石 珍

（重慶市大渡口區(qū)人民法院，重慶 400000）

改革開放以來(lái)，我國(guó)政府在不斷地改變決策方式和治理模式，法治規(guī)劃與服務(wù)藍(lán)圖也日益豐滿，但政府主導(dǎo)下的管理行政依然是對(duì)目前中國(guó)社會(huì)管理模式最為恰當(dāng)?shù)母爬āＴ诖斯芾矸妒较?，公職人員雖已脫離了封建社會(huì)中統(tǒng)權(quán)思維的束縛，開始將自身的行為置于法律的審視與規(guī)范之下，但卻陷入了形式法治思維的桎梏。以處理職業(yè)舉報(bào)為例，監(jiān)管部門在執(zhí)法過(guò)程中，過(guò)多地考慮了自身的履職風(fēng)險(xiǎn)，人為地增添了對(duì)舉報(bào)事務(wù)的處理程序，極其頻繁地使用了規(guī)制性的管理手段?；谶@種執(zhí)法理念的“指使”，職業(yè)投訴愈演愈烈，不僅職業(yè)投訴人不曾樹立起對(duì)法律的信仰與尊崇，更在一定程度上加劇了經(jīng)營(yíng)者對(duì)法治的不信任。更為重要的是，科以經(jīng)營(yíng)者繁復(fù)地檢查義務(wù)將嚴(yán)重影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的秩序，從而損害政府的執(zhí)法權(quán)威。因此，針對(duì)執(zhí)法實(shí)務(wù)中的職業(yè)投訴問題，詳細(xì)分析公職人員所持執(zhí)法理念上的偏差與不足，并通過(guò)治理范式理論的描述及實(shí)質(zhì)法治目的的勾勒，闡釋公職人員執(zhí)法理念上應(yīng)有的精進(jìn)與突破，很有必要。

一、執(zhí)法理論的鋪陳：管理范式到治理范式的嬗變與轉(zhuǎn)型

（一）管理范式的拘囿與弊端：權(quán)力本位

受中國(guó)傳統(tǒng)觀念的影響，我國(guó)行政管理最突出的特點(diǎn)就是以行政權(quán)力為中心，對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)行多方面、全方位的管理。雖然自改革開放以來(lái)，我國(guó)政府在轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)行政、積極維護(hù)公民權(quán)利方面取得了極其重大的進(jìn)展，但原有的管理思維依然無(wú)處不在。在此種管理范式之下，社會(huì)主體是否能夠享有某種權(quán)利或是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種不利后果，能否獲致從事某種行為的準(zhǔn)入資格，以及其他各種行政目標(biāo)的達(dá)成與實(shí)現(xiàn)，均仰賴于政府依單方意志作出某種支配行為。在社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)公眾難有意見表達(dá)和行為選擇的權(quán)利和機(jī)會(huì)，除了盲目地接受政府及其職能部門的管理和支配，不能主動(dòng)積極的介入社會(huì)公共管理領(lǐng)域。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，以及公眾權(quán)利的日益覺醒，這種壓制性的管理范式必將產(chǎn)生各種社會(huì)管理危機(jī)。

1.壓縮了主體間性，克制了交往理性。在資本主義的發(fā)展進(jìn)程中，理性越來(lái)越被局限于目的——手段的關(guān)系，萎縮成工具理性。所謂工具理性是指被資本主義的唯功利原則“異化”了的理性，它對(duì)實(shí)現(xiàn)最佳效益的途徑的考量純粹出于手段——目的的理性思考。工具理性是自由主義人性論的一部分，該理論的設(shè)立基礎(chǔ)在于“人在本質(zhì)上是互相隔絕的”，它過(guò)分地凸顯個(gè)人權(quán)利，卻不承認(rèn)公共責(zé)任。在這種工具理性下，嚴(yán)格考慮自我利益的取向極其盛行。為了克服這種工具理性的弊端與危害，哈貝馬斯以“主體間性”為內(nèi)核發(fā)展了“交往理性”理論。該理論認(rèn)為，個(gè)人主義已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)中各種問題的根源，故應(yīng)主張摒棄極端的個(gè)人主義，通過(guò)主體間性來(lái)消除人與人之間的對(duì)立，實(shí)現(xiàn)平等主體間的自主的、合理的交互關(guān)系和相互作用。然而，作為管理范式的國(guó)家行政卻強(qiáng)調(diào)權(quán)力流向的單程性與強(qiáng)制性，未曾正視作為行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人二者之間的對(duì)話可能。建立在國(guó)家強(qiáng)制力基礎(chǔ)上的國(guó)家管理行為對(duì)于該行為的接受與否也不看重，這就極大地限制了交往理性的實(shí)現(xiàn)，為社會(huì)矛盾的積累與發(fā)酵提供了較大的可能。

