于洋

全面深化社會體制改革的戰(zhàn)略與路徑
——訪國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所所長楊宜勇

于洋

楊宜勇，國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所所長、研究員、博導(dǎo)，國家有突出貢獻(xiàn)中青年專家、百千萬人才工程國家級人選、國務(wù)院政府特殊津貼專家。主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展、社會政策、人口與就業(yè)、人力資源管理與開發(fā)、社會保障等方面的政策研究，有關(guān)政策建議多次獲得中央領(lǐng)導(dǎo)批示，有關(guān)研究成果多次獲獎。近些年來，著有《當(dāng)代中國的社會保障》 《收入分配體制改革攻堅》《勞動就業(yè)體制改革攻堅》 《中國轉(zhuǎn)軌時期的就業(yè)問題》 《中國老齡社會背景下的退休安排》等十余部專著，先后在 《求是》 《人民日報》 《光明日報》等報刊上發(fā)表文章200余篇，主持各類課題數(shù)十項(xiàng)。9月4日，楊所長做客 “一校兩院”大講堂，本刊采訪了他。

本刊：2012年11月29日，習(xí)近平總書記在參觀 《復(fù)興之路》展覽時提出了 “中國夢”的概念。黨的十八屆三中全會全對全面深化改革作出了戰(zhàn)略部署，提出了全面深化改革的路線圖和時間表。那么，當(dāng)前我們應(yīng)如何理解中國夢與全面深化改革的關(guān)系？

楊宜勇：黨的十八屆三中全會勝利召開，為什么出臺的是 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，而不是一個關(guān)于做好中國夢的文件？我認(rèn)為，黨的報告是非常嚴(yán)肅的事情，特別是三中全會，它的主題詞應(yīng)該是在十八大報告里邊出現(xiàn)過的。而 “中國夢”的提出是習(xí)近平總書記的一個重要?dú)v史覺醒，他認(rèn)為他這一代是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要一代，因?yàn)樗吹竭@十年非常的關(guān)鍵，所以他提出來要做好中國夢。但為什么沒把它作為《決定》的題目，原因就在于他認(rèn)為這十年中國夢還實(shí)現(xiàn)不了。

從歷史的歸結(jié)來講，我們說毛澤東同志解決了“要什么樣的革命，怎么進(jìn)行革命”的問題；鄧小平同志解決了 “什么是社會主義，怎樣建設(shè)社會主義”的問題；然后江澤民同志又解決了 “建設(shè)什么樣的黨，怎樣建設(shè)黨”的問題；胡錦濤同志解決了“實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展，怎樣發(fā)展”的問題。那么，習(xí)近平同志即將展開的波瀾壯闊的十年，在歷史定位上要解決什么問題呢？是要解決 “做一個什么樣的中國夢，怎么做好中國夢”的問題，但由于時間不夠，所以他應(yīng)該解決的是中國要 “進(jìn)行什么樣的改革，怎樣改革”的問題。我覺得，中國夢和全面深化改革并不矛盾，中國夢是一個宏大的目標(biāo)，就是我們仰望星空；而全面深化改革就是腳踏實(shí)地，是實(shí)現(xiàn)中國夢這個偉大目標(biāo)的重要工具和驅(qū)動器，所以說兩者之間是相輔相成的關(guān)系。

本刊：十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，全面深化改革，不僅要處理好政府和市場的關(guān)系，而且還要處理好政府和社會的關(guān)系。請您談?wù)勀鷮@句話的理解？

楊宜勇：我覺得，就改革來講，關(guān)鍵要處理好兩個關(guān)系：一個是政府和市場的關(guān)系，我們叫它經(jīng)濟(jì)體制改革；另一個是政府和社會的關(guān)系，我們叫它社會體制改革。

全世界現(xiàn)代文明史一個非常重要的工作，就是力圖劃清政府和市場的邊界。這個邊界大體上是能劃清的，但不能完全劃清。全世界劃清的方向是要把市場份額劃得越來越多，政府份額劃得越來越少。黨的十八屆三中全會提出，要讓市場發(fā)揮決定性作用。而黨的十八屆三中全會之前市場發(fā)揮的是基礎(chǔ)性作用，現(xiàn)在要由基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定性作用，這里邊就牽扯到政府職能轉(zhuǎn)變的問題?，F(xiàn)在政府和市場要換一下位置，不換位置就會累死政府。

