劉勇

(中共江西省委黨校 工商管理學教研部，江西 南昌 330003)

財政政策支持江西現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展問題研究

劉勇

(中共江西省委黨校 工商管理學教研部，江西 南昌 330003)

從國外發(fā)展經(jīng)驗和我國發(fā)展實際看，建設現(xiàn)代農業(yè)必須借助政府財政政策的支持。這些財政政策包括實施夯實農業(yè)基礎設施建設的財政政策，實施完善農業(yè)投入導向機制的財政政策，實施促進農業(yè)發(fā)展方式轉變的財政政策，實施提升現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營能力的財政政策，實施增強農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的財政政策。這些財政政策的實施，對加快江西現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展，具有重要的推動作用。

財政支農政策;現(xiàn)代農業(yè);江西

當前，加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)已是大勢所趨。發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)是對傳統(tǒng)農業(yè)的改造提升，對于轉變農業(yè)發(fā)展方式、促進農村生產(chǎn)力又好又快地發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，必須走市場化的道路，但由于農業(yè)先天所具備的基礎性、戰(zhàn)略性和弱質性特征，要將傳統(tǒng)農業(yè)快速納入現(xiàn)代化軌道，還需要政府強有力的宏觀調控政策。在政府諸多調控手段當中，經(jīng)濟手段是最符合市場經(jīng)濟規(guī)律的，而在所有經(jīng)濟手段當中，財政政策又是實施調控最有力的經(jīng)濟杠桿之一，對現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有著重大影響。江西是個傳統(tǒng)農業(yè)大省，目前正處于加快現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的關鍵轉型期，積極爭取各項財政政策的支持并對現(xiàn)有財政政策進行適度優(yōu)化，營造良好的政策環(huán)境，是推動江西現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。

一、江西財政政策支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析

(一)近年來江西財政政策支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的成效。

近些年來，江西各級財政部門根據(jù)中央財政支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的各項決策，結合江西發(fā)展實際，以抓好現(xiàn)代農業(yè)項目建設為抓手，切實提升項目綜合效益，有效推動了全省現(xiàn)代農業(yè)體系建設。依托優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)，江西已初步形成財政支農資金支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展新格局:對區(qū)域性優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)，通過現(xiàn)代農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項資金予以支持扶強;對縣域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，通過縣級整合支農資金“以獎代補”方式予以扶持壯大;對鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，通過優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、“一村一品”等資金進行補助培育［1］。目前，依托財政資金支持實施現(xiàn)代農業(yè)項目建設，江西已累計建設標準糧田120萬畝、標準化柑橘生態(tài)示范基地74萬畝，改造標準化魚池19．16萬畝、標準蔬菜田6．9萬畝。這些項目建設有效夯實了江西農業(yè)的發(fā)展基礎，促進了水稻、柑橘、水產(chǎn)、蔬菜等區(qū)域性優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2008～2012年，借助各項財政政策的支持，江西現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展取得了實實在在的成效:糧食綜合生產(chǎn)能力提高到36．2億斤，年均增產(chǎn)7．24億斤;柑橘園總面積達到480萬畝，位列全國第二位;水產(chǎn)品總產(chǎn)量達到234．7萬噸，年均增幅達19．5%;蔬菜種植面積達825萬畝，同比增加10萬畝。同時，現(xiàn)代農業(yè)項目的建設也為農民增收提供了保障:全省標準糧田建設示范區(qū)戶均年增收349元;柑橘產(chǎn)業(yè)項目區(qū)果農每年人均直接增收800元以上;標準池塘項目區(qū)養(yǎng)殖戶年均增收3100元;蔬菜產(chǎn)業(yè)項目區(qū)每年人均增收近千元［2］。

(二)現(xiàn)有財政政策在支持江西現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展中存在的主要問題。

江西現(xiàn)有的財政政策在促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了顯著效果，但綜合來看，仍然存在著一些問題，特別是在財政支農資金的使用和管理等方面。

1．財政支農資金規(guī)模偏小。近年來，我國財政收入呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，但財政支農資金的增長幅度遠遠低于每年財政收入的增長率，這與農業(yè)在我國國民經(jīng)濟中的基礎性地位是不相符的。雖然名義財政支農資金額度每年都在遞增，但如果從資金投入增長率中扣除通貨膨脹的因素，財政支農資金的總量仍然不高。這一問題與中央和地方財政的支農責任劃分不明晰緊密相關:現(xiàn)行政府間財政支出責任劃分框架對地方財政的支農責任沒有做出硬性規(guī)定，導致地方財政支農職責弱化，過分依賴于中央財政支出的投入;加上地方財政資金緊張，以及有些財政政策的制定只顧眼前利益和局部利益，導致地方財政支農職責薄弱甚至缺位，這一體制性原因非常不利于現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。