2.損耗了行政效率，降低了制度信譽(yù)。管理型政府以管理者即政府為“中心”，強(qiáng)調(diào)“便于管理”和“全能管理”的原則，常常采用行政命令的方式、暗箱操作的方式、行政性壟斷和行業(yè)壟斷的方式、封閉的方式、人治的方式進(jìn)行管理。而這種單向度的方式壓制相對(duì)人的意愿表達(dá)，扼殺了相對(duì)人希望獲得尊重和認(rèn)同所帶來(lái)的心情愉悅進(jìn)而是智識(shí)創(chuàng)新上的靈感，也導(dǎo)致了相對(duì)人對(duì)行政管理、行政執(zhí)法的厭惡；縱然行政目標(biāo)有益于行政相對(duì)方，也還是難以感化人們的內(nèi)心或情感從而獲得相對(duì)方對(duì)行政管理的回應(yīng)、支持與合作。[1]這種不配合，甚至對(duì)立的情緒直接制約著行政目的的及時(shí)實(shí)現(xiàn)，從而損耗了行政效率。而行政效率的損耗以及管理目標(biāo)的未達(dá)成又反過(guò)來(lái)助推者管理手段的實(shí)施，這一點(diǎn)從“死灰復(fù)燃”的無(wú)證無(wú)照行為的取締便可略窺一斑。同時(shí)，傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)一規(guī)制和監(jiān)控，極大地抑制了社會(huì)主體的主動(dòng)創(chuàng)造力；代表國(guó)家意志的政府管理和服務(wù)，對(duì)市場(chǎng)信號(hào)和消費(fèi)者需求的反應(yīng)也不甚靈敏。這樣一系列的因素也從另一方面阻滯了高效行為的出現(xiàn)。更為重要的是，某些行政管理手段往往有意無(wú)意地違背市場(chǎng)規(guī)律，以各種行政手段實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的粗放式增長(zhǎng)，實(shí)際上便嚴(yán)重降低了資源的配置效率和使用效率。

3.忽略了服務(wù)職能，扭曲了權(quán)力本質(zhì)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不斷演進(jìn)，社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)也日漸突出，貧困、失業(yè)、疾病等一系列社會(huì)問題嚴(yán)重困擾了社會(huì)公眾的自我維持與發(fā)展。然而，傳統(tǒng)的、為緩和沖突、保持“秩序”的管理范式卻忽視了政府在提供公共服務(wù)方面的服務(wù)性作用與公共責(zé)任機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展，它已無(wú)法反映出現(xiàn)代公共服務(wù)所需承擔(dān)的廣泛的、管理的以及政策制定的角色。管理范式下單純的權(quán)力手段已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適用時(shí)代的要求，那種死板、僵化的嚴(yán)格行政不能靈活地應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)情況。管理范式實(shí)際上是權(quán)力本位或政府本位的一種集中體現(xiàn)，扭曲了服務(wù)與保障的權(quán)力本質(zhì)。

總而言之，管理范式壓縮了社會(huì)公眾的主體間性，縮小乃至取消了社會(huì)主體與政府之間良性互動(dòng)的空間，阻滯了社會(huì)秩序的發(fā)展與構(gòu)建。它撕裂了社會(huì)連帶，使得作為國(guó)家建構(gòu)者的公眾與政府之間產(chǎn)生了信任上的裂痕，甚至使得公民在受到政府壓制之后形成了對(duì)政府憎恨，且公眾無(wú)法合理預(yù)測(cè)超乎法律之外的行政權(quán)力將會(huì)如何加諸自身。更為重要的是，這種管理范式過(guò)分的強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)成員的消極管理卻忽視了服務(wù)職能的積極實(shí)現(xiàn)，從而使得政府在社會(huì)管理中的合法性危機(jī)得以彰顯。所幸，我國(guó)政府在不斷完善自我建設(shè)的過(guò)程中，意識(shí)到了管理范式將嚴(yán)重影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公眾權(quán)利的全面實(shí)現(xiàn)，故以黨的十八屆三中全會(huì)作為契機(jī)，正式提出了“國(guó)家治理”范式。

（二）治理范式的突破與涅槃：權(quán)利本位

管理范式的國(guó)家行政模式已然無(wú)法應(yīng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所呈現(xiàn)出的社會(huì)需求與公眾期待，故一種新型的“國(guó)家治理”模式應(yīng)運(yùn)而生。黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)明確指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！蓖瑫r(shí)，人們熟知的“社會(huì)管理”表述也變成了“社會(huì)治理”。雖然僅一字之差，但“治理”與“管理”的差別卻顯而易見，它是一個(gè)治國(guó)方略的總體思想的變化。這種以“治理”形式出現(xiàn)的制度范式更為強(qiáng)調(diào)政府的導(dǎo)航功能，重視權(quán)利保障和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，致力于為社會(huì)提供公平與有效的公共服務(wù)。它集中體現(xiàn)的是一種權(quán)利本位的法治思想。

1.重視主體間性，強(qiáng)調(diào)交往理性。傳統(tǒng)的管理范式過(guò)度依賴于國(guó)家或政府從上至下的強(qiáng)權(quán)性管理，缺乏民意表達(dá)與公眾參與的功能，阻滯了交往理性的實(shí)現(xiàn)。新型的治理范式能夠突破強(qiáng)權(quán)性管理的拘囿，借助社會(huì)力量共同治理社會(huì)事務(wù)的過(guò)程，將社會(huì)成員的利益訴求與權(quán)利表達(dá)反映到政治權(quán)力的核心范疇之中，并能引起公共權(quán)力的及時(shí)回應(yīng)。治理范式為公民參與提供了有效途徑，公民通過(guò)確定和參與能夠幫助自己、結(jié)成勝利同盟的利益相關(guān)團(tuán)體，從而制度化、規(guī)范化地參與公共政策和公共治理，滿足利益訴求，最終實(shí)現(xiàn)了交往理性。