關(guān)于政府和社會，這里的 “社會”不是大的社會，而是小社會，是相對于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)文明和它下面的小社會而言的，大社會是把其他部分都包括的社會。政府忙，累死政府的同時，就是閑死社會。當(dāng)前，中國是 “大政府、小社會”，可能未來的目標(biāo)應(yīng)該是 “大社會、小政府”。用哲學(xué)的話說，小的是美好的，既然有這個命題，我們就得往小了做，但我們不能嘴上說一套而心理想另一套，要管住要害。我們經(jīng)常講，政府要宏觀調(diào)控，假設(shè)的前提就是市場不是萬能的，市場會失靈，所以政府要宏觀調(diào)控。但是，有的時候有些地方政府那只手就是閑不住，這也是個問題。當(dāng)然，政府也不是萬能的，政府也有可能失靈。那么，市場失靈了，然后政府也失靈了，怎么辦呢？全世界的經(jīng)驗(yàn)就是，社會組織最后出來收拾局面。社會組織其實(shí)很重要，但我們忽視了。然而社會組織也會失靈，社會組織也不是萬能的。1978年以前，我們只依賴政府，一個鼎只靠政府這一只腳很難立得??；后來我們搞了市場經(jīng)濟(jì)，政府加市場兩只腳，這個鼎依然很難站穩(wěn)；只有政府、市場、社會組織三足鼎立，這個鼎才能立得穩(wěn)，這也是其他國家的經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)在我們都很關(guān)心如何處理政府和市場的關(guān)系，其實(shí)劃清政府和社會的邊界，處理好政府和社會的關(guān)系，也是同等重要的。

本刊：黨的十八屆三中全會上， “創(chuàng)新社會治理”理念的提出，昭示著我國治理模式將會發(fā)生深刻的變化，將會由 “社會管理”轉(zhuǎn)變?yōu)?“社會治理”。請您談一下您對 “社會管理 （控制）”和 “社會治理”的理解？

楊宜勇： “社會管理”中的 “管”很形象，下邊是一個 “官”，這個 “官”很容易讓人聯(lián)想到今天的城管，可以理解為一種社會控制。然而，為什么要從 “管理”發(fā)展到 “治理”？ “社會管理”，你得聽 “官”的，因?yàn)槲覀冎v的 “社會管理”和 “社會控制”是聯(lián)系在一起的。而社會治理不是當(dāng)官的說了算，不是統(tǒng)治者說了算，而是 “治理”的 “三點(diǎn)水”作為一個平臺， “三點(diǎn)水”就是表示要從善如流，誰對就聽誰的，政府、市場、企業(yè)家、社會組織、不同社會人群在一起對話，建立一個對話的平臺，通過協(xié)商民主解決問題，不搞一言堂，讓大家基本滿意，這是一種最好、最理想的狀態(tài)。這就是我所理解的從 “社會統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向 “社會管理”，又從 “社會管理”發(fā)展到 “社會治理”的必要性?！吧鐣卫怼?，就是你要對你的人民更加的溫柔，更加的尊重，這也是全球發(fā)展的一個必然趨勢。所以， “社會治理”不僅要講究藝術(shù)，更要講究你的心態(tài)，你的價值觀。只有這樣，你才能把社會治理這個工作做到非常完美的境界。如果你只追求形式，你的思想觀念、工作方式?jīng)]有變，那么社會治理是創(chuàng)新不出來的。

本刊：社會體制改革是中國特色社會主義事業(yè)總體布局中社會建設(shè)的重要組成部分，是一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的社會變革。請您談?wù)勀鷮Ξ?dāng)前社會體制改革的認(rèn)識？

楊宜勇：第一，零敲碎打的社會體制改革應(yīng)該結(jié)束了。不能說過去我們沒有進(jìn)行過社會體制方面的改革，但是過去都是一些零敲碎打的、碎片化的改革，都是就事論事，遇到什么問題就解決什么問題。比如，推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會體制改革，就是先讓老百姓得到一些改革的好處，但是沒有做系統(tǒng)性的、機(jī)制性的、根本性的調(diào)整?；剡^頭來，遵循循序漸進(jìn)的原則，就是說我多給你一點(diǎn)錢，你就應(yīng)該滿足了吧，就應(yīng)該聽話吧。這種思維恐怕是有問題的，不僅用來治理內(nèi)地的老百姓有問題，而且用來治理邊疆少數(shù)民族地區(qū)的老百姓也有問題?，F(xiàn)在又強(qiáng)調(diào)推進(jìn)以社會治理創(chuàng)新為重點(diǎn)的改革，這樣又前進(jìn)了一步。但現(xiàn)在我覺得到了要著手對社會體制改革進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計的時候了，就是在對社會體制改革進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計的同時，也要考慮到與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革以及生態(tài)文明體制改革進(jìn)行配套推進(jìn)的問題。所以說，這也是這一代領(lǐng)導(dǎo)集體全面深化各項(xiàng)改革攻堅的一個非常重要的任務(wù)。

