李才平

(中共江西省委黨校 公共管理學(xué)教研部，江西 南昌 330003)

再論科學(xué)界定政府職能

李才平

(中共江西省委黨校 公共管理學(xué)教研部，江西 南昌 330003)

對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的科學(xué)界定是政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)性工作。政府的基本職能包括調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)秩序、提供公共產(chǎn)品、完善社會(huì)保障。政府的運(yùn)行職能從決策職能開(kāi)始，經(jīng)過(guò)計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制，最終以績(jī)效評(píng)估終結(jié)。

政府職能;行政過(guò)程;績(jī)效評(píng)估

黨的十八大報(bào)告指出:“深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！币巴七M(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)”，建設(shè)“職能科學(xué)”的政府，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的科學(xué)界定就是基礎(chǔ)性工作。

一

政府職能是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)的職責(zé)和應(yīng)該發(fā)揮的作用。這個(gè)定義包括三點(diǎn)基本含義:第一，政府應(yīng)該做什么?，F(xiàn)代社會(huì)有四大主體:企業(yè)、公民、政府和非政府組織，四大主體在社會(huì)發(fā)展中扮演不同的角色，具有不同的功能，發(fā)揮不一樣的作用。政府具有什么樣的功能，扮演怎樣的角色，發(fā)揮何種作用，是政府職能的應(yīng)有之義。第二，政府不應(yīng)該做什么。有應(yīng)該做的，就有不應(yīng)該做的，現(xiàn)代政府是有限政府，政府的能力、職權(quán)、責(zé)任都是有限的，政府職能應(yīng)該有邊界。只有這樣，其他社會(huì)主體才能有效發(fā)揮作用，才能促進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)效率。如果政府權(quán)力跨越職能邊界，其他社會(huì)主體的權(quán)力就會(huì)受到侵害，其社會(huì)功能就不能正常發(fā)揮，這些社會(huì)主體的社會(huì)功能因不能有效發(fā)揮作用，就會(huì)產(chǎn)生功能萎縮，甚至完全喪失其社會(huì)功能，導(dǎo)致社會(huì)畸形。第三，政府應(yīng)該做的做得怎樣。有人認(rèn)為，政府管理就是兩件事:一是做政府應(yīng)該做的事情。二是做好政府應(yīng)該做的事情。其實(shí)問(wèn)題沒(méi)有這樣簡(jiǎn)單，政府應(yīng)該做的事情是發(fā)展的、變化的。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，勞動(dòng)分工的細(xì)化，社會(huì)領(lǐng)域日益增多，政府管理范圍不斷增加，政府應(yīng)該做的事情也越來(lái)越多。這一點(diǎn)在人類社會(huì)進(jìn)入工業(yè)文明之后尤其明顯，因此政府組織呈現(xiàn)擴(kuò)大之趨勢(shì)。另一方面，社會(huì)的發(fā)展不僅促進(jìn)了人自身的發(fā)展，公民的自我管理能力的提升，而且社會(huì)自身的管理和服務(wù)功能也在不斷完善和提高。這樣政府將一部分過(guò)去必須由政府管理的事務(wù)轉(zhuǎn)移出去，交由公民自我管理或交給市場(chǎng)、社會(huì)組織提供服務(wù)，不僅成為可能，而且變得十分必要。這一變化又使政府呈現(xiàn)精簡(jiǎn)的趨勢(shì)。兩種趨勢(shì)的綜合作用，促進(jìn)了政府的變革與社會(huì)管理創(chuàng)新。

做好政府應(yīng)該做的事情，受到兩種因素的影響:一是政府及其工作人員的意愿。二是政府的能力。從做事的意愿分析，只有具備做好事情的意愿，才有做好事情的可能，缺乏做好事情的意愿，應(yīng)該做好的事情就不可能做好。有了做好事情的意愿，也僅僅為做好事情提供了可能，還要看政府是否有能力把事情做好。有人認(rèn)為，政府職能范圍內(nèi)的事情，政府就必須把它做好，否則就是政府沒(méi)有盡到職責(zé)。這種看法好像是正確的，但仔細(xì)分析又不盡然。一則政府應(yīng)該做好的事情能否做好，受到政府能力的影響。政府應(yīng)該做好又有能力做好的事情，沒(méi)有做好，是政府及其工作人員沒(méi)有認(rèn)真履職造成的，是政府的失職行為，應(yīng)該受到譴責(zé)，造成嚴(yán)重影響或嚴(yán)重后果的，應(yīng)該追究責(zé)任。有些政府職能范圍內(nèi)的事情，因受到政府能力的影響，一時(shí)沒(méi)有辦法做好，卻應(yīng)該得到社會(huì)的諒解。因?yàn)檎哪芰Σ皇窍忍炀邆涞?，而是在社?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中逐步提高的，不能要求政府超出自身能力去滿足社會(huì)或公民的需要。如政府應(yīng)該保障困難群眾的生活，但我國(guó)困難群眾的群體數(shù)量較為龐大，政府目前沒(méi)有能力將這一群體的生活保障到較高水平，他們的生活水平提升只能隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府能力的提高，逐步得到改善。二則政府應(yīng)該做好的事情能否做好，不僅受政府的意愿和能力的影響，還受社會(huì)其他因素的制約。如政府應(yīng)該維護(hù)市場(chǎng)秩序，為市場(chǎng)主體提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。但市場(chǎng)能否有序運(yùn)行，除政府的管理意愿和管理能力外，很大程度上還受市場(chǎng)參與各方的影響。因此，政府職能的涵義主要是指政府用較低的成本、較高的效率，去做好政府職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)。