2.關(guān)注自我管理，強(qiáng)調(diào)權(quán)力責(zé)任。從權(quán)力來(lái)源的角度來(lái)看，治理范式強(qiáng)調(diào)公民與政府之間的委托代理關(guān)系。故國(guó)家治理不僅是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的管理，還包括正確處理國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、國(guó)家與公民之間的關(guān)系以及公民與公民之間的關(guān)系，是全面有效協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的概念，涉及如何進(jìn)行科學(xué)有效的權(quán)力配置、提高政府自身行政管理水平等方面。在此過(guò)程中，作為治理的主要引導(dǎo)者，權(quán)力行使者承擔(dān)起了內(nèi)外兩層責(zé)任：一是必須履行為大眾謀取福利的義務(wù)，盡最大的能力和智力制定相關(guān)政策，改善社會(huì)機(jī)制，創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)和利益；二是在制定公共政策和提供公共服務(wù)的時(shí)候，必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，對(duì)自身在工作中的失職、失誤要承擔(dān)相應(yīng)的法律、政治、工作責(zé)任。[2]

3.凸顯服務(wù)職能，強(qiáng)調(diào)為民品質(zhì)。在全球化進(jìn)程中，國(guó)家角色的轉(zhuǎn)變、政府改革的發(fā)展、公民社會(huì)的復(fù)興、非政治組織的崛起已經(jīng)改變了傳統(tǒng)的政治管理格局，使得公共事務(wù)呈現(xiàn)出日益多元、復(fù)雜和互動(dòng)的特點(diǎn)。[3]在此過(guò)程中，由于信息掌握能力的局限性、競(jìng)爭(zhēng)能力的弱化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的日益顯化，社會(huì)主體個(gè)人難以應(yīng)對(duì)層出不窮的復(fù)雜事務(wù)。面對(duì)突如其來(lái)的各種災(zāi)害、失業(yè)下崗的經(jīng)濟(jì)壓力、再就業(yè)能力的培育等等困難，政府需要突破其在管制范式下的消極作為傾向。從治理的本質(zhì)來(lái)看，雖然有需要控制和監(jiān)管的一面，但最終還是應(yīng)該為社會(huì)提供更多的服務(wù)?？梢哉f(shuō)，治理范式基于保障人權(quán)和服務(wù)社會(huì)的理念而產(chǎn)生，它強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力以供給、支付等方式積極滿足社會(huì)需要并最大限度地增加社會(huì)福祉。

總而言之，治理作為一種新的理念，它是一種優(yōu)化、良性、多元化、多角度的管理，內(nèi)涵更為全面。它對(duì)以往以管制、控制、命令為特征的統(tǒng)治來(lái)說(shuō)是一種修正甚至是“反叛”，它適應(yīng)了民主國(guó)家人們限制政府權(quán)力、擺脫行政奴役、走向自主管理的普遍訴求。這種行政范式的轉(zhuǎn)變，必然要求公職人員在執(zhí)法理念加以有效回應(yīng)。管制范式下的干預(yù)性執(zhí)法、懲戒性執(zhí)法理念、自衛(wèi)性執(zhí)法理念、專斷性執(zhí)法理念需要得到及時(shí)地遏制，并不斷孕育出給付性執(zhí)法理念、恢復(fù)性執(zhí)法理念、履職性執(zhí)法理念以及參與性執(zhí)法理念。

二、執(zhí)法目標(biāo)的更迭：形式合法到實(shí)質(zhì)權(quán)威的架構(gòu)與生成

受古典自由主義思潮的影響，19世紀(jì)的立憲主義將國(guó)家定位于維持公共安全與秩序的角色，私人社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域被認(rèn)為只需在自由競(jìng)爭(zhēng)的前提下進(jìn)行獨(dú)立的自我調(diào)節(jié)、自我負(fù)責(zé)即可。與此相對(duì)應(yīng)的傳統(tǒng)行政法學(xué)便以形式法治的適用為其關(guān)注重點(diǎn)。形式法治觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)能否對(duì)公民的自由財(cái)產(chǎn)進(jìn)行干涉以及干涉的程度與方式等均只能由經(jīng)立法機(jī)關(guān)同意的法律來(lái)決定，即通過(guò)抽象的法律保留原則對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行法律化的控制。在行政權(quán)的具體運(yùn)作過(guò)程中，形式法治將行政行為的實(shí)施理解為一個(gè)依據(jù)法律條文和案件事實(shí)而作出相應(yīng)行為的邏輯推理過(guò)程；而在對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督過(guò)程中，形式法治亦將實(shí)證性的法律規(guī)范作為其合法性判斷的唯一基準(zhǔn)。作為執(zhí)法主體而言，公職人員需要嚴(yán)格照搬立法機(jī)關(guān)的立法指令，將立法機(jī)關(guān)的法律貫穿于自身行政的每一個(gè)過(guò)程，完整的將法律從行政行為開始“傳送”至行政行為結(jié)束，否則，將面臨司法審查敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。但是，隨著憲法原理的轉(zhuǎn)換與現(xiàn)代行政的發(fā)展，傳統(tǒng)意義上的形式法治主義已不能完全應(yīng)對(duì)，由此促使了法治主義由形式法治主義向?qū)嵸|(zhì)法治主義的轉(zhuǎn)變。[4]所謂實(shí)質(zhì)法治，并非不重視規(guī)則，而是超脫于規(guī)則的保守性之外，更強(qiáng)調(diào)規(guī)則的實(shí)效；或者說(shuō)關(guān)注實(shí)現(xiàn)行政法律秩序、行政法治與公民自由的行政法價(jià)值，而非規(guī)則的效力、或規(guī)則的強(qiáng)制性本身問題。這種轉(zhuǎn)變對(duì)行政執(zhí)法的影響表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