第二，社會體制改革是公眾認(rèn)為中等難度和中等緊迫的改革。在黨的十八大開完之后，我們宏觀院受發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)的委托，對我國社會各界的改革愿景做了調(diào)查，形成了 《我國社會各界改革愿景調(diào)研報告》。調(diào)查結(jié)果顯示：37.4%的受訪者認(rèn)為政治體制是最緊迫的改革領(lǐng)域，而選擇經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、生態(tài)文明制度建設(shè)和文化體制改革的分別占比為33.8%、13.8%、7.2%和3.8%。同時，超過一半的受訪者 （54.4%）認(rèn)為政治體制改革是改革難度最大的領(lǐng)域，其次是經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、生態(tài)文明制度建設(shè)和文化體制改革，分別占比為20.9%、10.8%、6.2%和3.2%。通過調(diào)研結(jié)果我們可知，社會體制改革是公眾認(rèn)為中等難度和中等緊迫的改革，比較容易率先突破。盡管政治體制改革是很難的，但也必須改。其實(shí)，總書記的講話精神就兩條，必須堅持共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，堅持走社會主義道路。要堅持這兩條原則，這兩條不能動，其他都可以商量，這是政治體制改革的底線，同時也是社會體制改革的底線。

第三，社會體制改革和其他領(lǐng)域的體制改革一樣重要，既要獨(dú)立設(shè)計，又要協(xié)同推進(jìn)。社會體制改革是黨的十八報告提出的全面改革的重要內(nèi)容之一。社會體制改革是中國特色社會主義事業(yè)總體布局中社會建設(shè)的重要組成部分，我們只有設(shè)計好，才能夠?qū)嵤┖?。未來社會體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和文化體制改革一樣重要，既需要獨(dú)立設(shè)計，又需要協(xié)同推進(jìn)。社會體制改革需要以增進(jìn)社會公平和社會福利為目標(biāo)，以培育社會對話主體為基礎(chǔ)，從而不斷完善社會領(lǐng)域的法律法規(guī)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會領(lǐng)域多元主體 （政府、社會組織、人民等）良性博弈，最大限度地維護(hù)好、保障好、實(shí)現(xiàn)好廣大人民的社會權(quán)利，最終建設(shè)好社會主義人民社會。

本刊：黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，深化社會體制改革，必須緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義。下面請您談?wù)勎覀兿乱徊綉?yīng)如何推進(jìn)社會體制改革？

楊宜勇：第一，切實(shí)從內(nèi)部而不僅僅是傳統(tǒng)的外部加強(qiáng)社會建設(shè)。改善民生，多給點(diǎn)錢，那叫外部，沒有從機(jī)制的角度來解決問題。而現(xiàn)在的社會治理則是要從機(jī)制上、從根上來解決問題。1978年以來，中國經(jīng)濟(jì)之所以全球一枝獨(dú)秀，GDP躍居世界第二，就是因?yàn)槲覀兇罅Πl(fā)展了經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)展了企業(yè)、公司，特別是把過去的國營企業(yè)改造成了國有企業(yè)。我們經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域非常成功的一個經(jīng)驗(yàn)，就是初步完善了市場規(guī)則，盡管美國、歐盟現(xiàn)在還不給我們市場經(jīng)濟(jì)地位。我們的民營企業(yè)如雨后春筍般的發(fā)展，已經(jīng)占企業(yè)總數(shù)的三分之二或四分之三，所以經(jīng)濟(jì)有時候，特別是過熱的時候，政府想摁都摁不住，這就是經(jīng)濟(jì)組織自身的活力。

社會治理方面也是如此，我們要充分發(fā)揮社會組織的力量。記得汪洋同志在擔(dān)任廣東省委書記的時候，請我們?nèi)退麄冊O(shè)計 “十二五”規(guī)劃，他們就主動提出來，在 “十二五”期間，要讓社會組織的數(shù)目翻一番。大家要知道，不是經(jīng)濟(jì)組織，而是社會組織的數(shù)目要翻番，我覺得這就是從社會發(fā)展、社會管理、社會治理、社會結(jié)構(gòu)等方面思考問題，他們在思想上上了一個新的臺階。社會治理在很多方面是要靠社會組織來實(shí)現(xiàn)的，所以要大力發(fā)展社會組織。大力發(fā)展社會組織的同時，也要加強(qiáng)監(jiān)管，因?yàn)樯鐣M織也會出現(xiàn)腐敗。