二

政府基本職能分類，筆者在2001年的一篇文章中將政府的基本職能劃分為:政治職能、發(fā)展與調(diào)控職能、管理職能和服務(wù)職能［1］。黨的十六大報(bào)告中將政府職能概括為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四個(gè)方面，這種概括實(shí)際上是除政府的政治職能以外的社會(huì)職能，也就是說(shuō)，政府職能包括政治職能和社會(huì)職能兩個(gè)方面。

無(wú)論什么國(guó)家，政治職能都是政府的基本職責(zé)，政府必須為統(tǒng)治階級(jí)實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治服務(wù)，必須貫徹執(zhí)政黨的路線、方針，但“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”［2］(P523)。

長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)政府的政治職能不存在太大的思想分歧，但是，在政府的社會(huì)職能方面，始終存在著各種不同的思想認(rèn)識(shí)和理論主張。我國(guó)經(jīng)過(guò)30多年改革的實(shí)踐探索，政府社會(huì)職能的內(nèi)容已經(jīng)基本明確，這就是切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)。這里有兩個(gè)問(wèn)題需要討論。

第一個(gè)問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)是否是對(duì)政府社會(huì)職能的最好概括。世界銀行在其1997年的世界發(fā)展報(bào)告中，將政府的社會(huì)職能概括為五個(gè)方面:確立法律制度;維護(hù)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境;保護(hù)弱勢(shì)群體;保護(hù)生態(tài)環(huán)境;公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與維護(hù)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境涵義相近，所不同的是我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是我黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，因此，我們把經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作為政府首要的職能，區(qū)別于世界銀行將確立法律制度作為各國(guó)政府的首要職能。

市場(chǎng)監(jiān)管的基本涵義是維護(hù)市場(chǎng)秩序，為市場(chǎng)主體提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。社會(huì)管理的基本涵義也是維護(hù)社會(huì)秩序，促使社會(huì)有序運(yùn)行。而市場(chǎng)秩序是整個(gè)社會(huì)秩序的一部分，因此，社會(huì)管理包涵了市場(chǎng)監(jiān)管。這與世界銀行的發(fā)展報(bào)告中提到的確立法律制度的涵義是相近的。也就是說(shuō)，政府一項(xiàng)重要的社會(huì)職能是維護(hù)公共秩序，確保社會(huì)有序運(yùn)行，世界銀行的發(fā)展報(bào)告中把其作為一國(guó)政府最重要的社會(huì)職能。黨的十六大報(bào)告之所以把市場(chǎng)監(jiān)管從社會(huì)管理中單列出來(lái)，可能是出于以下考慮:黨的十四大確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的革命性變革，將市場(chǎng)監(jiān)管單列出來(lái)，有利于提醒全黨和全國(guó)人民我們面臨的重大改革任務(wù)。同時(shí)在十年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革探索中，市場(chǎng)秩序是社會(huì)秩序中最混亂的領(lǐng)域，有必要突出社會(huì)管理中的市場(chǎng)監(jiān)管職能。

公共服務(wù)職能的范圍很廣，教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、扶貧濟(jì)困等等都屬于這個(gè)范疇。如果羅列下去還有很多，能否對(duì)政府的公共服務(wù)職能進(jìn)行簡(jiǎn)單的概括呢?筆者認(rèn)為政府的公共服務(wù)職能主要包括兩個(gè)方面:公共產(chǎn)品的提供和社會(huì)保障的建立、完善。為整個(gè)社會(huì)提供公共產(chǎn)品是政府重要的職責(zé)，包括教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容。而社會(huì)保障制度，則主要是為社會(huì)困難群體建立的。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必然有勝敗之分，勝利一方獲取了更多的社會(huì)資源，在發(fā)展中處于更加有利的地位。在競(jìng)爭(zhēng)中失敗的一方，將失去部分擁有的資源，在發(fā)展中將處于不利地位，有的甚至連生存都成為問(wèn)題。加之因疾病、傷殘、災(zāi)難等原因造成生活困難的群眾，構(gòu)成整個(gè)社會(huì)的困難群體。如果任其自然發(fā)展，社會(huì)將陷入無(wú)序狀態(tài)。為了確保社會(huì)有序運(yùn)行，政府必須承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)，建立和完善社會(huì)保障制度，為社會(huì)弱勢(shì)群體的生存和發(fā)展提供基本條件。因此，政府的基本職能可以作這樣的概括:調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)秩序、提供公共產(chǎn)品、完善社會(huì)保障。