（一）在憲法構(gòu)造上，實(shí)質(zhì)法治已不僅僅關(guān)注從形式上規(guī)范法與行政的關(guān)系，而更加強(qiáng)調(diào)對(duì)公民基本權(quán)利的尊重

形式主義法治觀將法治片面理解為社會(huì)行為規(guī)范體系，而忽視對(duì)法治精神實(shí)質(zhì)的探究，容易產(chǎn)生惡法亦法的情況，從而在實(shí)踐中出現(xiàn)德國(guó)希特勒納粹法那樣殘害人類自由與尊嚴(yán)的暴行。[5]這種打上了工具理性烙印而離棄了價(jià)值理性和人文精神的形式法治，非但不能解決人為物所異化的問題，相反，它還成為了促成人為物所異化的一個(gè)因素。而“實(shí)質(zhì)行政法制觀”認(rèn)為，“法治主義”并非是將“依法行政”的手段或形式進(jìn)行自我目的化，而應(yīng)將其目的、內(nèi)容放在與人權(quán)保障為核心的相應(yīng)關(guān)系中加以認(rèn)識(shí)、分析與解釋。即現(xiàn)代法治國(guó)家的實(shí)質(zhì)意義，是為了人民在社會(huì)上自由民主生活的利益，國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作必須受到實(shí)證法拘束，而且整個(gè)實(shí)證法內(nèi)容，須符合憲法上自由民主法治的價(jià)值體系要求，并促成人的自我實(shí)現(xiàn)的最大可能性。

（二）在行政模式上，實(shí)質(zhì)法治已不僅僅關(guān)注社會(huì)自由秩序的維持，而更加強(qiáng)調(diào)對(duì)公民基本福祉的提供與保障

市民社會(huì)的形式主義法治為國(guó)家劃定了活動(dòng)的空間，在這個(gè)空間內(nèi)國(guó)家基本上是一種扮演“夜警角色”的消極國(guó)家，是獨(dú)立于市民社會(huì)和市民生活之外的存在。而市民社會(huì)本身的不自足和不自洽，又必然要求國(guó)家從消極走向積極，介入并干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活。例如，伴隨著工業(yè)化的日漸增加及其所造成的貧富懸殊產(chǎn)生了大量的社會(huì)安全問題，且這種社會(huì)問題在通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、房?jī)r(jià)居高不下的背景下得到了發(fā)酵，逐漸形塑出了當(dāng)代給付行政（服務(wù)行政）的發(fā)展。給付行政的勃興要求行政主體積極履行生存照顧的義務(wù)而滿足社會(huì)的公共需求，這就為現(xiàn)代行政突破形式法治的藩籬而跨進(jìn)實(shí)質(zhì)法治提供了場(chǎng)景。在給付行政模式將大行其道的現(xiàn)代法治社會(huì)，國(guó)家與人民之間的關(guān)系在許多情形下已由單純的權(quán)力服從關(guān)系，漸漸轉(zhuǎn)化為一種類似于債權(quán)義務(wù)關(guān)系之請(qǐng)求給付關(guān)系。行政法不再是行政的羈絆，行政法的作用不再是作為對(duì)干預(yù)主義的國(guó)家砝碼，相反，它應(yīng)當(dāng)增進(jìn)政府行為的合法性，并基于團(tuán)體主義之特征，不斷推進(jìn)和滿足公共利益或者公共目標(biāo)。

（三）在法治原則上，實(shí)質(zhì)法治已不僅僅關(guān)注“一元鼎力”的“合乎法律”，而更加強(qiáng)調(diào)“多元并行”的“合理正當(dāng)”

