfection of rural industrialization projects

MA Liang-can
(School of Public Administration, Guizhou University, Guiyang 550025, China)

The poverty alleviation using rural industrialization projects is now a main method to relief and reduce rural poverty, and to promote the social and economic development in poor mountainous areas. There exist some flaws in operational logic of industrialization projects since it is influenced by the benefit game among government of higher level, basic government and farmers. The flaws present as following: it is haphazardly since the approval and the implement of a project are determined by the director; the grass-root staffs do not act in concert with unites in charge of project implementation; the relationship among main interest groups is broken; the policy and the implement are alienated from reality. In order to have the industrialization projects benefit the poor indeed, some suggestions are proposed: to break the power hierarchy; to respect and rebuild the subjective status of grass-root organizations and the disadvantaged group; to form an effective relationship among main interest groups; to pay attention to the participation of social workers so as to make the work of poverty alleviation a multiparticipation mechanism.

poverty alleviation of rural industrialization project; operational logic; social work

C912.82

A

1009-2013(2014)03-0010-05

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2014.03.003

“農(nóng)村社區(qū)治理與社會(huì)工作”筆談

2014－06－15

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(13CSH086)；貴州大學(xué)文科重大科研項(xiàng)目(GDZT2012008)

馬良燦(1979—)，男，回族，云南昭通人，社會(huì)學(xué)博士，教授，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)、組織社會(huì)學(xué)。