第二個(gè)問(wèn)題，政府基本職能的層級(jí)分解。2002年黨的十六大提出“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能”，2005年初新修訂的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》提出，國(guó)務(wù)院及各部門要加快政府職能轉(zhuǎn)變，全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。中央強(qiáng)調(diào)的是中央政府的職能，但到了地方，各級(jí)政府在學(xué)習(xí)討論中，層層貫徹落實(shí)中央精神，這本身無(wú)疑是正確的。問(wèn)題是各級(jí)政府都按照“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的要求理解本級(jí)政府的職能，好像我國(guó)政府的職能從國(guó)務(wù)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。實(shí)際上經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控主要是中央政府的職能，省級(jí)政府或許有少量調(diào)控職責(zé)，而市、縣、鄉(xiāng)政府就不具有經(jīng)濟(jì)的調(diào)控職能。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)因不能構(gòu)成獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該完全從經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)領(lǐng)域退出。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問(wèn)題的決定》指出:“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”，可見(jiàn)宏觀調(diào)控不是地方政府的職能。即使是市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，中央政府、省級(jí)政府與市、縣、鄉(xiāng)政府的職能重心也不一樣，中央政府側(cè)重于法律、法規(guī)的制定，省級(jí)政府重點(diǎn)是按照中央政府的要求，結(jié)合各地的實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則側(cè)重于實(shí)施和執(zhí)行。

實(shí)際生活中不僅許多政府工作人員不清楚自己所在層級(jí)的政府應(yīng)該履行怎樣的職責(zé)，一些政府的領(lǐng)導(dǎo)人員也不清楚自己領(lǐng)導(dǎo)的政府應(yīng)該具有哪些職能。原因之一是理論工作者缺乏對(duì)這個(gè)問(wèn)題的深入研究。對(duì)政府職能的研究，理論界更多的是從整體層面進(jìn)行，或從中央政府層面進(jìn)行，分層研究很少。在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，省級(jí)政府應(yīng)該具有怎樣的職能，市、縣級(jí)政府應(yīng)該具有何種職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是什么，這些實(shí)際問(wèn)題鮮有研究。另一個(gè)重要原因是地方政府普遍存在的向下侵權(quán)行為。由于我國(guó)地方政府是雙重管理體制，地方政府由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，所以政府受同級(jí)人大監(jiān)督，并對(duì)人大負(fù)責(zé)。同時(shí)，下級(jí)政府又接受上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，受上級(jí)政府監(jiān)督并對(duì)其負(fù)責(zé)。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，地方政府更側(cè)重于對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。而地方政府因同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)大壓力，往往將本級(jí)政府的工作任務(wù)層層分解到職能部門和下級(jí)政府，造成下級(jí)政府花費(fèi)大量時(shí)間和精力去幫助上級(jí)政府完成職能目標(biāo)，又將本級(jí)政府的部分職能目標(biāo)分解下壓，形成層層向下侵權(quán)的現(xiàn)象。下級(jí)政府明明是在幫上級(jí)政府做事，卻誤認(rèn)為是在履行本級(jí)政府的職責(zé)，因而對(duì)本級(jí)政府應(yīng)該做什么，許多政府工作人員不清楚、不明白。

三

關(guān)于政府的運(yùn)行職能，學(xué)界多用三職能或四職能進(jìn)行概括?！熬臀覈?guó)來(lái)說(shuō)，政府的運(yùn)行職能主要由計(jì)劃、組織、控制三個(gè)方面組成?！保?］“從公共管理的一般過(guò)程看，職能可以概括為計(jì)劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能?！保?］這里有兩個(gè)問(wèn)題需要討論:管理活動(dòng)首先從哪個(gè)環(huán)節(jié)開(kāi)始，到哪個(gè)環(huán)節(jié)結(jié)束?