形式法治過(guò)分凸顯合法行政原則的地位，強(qiáng)調(diào)合法行政原則在行政法原則中的“一元鼎力”。形式法治期待官員和公民對(duì)法律絕對(duì)忠誠(chéng)，任何對(duì)法律的背離行為都被視為對(duì)法律秩序的威脅。[6]92形式法治認(rèn)為，合理性僅僅是立法者所應(yīng)當(dāng)孜孜追求的，而不能要求執(zhí)法者對(duì)法律的不完善負(fù)責(zé)。[7]但實(shí)質(zhì)法治更強(qiáng)調(diào)在法律實(shí)施過(guò)程中考慮公正合理。在公法中的功能主義看來(lái)，由于福利國(guó)家的出現(xiàn)和積極行政的生長(zhǎng)，原有的議會(huì)和法院僅僅通過(guò)嚴(yán)格的規(guī)則來(lái)對(duì)這種服務(wù)型政府及其能動(dòng)性裁量權(quán)的機(jī)械法律控制已不再有效，行政法必須從控制和權(quán)利轉(zhuǎn)向功能和效率，以有效發(fā)揮行政權(quán)的自身能動(dòng)性和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的積極功能，[8]行政法實(shí)踐也屢屢表現(xiàn)出這樣的跡象，在適用法律明文規(guī)定效果不佳、會(huì)激發(fā)矛盾時(shí)，實(shí)踐者會(huì)在法律規(guī)定之中注入新的精神，或者突破、甚至背棄法律明文規(guī)定，去徹底消弭矛盾，而不讓“案了猶未了”。[9]

總而言之，形式法治強(qiáng)調(diào)的是“依法而治”，將法治作為工具性使用；實(shí)質(zhì)法治強(qiáng)調(diào)的是“法的統(tǒng)治”，把法治作為一種價(jià)值。隨著法治建設(shè)的不斷深入，依法行政觀念的逐漸加強(qiáng)，僅停留于形式法治是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)向法治的更高層次即實(shí)質(zhì)法治發(fā)展。[9]而較之強(qiáng)調(diào)秩序、偏重自上而下的管理的形式法治而言，實(shí)質(zhì)法治雖也重視民眾守法，但其重點(diǎn)不是“治民”而是“治官”。實(shí)質(zhì)法治主義觀倡導(dǎo)在司法和執(zhí)法過(guò)程中，不能簡(jiǎn)單地“依照法律”，而要在適用和執(zhí)行過(guò)程中善于判斷法律的正義性，實(shí)現(xiàn)由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的轉(zhuǎn)化。[10]因此，這種執(zhí)法目的的更迭，必然影響到執(zhí)法理念的采取與演進(jìn)。所謂干預(yù)性執(zhí)法、懲戒性執(zhí)法理念、自衛(wèi)性執(zhí)法理念、專斷性執(zhí)法理念均是形式法治觀的一種體現(xiàn)，只有給付性執(zhí)法理念、恢復(fù)性執(zhí)法理念、履職性執(zhí)法理念以及參與性執(zhí)法理念的秉持才能不斷體現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)的服務(wù)基因。

三、執(zhí)法理念的適配：權(quán)力至上到權(quán)利本位的精進(jìn)與突破

如前所言，社會(huì)自治領(lǐng)域的日益擴(kuò)大，以國(guó)家權(quán)力為核心的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸解體，公共權(quán)力領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的二元性分化開始進(jìn)行，治理型政府逐步成為現(xiàn)代政府建構(gòu)的主導(dǎo)形態(tài)。且隨著法治國(guó)家的不斷演進(jìn)，單純的形式法治已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)服務(wù)型政府的內(nèi)涵與要求，作為一種更為合乎權(quán)利保障要求的法治形式，實(shí)質(zhì)法治亦將在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)揮其獨(dú)特的作用。而上述執(zhí)法理論與執(zhí)法目的的變遷，必然又直接影響到執(zhí)法理念的更新與升級(jí)。就人民群眾利益的實(shí)現(xiàn)而言，職業(yè)投訴有其值得贊頌的有利效果，也存在著不可避免的消極影響。一方面，職業(yè)投訴能夠凈化市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的合法有序。在深圳的職業(yè)投訴實(shí)踐中，職業(yè)舉報(bào)極大地消減了不明碼標(biāo)價(jià)、銷售過(guò)期食品等直接關(guān)乎群眾合法權(quán)益的違法行為，危機(jī)食品安全的不利因素也得到了較大范圍的抑制。因此，雖然“職業(yè)投訴”的直接目的在于個(gè)人私利，但卻在一定程度上實(shí)現(xiàn)了公益價(jià)值的維護(hù)。但另一方面，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的基本效率出發(fā)，面對(duì)著標(biāo)簽不合格等瑕疵性的微小違法行為，細(xì)致履行了索證索票義務(wù)的善意經(jīng)營(yíng)者無(wú)能力也無(wú)責(zé)任對(duì)其銷售的產(chǎn)品進(jìn)行面面俱到的檢查，但職業(yè)投訴卻使他們疲于應(yīng)對(duì)，苦不堪言。若絕對(duì)地要求經(jīng)營(yíng)者對(duì)職業(yè)投訴中標(biāo)簽不合法的行為承擔(dān)起賠償或處罰責(zé)任，則將極大地消減了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率，最終也會(huì)給人民群眾的日常生活帶來(lái)不可言喻的不利影響。更為重要的是，層出不窮的批量投訴消耗掉了行政機(jī)關(guān)大部分的精力，從而導(dǎo)致在本應(yīng)投入行政資源的重大安全事項(xiàng)上缺乏相應(yīng)行政資源的供給，捉襟見肘的執(zhí)法力量也無(wú)法合理地配置到真正地安全秩序維護(hù)之上，又會(huì)反過(guò)來(lái)影響到人民群眾消費(fèi)安全的保障與實(shí)現(xiàn)。因此，職業(yè)投訴利弊交織，處理職業(yè)投訴既不能一棒子打死，又不能一味地縱容；不能因噎廢食，也不能全然接受。處理職業(yè)投訴需要憑借多層次的治理理念，將對(duì)投訴事項(xiàng)的評(píng)判置于實(shí)質(zhì)法治目標(biāo)下加以審視，才能妥切合理的解決職業(yè)投訴難題。