第二，不能簡單地照抄西方國家的社會體制模式。雖然一個國家的社會體制是和這個國家的政體、國體密切相關(guān)的，但我們還是要強(qiáng)調(diào)，在社會治理創(chuàng)新中，我們要學(xué)習(xí)借鑒西方一些好的經(jīng)驗(yàn)，但不能簡單地照抄西方的社會體制模式，這是構(gòu)建中國特色社會管理體系的基本出發(fā)點(diǎn)。

第三，認(rèn)清挑戰(zhàn)和機(jī)遇，把壓力轉(zhuǎn)化為動力。認(rèn)清我國社會體制改革面臨的重大挑戰(zhàn)和機(jī)遇，把壓力轉(zhuǎn)化為動力，不失時機(jī)地推進(jìn)社會體制改革，從而給科學(xué)發(fā)展實(shí)踐提供另一個層面的有力保障。

現(xiàn)階段，我國社會體制改革將面臨九個方面的重大挑戰(zhàn)。一是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)。這種不協(xié)調(diào)是一種傳統(tǒng)的慣性思維所致。很多地方都認(rèn)為，發(fā)展經(jīng)濟(jì)容易出成果，搞社會發(fā)展往往花錢很多，花錢很大，而且不容易見成果，所以社會發(fā)展往往不受重視。社會發(fā)展不重視也在于，我們的公共財政還沒有很好地建立起來，雖然我們現(xiàn)在公共財政的份額在加大，但還是偏向于建設(shè)，有了錢還是偏向于搞一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，偏向于搞一些項(xiàng)目，這也是我們的財政不夠花的一個潛在原因。二是空間發(fā)展不均衡。從宏觀上講，中國中東西部存在著巨大的差異，不管誰領(lǐng)導(dǎo)這個國家，這種差異都是很難解決的。三是巨大流動人口的無根狀態(tài)。這就是新型城鎮(zhèn)化所要解決的問題。其他國家沒有這種情況，因?yàn)槠渌麌依习傩赵谝粐膰撤秶鷥?nèi)在哪居住，就算哪里的人，不管你是租的房子，還是住在過街天橋下邊用紙盒搭的一個簡易房里，這都叫住。我們的新型城鎮(zhèn)化，現(xiàn)在是大城市管緊，特大城市不讓進(jìn)，中小城市全面放開。但是我們的老百姓并不買帳，縣城他們不想進(jìn)，至少要進(jìn)省會城市，大學(xué)生都想留在北上廣，所以這也是挺難解決的一件事情。四是國際非政府組織發(fā)展趨勢。當(dāng)前，國際非政府組織發(fā)展勢頭迅猛。五是人民個人權(quán)利意識的覺醒?，F(xiàn)在的上訪者很多都是我們可愛的人民，我覺得他們還是擁護(hù)共產(chǎn)黨，認(rèn)同人民政府的。但他們來上訪，就說明他們根本不信任你。不信任你，他們就會走向反面，有兩種方式：一種是自殺，一種是殺他，這兩種情況當(dāng)前我們看得都很清楚。六是網(wǎng)絡(luò)社會的傳播。網(wǎng)絡(luò)社會，也叫虛擬社會，和現(xiàn)實(shí)社會加在一起就是一個真實(shí)的、立體的社會。網(wǎng)絡(luò)社會的特點(diǎn)就是無密可保，傳播快。這就要求我們政府要做得更加完美，政府對突發(fā)事件的應(yīng)對，特別是我們的官員，現(xiàn)場處置的一些表現(xiàn)都要做到無可挑剔。當(dāng)然，這也是很難的。七是社會階層的分化。當(dāng)前，社會階層的分化是非常明顯的。八是社會失范引發(fā)風(fēng)險。社會失范問題，現(xiàn)在我們正在下大力氣糾正。大家都知道，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員過去能做的事情，現(xiàn)在都不允許做了。過去收銀收卡都認(rèn)為無所謂，現(xiàn)在誰還敢收？過去吃請都去，現(xiàn)在誰還敢吃？所以，社會失范現(xiàn)象現(xiàn)在有遏制的勢頭。九是老百姓對懈怠改革很擔(dān)憂。老百姓經(jīng)常說的一句話就是， “只聽樓梯響，不見人下來”，這是老百姓對改革懈怠的擔(dān)憂。