按照管理學(xué)大師法約爾的觀點(diǎn)，管理有五項(xiàng)基本職能:計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。后人都是在此基礎(chǔ)上界定管理運(yùn)行職能的，我國(guó)行政管理的研究也是以此為基礎(chǔ)的。政府管理過(guò)程都是從計(jì)劃開(kāi)始，然后依次為組織、協(xié)調(diào)、控制。筆者認(rèn)為政府的管理過(guò)程應(yīng)該是從決策開(kāi)始的，即決策是政府運(yùn)行的首項(xiàng)職能，計(jì)劃是決策的實(shí)施方案?，F(xiàn)在大部分的管理學(xué)或行政管理學(xué)著作，也都將決策作為其中的重要內(nèi)容，并且在討論決策與計(jì)劃的關(guān)系時(shí)，都認(rèn)為決策是計(jì)劃的前提和基礎(chǔ)，計(jì)劃是決策的實(shí)施方案，是決策的延續(xù)。很少有學(xué)者在管理學(xué)或行政管理學(xué)著作中不研究決策問(wèn)題的。由此看來(lái)，政府管理活動(dòng)從決策開(kāi)始，應(yīng)該是具有共同認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)的，不會(huì)存在什么大的爭(zhēng)議。

政府行政管理過(guò)程到什么環(huán)節(jié)結(jié)束，理論界的認(rèn)識(shí)好像是相同的，即行政管理過(guò)程都以控制職能作為終結(jié)。政府行政管理過(guò)程從決策或計(jì)劃開(kāi)始，經(jīng)過(guò)組織、協(xié)調(diào)或領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)，最終到控制，整個(gè)管理過(guò)程便告結(jié)束。為什么行政管理過(guò)程在履行控制職能之后便告結(jié)束呢?這里我們很有必要了解控制的基本含義和基本內(nèi)容?？刂啤笆侵赴凑招姓?jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，衡量計(jì)劃完成情況并糾正計(jì)劃執(zhí)行偏差，以確保計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”［5］;“控制是指政府為使組織目標(biāo)按計(jì)劃完成對(duì)執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行檢查、督促和糾偏的管理活動(dòng)”［6］;不用列舉更多的觀點(diǎn)，我們可以看出，控制的基本目的，是確保行政管理過(guò)程實(shí)現(xiàn)預(yù)定的計(jì)劃目標(biāo)。內(nèi)容主要有兩點(diǎn):一是預(yù)防偏差的出現(xiàn):二是出現(xiàn)了偏差能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取糾偏行動(dòng)，糾正偏差。就是說(shuō)，政府管理過(guò)程就是保證計(jì)劃的完全實(shí)施。但如果決策存在問(wèn)題。按錯(cuò)誤決策制定的計(jì)劃，并按此計(jì)劃組織實(shí)施，則只能實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)，卻不能達(dá)到?jīng)Q策目的。

這種以計(jì)劃目標(biāo)為控制標(biāo)準(zhǔn)的控制活動(dòng)，雖然保證了計(jì)劃目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，卻離決策目的越來(lái)越遠(yuǎn)。如果政府行政管理過(guò)程到此終結(jié)，不僅造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，使黨和政府的形象受損，而且不利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。這就反映出政府管理運(yùn)行職能設(shè)計(jì)上存在的缺陷，它缺少一個(gè)重要環(huán)節(jié)——績(jī)效評(píng)估。績(jī)效評(píng)估不僅對(duì)決策存在問(wèn)題的管理過(guò)程是必須的，因?yàn)樗軌蛟跊Q策實(shí)施過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策中存在的問(wèn)題，以便在必要時(shí)終止決策的執(zhí)行或修正決策。對(duì)決策是正確的行政管理過(guò)程，績(jī)效評(píng)估也是必要的。一方面，組織內(nèi)外環(huán)境處于不斷變化之中，決策時(shí)只能根據(jù)當(dāng)時(shí)擁有的信息，對(duì)未來(lái)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，不可能完全符合隨時(shí)變化的客觀實(shí)際，這就需要對(duì)決策和依據(jù)其制定的計(jì)劃進(jìn)行必要的補(bǔ)充和修改，使之更加符合變化了的客觀實(shí)際;另一方面，對(duì)基本實(shí)現(xiàn)決策目的、計(jì)劃目標(biāo)的行政管理過(guò)程實(shí)施績(jī)效評(píng)估，也能總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、檢討不足，達(dá)到提高決策水平和實(shí)施績(jī)效的目的。因此，政府管理過(guò)程應(yīng)以決策作為首項(xiàng)職能，經(jīng)過(guò)計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制，最后以績(jī)效評(píng)估為終結(jié)。

［1］李才平．科學(xué)界定政府職能［J］．地方政府管理，2001，(1)．

［2］馬克思恩格斯選集(第3卷)［M］．北京:人民出版社，1995．

［3］公共行政概論［M］．北京:人民出版社，2002．

［4］徐家良．公共行政學(xué)基礎(chǔ)［M］．北京:中國(guó)人事出版社，1998．

［5］夏書章．行政管理學(xué)［M］．中山:中山大學(xué)出版社，1998．

［6］張德信，胡冶巖．公共行政管理［M］．北京:中國(guó)人事出版社，1998．

責(zé)任編輯劉云華

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1008－6463(2014)03－0005－04

2014－03－03

李才平(1960－)，男，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部主任，教授，主要從事行政管理研究。