（一）克減干預(yù)性執(zhí)法理念，締生給付性執(zhí)法理念

所謂干預(yù)性執(zhí)法理念，是指公職人員為了達(dá)成維持社會(huì)秩序或消除危害狀態(tài)的目的，習(xí)慣采取事前禁止或事后懲戒形式的一種理念。在性質(zhì)上，干預(yù)性執(zhí)法理念屬于一種管理行政范式下權(quán)力服從的思維定式，它將政府與行政相對(duì)人置于不存在對(duì)等地位與對(duì)等關(guān)系之上。而給付性執(zhí)法理念，則是行政機(jī)關(guān)為了確保私人在生活和事業(yè)上的可能性，而對(duì)私人提供精神的或物質(zhì)的便利與利益的一種理念。在這種理念之下，只要沒有特別的法律規(guī)定，政府往往會(huì)借助非權(quán)力性的行政合同或行政指導(dǎo)等形式形成法律關(guān)系，而非通過(guò)行政處罰等權(quán)力性質(zhì)的手段強(qiáng)力推進(jìn)。且這種非權(quán)力性的手段不但在給付行政領(lǐng)域被廣泛運(yùn)用，而且在傳統(tǒng)干預(yù)行政領(lǐng)域也被作為權(quán)力的補(bǔ)充性手段而得以運(yùn)用。[11]35

雖然服務(wù)型政府建設(shè)在新世紀(jì)得到認(rèn)同并推行，但是由于長(zhǎng)期形成的“政府中心主義”慣性思維作祟，各級(jí)官員的服務(wù)意識(shí)仍然淡薄，官本位思想依然嚴(yán)重，配套制度建設(shè)不夠完善。[6]96以處理職業(yè)投訴為例，批量投訴所反映出來(lái)的不合法狀態(tài)，部分違法是基于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于陳舊（如皮蛋的標(biāo)準(zhǔn)），部分違法乃因國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于泛化了食品安全標(biāo)準(zhǔn)（如字體大小、配料順序等根本與食品安全無(wú)關(guān)），部分違法則是由于立法未關(guān)注特殊現(xiàn)象（如添加藥膳是廣東傳統(tǒng)飲食文化的一種習(xí)慣），部分違法則處于習(xí)慣（價(jià)格標(biāo)簽標(biāo)注的品名為“康師傅綠茶”，而非“康師傅綠茶 調(diào)味茶飲料”）。作為經(jīng)營(yíng)者在缺乏指導(dǎo)的情況下根本難以消除，一味地以事后處罰、責(zé)令改正等作為干預(yù)性執(zhí)法手段克減不合法狀態(tài)的出現(xiàn)，往往難以奏效。因此，公職人員必須締生給付性執(zhí)法理念，通過(guò)其他柔性的治理手段去達(dá)致消除違法行為的目的。例如，公職人員可以有針對(duì)性地對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行細(xì)致到位的指導(dǎo)與培訓(xùn)，將違法的商品攔截于進(jìn)貨關(guān)口；公職人員也可以如深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局龍華分局一般，主動(dòng)地同高校聯(lián)系，召集與培養(yǎng)志愿者，不定時(shí)地到經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所協(xié)助排查違法事項(xiàng)，糾正違法；公職人員甚至還可以對(duì)經(jīng)營(yíng)者的管理方式進(jìn)行指導(dǎo)，幫助經(jīng)營(yíng)者構(gòu)建起一套行之有效的自我監(jiān)管制度。值得注意的是，給付性執(zhí)法理念的締生并不意味著放縱違法，對(duì)于違法性質(zhì)較為嚴(yán)重、危害較大的行為仍需懲處不貸。

（二）削損懲戒性執(zhí)法理念，換持恢復(fù)性執(zhí)法理念

所謂懲戒性執(zhí)法理念，是指公職人員對(duì)違反行政管理秩序的行為，偏好通過(guò)給予行政處罰施加法律制裁從而糾正違法并防止再次違法的一種理念。懲戒性執(zhí)法理念深受長(zhǎng)期的單一權(quán)威導(dǎo)向和嚴(yán)格的等級(jí)制度影響，它使政府成為了行政管理的唯一權(quán)力中心。而恢復(fù)性執(zhí)法理念，則強(qiáng)調(diào)通過(guò)補(bǔ)償、行政指導(dǎo)等各方認(rèn)可的治理方案，修復(fù)被損害的社會(huì)關(guān)系，最終防止矛盾的進(jìn)一步升級(jí)與擴(kuò)大。在恢復(fù)性執(zhí)法理念中，權(quán)力并非解決問題的核心要素，權(quán)利保障才是治理手段采取的終極目的。