與此同時，社會體制改革還存在八個方面的重大機(jī)遇：一是科學(xué)發(fā)展觀的全面貫徹落實(shí)；二是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大要求；三是老百姓改善民生的新要求；四是國際上新公共管理理論的發(fā)展；五是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能；六是各地創(chuàng)新社會治理的新探索；七是加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；八是社會各界對改革充滿著期待。這八個方面的機(jī)遇，也是推進(jìn)社會體制改革八個方面的有利條件。

第四，有的放矢，絕不搞花拳繡腿。和過去的社會體制相比，盡管近年來的體制改革取得了較大的進(jìn)展，但是我國的社會體制框架仍存在一些問題。一是傳統(tǒng)的社會管理體制存在慣性依賴，舊有的體制因素仍然保持著制度慣性，繼續(xù)影響著社會管理體制的運(yùn)行，不同管理主體之間的 “錯位”“缺位” “越位”現(xiàn)象也頻有發(fā)生。二是社會風(fēng)險調(diào)控機(jī)制不健全，社會管理工作呈現(xiàn)出 “后置管理”狀態(tài)。三是社會力量的參與深度和廣度不足，有兩個方面的原因：一個是我們各級政府部門怕社會力量，有意識地不讓他們參與；另一個是社會力量自身的能力建設(shè)不足。四是基本公共服務(wù)供給水平不高，分配機(jī)制不合理。五是社會保障制度結(jié)構(gòu)“碎片化”問題嚴(yán)重，財務(wù)可持續(xù)風(fēng)險凸顯。這些社會體制方面的障礙和問題，都是我國進(jìn)一步深化社會體制改革的原因和內(nèi)生動力。

因此，下一步社會體制的改革，必須做到有的放矢，抓住核心，從內(nèi)部突破，不再搞一些花拳繡腿的事情。我覺得，我國未來的社會體制構(gòu)架應(yīng)該是 “兩基四綱多維”。所謂 “兩基”，就是社會體制建設(shè)的兩個基礎(chǔ)性目標(biāo)，即社會管理和社會服務(wù)；所謂 “四綱”，就是指構(gòu)成社會體制的四個基本體制機(jī)制，包括社會管理體制、社會組織體制、基本公共服務(wù)體制、社會保障體制；所謂 “多維”，是指支撐起四個社會體制領(lǐng)域的多種結(jié)構(gòu)性設(shè)計要件。

第五，以長看短，搞好總體規(guī)劃。全面深化社會體制改革，要以長看短，在明確改革的終極目標(biāo)和歷史任務(wù)的基礎(chǔ)上，搞好總體規(guī)劃。社會體制改革的總體規(guī)劃應(yīng)明確以下幾個內(nèi)容。

一是明確社會體制的基本元素。社會體制的基本元素主要包括參與主體、參與行為和體制目標(biāo)。參與主體包括政府、社會組織和公眾；參與行為主要體現(xiàn)為提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為和化解社會矛盾等；體制目標(biāo)主要是應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會公正和實(shí)現(xiàn)共融共生。這三個基本元素共同構(gòu)成了社會體制的邏輯整體。

二是明確社會體制改革的目標(biāo)。社會體制改革的目標(biāo)是建立健全有中國特色的社會主義人民社會。其主要特征表現(xiàn)為：堅持以人為本的制度構(gòu)建理念，城鄉(xiāng)居民公平享受基本公共服務(wù)，以政社分開為核心加強(qiáng)政府與社會組織的分工與合作，實(shí)現(xiàn)德治和法治相結(jié)合的善治格局。

三是明確社會主義人民社會體制的基本框架。基本框架要包括政府切實(shí)履行社會服務(wù)和管理職責(zé)、公眾積極參與各項(xiàng)社會事務(wù)、自治和他治協(xié)調(diào)配合、法治保障堅實(shí)有力、體制內(nèi)單位發(fā)揮積極作用。

四是明確社會體制改革的基本原則。社會體制改革應(yīng)堅持以下原則：堅持黨委的方向管理，堅持全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，堅持以群眾權(quán)益保障為重點(diǎn)，堅持自上而下推行和自下而上創(chuàng)新相結(jié)合。

五是明確社會體制改革的主要任務(wù)。社會體制改革的主要任務(wù)是健全基本公共服務(wù)體制，構(gòu)建新型社區(qū)管理體制，建立現(xiàn)代社會組織體制，完善公共安全管理體制，健全社會誠信機(jī)制。

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