懲戒性執(zhí)法在試圖維護(hù)原有社會(huì)關(guān)系的同時(shí)，既可能因?yàn)樾姓袨楸旧淼膽土P性造成涉及當(dāng)事人社會(huì)關(guān)系的新破壞，也可能因?yàn)樾姓幜P不注重補(bǔ)償受害人利益等原因，引發(fā)涉及受害人社會(huì)關(guān)系的改變，也可能因?yàn)樾姓幜P不注重社會(huì)或者國(guó)家利益的彌補(bǔ)，而導(dǎo)致原有違法行為的社會(huì)危害性長(zhǎng)期存在。[12]而“恢復(fù)”理念則有助于公職人員從一個(gè)更為全面的視角，重新評(píng)估行政措施種類的選擇與采納，有助于公職機(jī)關(guān)把握住違法行為的社會(huì)根源，從而創(chuàng)新社會(huì)治理手段，一勞永逸地解決社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)實(shí)證正義。

在處理職業(yè)投訴的實(shí)踐之中，諸如銷售過(guò)期產(chǎn)品等某些違法行為確實(shí)對(duì)投訴人造成了一定的損害，此時(shí)經(jīng)營(yíng)者對(duì)購(gòu)買者給予一定的補(bǔ)償也屬于應(yīng)盡的義務(wù)。然而，由于即便公職人員妥善地處理了投訴人的申訴事宜，也不能免除對(duì)其舉報(bào)事項(xiàng)的立案調(diào)查，故經(jīng)營(yíng)者往往不會(huì)選擇和投訴者達(dá)成調(diào)解。畢竟，經(jīng)營(yíng)者無(wú)法接受既賠款又遭遇處罰的雙重責(zé)難。此時(shí)，就必須憑借恢復(fù)性執(zhí)法理念，加以解決。如果當(dāng)事人違法的主觀惡意不強(qiáng)，造成的社會(huì)危害性不大，又愿意承擔(dān)恢復(fù)受損法律關(guān)系的責(zé)任，公職人員可以在主導(dǎo)民事關(guān)系處理的前提下，有條件地放棄或者調(diào)整行政處理方式，以實(shí)現(xiàn)“恢復(fù)”之目的。[13]另外，在執(zhí)法實(shí)踐之中，針對(duì)產(chǎn)品外包裝上存在違法事項(xiàng)的情形，即便是處以經(jīng)營(yíng)者高額的行政處罰，也無(wú)法杜絕再次違法的發(fā)生。畢竟，經(jīng)營(yíng)者并非是一切流通商品的質(zhì)檢員。處罰再多，經(jīng)營(yíng)者也無(wú)能力將標(biāo)簽違法狀態(tài)從進(jìn)貨入口予以消除。因此，針對(duì)此種事項(xiàng)，必須秉持恢復(fù)性執(zhí)法理念，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)做好入口關(guān)的審查以及日常銷售環(huán)節(jié)的排查。

（三）摒棄自衛(wèi)性執(zhí)法理念，建構(gòu)履職性執(zhí)法理念

所謂自衛(wèi)性執(zhí)法理念，意味著公職人員是從出于規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的角度考慮采取何種行政手段，而非出于維持社會(huì)安全秩序以及保障公眾合法權(quán)利的目的。這種理念其實(shí)質(zhì)仍然根源于傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)下的官民社會(huì)，將公共權(quán)力定位于確保自身仕途一帆風(fēng)順，至于公眾權(quán)利則被置之腦后。而履職性執(zhí)法理念則著重強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)，一切措施的制定、一切行為的實(shí)施均以增進(jìn)社會(huì)福祉、實(shí)現(xiàn)安全秩序?yàn)榻K極目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，公共性是政府的本質(zhì)屬性，關(guān)注社會(huì)公共利益，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，提高國(guó)民福祉，應(yīng)始終是政府的首要責(zé)任。無(wú)論是行政處罰等懲戒手段的威懾與制裁，還是行政指導(dǎo)等柔性手段的勸導(dǎo)與指引，公共權(quán)力均應(yīng)圍繞著公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)而運(yùn)行。

就職業(yè)投訴而言，自衛(wèi)性執(zhí)法理念表現(xiàn)如下：（1）選擇性執(zhí)法。對(duì)于職業(yè)投訴而言，公職人員往往面臨著高強(qiáng)度的復(fù)議訴訟的威脅，一著不慎，便可能敗訴。因此，對(duì)于職業(yè)投訴，公職人員往往會(huì)認(rèn)真對(duì)待程序。即便是諸如外包裝廣告違法不適于普通銷售行為的情形，公職人員也會(huì)采取立案——責(zé)令改正——銷案的程序。但這種煩瑣程序的選擇卻未實(shí)時(shí)地體現(xiàn)于處理其他投訴事務(wù)之中。這也就意味，處理職業(yè)投訴時(shí)的策略選擇更多地是公職人員的一種自衛(wèi)手段，并非公職人員內(nèi)心依法行政、服務(wù)于民的觀念迸發(fā)。（2）機(jī)械式釋法。在執(zhí)法實(shí)踐之中，若將諸如外包裝內(nèi)容虛假等標(biāo)簽違法事項(xiàng)均歸入《食品安全法》第86條的范圍，往往會(huì)給經(jīng)營(yíng)者一種執(zhí)法機(jī)關(guān)“吹毛求疵”的“直觀感受”。這種處置方法，甚至讓一些普通消費(fèi)者都不能理解。從法律解釋的角度出發(fā)，《食品安全法》第48條已經(jīng)明確了“生產(chǎn)者對(duì)標(biāo)簽、說(shuō)明書上所載明的內(nèi)容負(fù)責(zé)”，也就意味著標(biāo)簽虛假內(nèi)容的防范并非經(jīng)營(yíng)者力所能及的責(zé)任。緣何一以蔽之地以《食品安全法》第86條處理標(biāo)簽違法事項(xiàng)，便在于規(guī)避復(fù)議訴訟責(zé)任的目的。畢竟，在處理職業(yè)投訴時(shí)，經(jīng)營(yíng)者鮮有不服而尋求救濟(jì)，但投訴者一旦未滿足其訴求，往往會(huì)糾纏至死。

自衛(wèi)性執(zhí)法理念，與其說(shuō)是形式法治的一種體現(xiàn)，不如說(shuō)是對(duì)公共權(quán)力的一種蔑視與濫用。它不僅助長(zhǎng)了職業(yè)投訴漫天要價(jià)的獅子口，也加劇了基層執(zhí)法機(jī)關(guān)案件多、人力少的矛盾，更加損害了經(jīng)營(yíng)者、執(zhí)法者以及投訴者對(duì)法律實(shí)施的信任與尊崇，最終公共道德的培育、社會(huì)安全的維護(hù)、社群關(guān)系的和諧以及法律正義的實(shí)現(xiàn)也將因此而受到嚴(yán)重威脅。因此，必須祛除執(zhí)法為己的自衛(wèi)性執(zhí)法理念。即便職業(yè)投訴人反復(fù)投訴、無(wú)理纏訟的行為，給執(zhí)法人員帶來(lái)了極大壓力和沖擊，但公務(wù)人員不能畏難而盲目地支持其漫天要價(jià)地請(qǐng)求，甚至為避免被訴而不合法地向經(jīng)營(yíng)者施加壓力，而應(yīng)堅(jiān)持公務(wù)員的基本氣節(jié)，將公共權(quán)力的好鋼用在維護(hù)安全與促進(jìn)服務(wù)的好刃上，切實(shí)履行國(guó)家治理范式下的基本職責(zé)。也只有有效實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)職能，才可能獲致社會(huì)公眾對(duì)行政執(zhí)法的普遍認(rèn)同，最終形成一種社會(huì)共治的和諧場(chǎng)景。因此，必須摒棄過(guò)于關(guān)注自身利益的自衛(wèi)性執(zhí)法理念，構(gòu)建起履職性執(zhí)法理念，將實(shí)質(zhì)法治的精神與內(nèi)涵時(shí)刻展現(xiàn)于執(zhí)法過(guò)程中。

（四）去除專斷性執(zhí)法理念，接引參與性執(zhí)法理念

專斷性執(zhí)法理念，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的單方命令性與強(qiáng)制服從性表現(xiàn)出了異乎尋常的偏好[11]33，行政權(quán)的行使方式與手段較偏重法律規(guī)范之下的強(qiáng)制與獨(dú)斷。在這種執(zhí)法理念之下，公民一切都依賴政府，導(dǎo)致其主體意識(shí)逐漸淡薄，其競(jìng)爭(zhēng)乃至生存能力逐漸退化。[14]行政權(quán)力凌駕于公民權(quán)利之上，也易化了權(quán)力的來(lái)源于本質(zhì)，不符合治理范式下的權(quán)利本位觀念。隨著社會(huì)治理范式的轉(zhuǎn)變，參與性執(zhí)法日漸登上了行政法治的大雅之堂。參與性執(zhí)法理念，讓公眾參與和商談對(duì)話成為民主決策的形式要件，注重以交往與對(duì)話為內(nèi)核進(jìn)行民主決策，為當(dāng)代中國(guó)的法治理念的更新提供新的可能。其中，行政合同、行政指導(dǎo)、行政承諾、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非權(quán)力性手段開始大量涌現(xiàn)。這種伙伴式的協(xié)商關(guān)系是對(duì)傳統(tǒng)的機(jī)械法治主義和干預(yù)行政的重要修正，使現(xiàn)代依法行政走向機(jī)動(dòng)法治主義和福利行政，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政管理權(quán)力手段淡化的新特點(diǎn)。

既然職業(yè)投訴毀譽(yù)參半，則執(zhí)法人員完全可以通過(guò)參與程序向群眾求計(jì)問策，以“原生態(tài)”的群眾意見作為判斷的“參照系”，從群眾意見中汲取處理職業(yè)投訴的養(yǎng)分。妥切處理職業(yè)投訴，需要更新治理觀念，通過(guò)多元化的手段、彈性化的制度、有效地溝通與交流加以解決。面對(duì)著經(jīng)營(yíng)者或職業(yè)投訴人的不甚理解，也一定要以傾聽的藝術(shù)、體恤的情懷、到位的解釋、樸素的情感加以解答與回應(yīng)，通過(guò)群眾所能接受的語(yǔ)義表達(dá)實(shí)現(xiàn)法律目的。

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