2．財政支農支出結構存在偏差。財政支農支出結構是財政經(jīng)費中對支持農村生產(chǎn)支出、涉農部門事業(yè)費、基本建設支出等各項支出的比例關系，反映國家對農業(yè)投入的重點和方向。當前，財政支農支出結構存在偏差主要表現(xiàn)為農業(yè)基礎設施建設投入不足、農業(yè)科技投入比例較低和部門事業(yè)費所占比重偏高等方面:財政用于農業(yè)基礎設施建設的投入不足，直接影響了農業(yè)生產(chǎn)條件的改善和農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展;財政對農業(yè)科技三項費用的支出占財政支農支出比重一直沒有超過2%，對農業(yè)科研和農技推廣支持力度明顯不夠;涉農部門事業(yè)費比重不斷上升，嚴重擠占了其他支農支出，削弱了財政支農資金對農業(yè)發(fā)展的帶動作用［3］。

3．財政支農資金使用效率不高。傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變，需要政府投入大量的資金，但一方面是政府財力有限，支農資金供需矛盾尖銳，有限的支農資金投入難以取得政府預期的效果;另一方面則表現(xiàn)為財政支農資金投入重點不突出，安排項目資金時“撒胡椒面”現(xiàn)象較為普遍，由于財政資金投入本身是有限的，使得很多項目都處于資金短缺狀態(tài)，一旦后繼資金不到位，不僅項目荒廢，還造成較大的資金浪費和損失。

4．財政支農資金的投入導向機制滯后。發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)光靠財政資金單一投入渠道是不夠的，還應注重發(fā)揮財政支農資金的投入導向作用，引導各類社會資金投向農業(yè)，從而構建現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的多元化融資渠道。然而，由于農業(yè)投資收益率低于市場平均收益率，社會資金缺乏向農業(yè)投資的積極性［4］。目前的現(xiàn)實情況是，財政支農政策對社會資金投資現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的導向性作用還不強，無法有效聚集社會資金，其結果必然導致政府財政資金投入“勢單力孤”和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展所需的資金渠道受限。

二、國外發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的財政支持政策及經(jīng)驗啟示

借助財政政策支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展已成國際慣例?？v觀世界主要國家的財政支農政策，除了將穩(wěn)定農產(chǎn)品市場供需作為重點之外，在基礎設施、科技支撐、經(jīng)營機制和環(huán)境保護等領域也出臺了大量配套扶持政策［5］，有力促進了現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，值得我們學習和借鑒。

(一)國外財政政策支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的主要類型。

1．基礎設施類財政政策。(1)農田設施建設。日本政府以土地改良為中心大力推進農業(yè)綜合開發(fā):第一階段以興建水利排灌設施和農田開墾為重點;第二階段重點是加快平整土地、修建農道、強化農產(chǎn)品基地建設等;第三階段以擴大土地經(jīng)營規(guī)模和改善農村生活環(huán)境為重點;第四階段重點是地域性環(huán)境保護和創(chuàng)造景觀生態(tài)。(2)農業(yè)機械化補貼。法國于1947年開始實施“莫內計劃”，給予農戶購買農機20%～30%的補貼，為農場提供25%的鄉(xiāng)村道路建設補貼，鼓勵建立集體購買和共同使用農機的合作社，到1970年，法國的農業(yè)機械化程度已經(jīng)達到100%。

2．科技支撐類財政政策。(1)為農業(yè)科研機構提供經(jīng)費保障。美國政府高度重視農業(yè)科研，科研投入占農業(yè)部投資預算總額的2%～4%，資金投向涵蓋對各類農業(yè)研究機構的投入、對各州的撥款、對競爭項目和特別項目撥款等。(2)為農業(yè)推廣體系運行提供財力保障。從1914年美國國會通過《斯密—利弗法》起，建立了聯(lián)邦、州、縣三級農業(yè)推廣系統(tǒng)撥款制度，把科學種田方法、病蟲害防治和良種選育等直接推廣到農場和農戶。目前美國各州農業(yè)實驗站經(jīng)費的55% ～60%來源于州政府預算撥款。(3)現(xiàn)代生產(chǎn)要素供給補貼。“綠色革命”之前，印度農業(yè)技術水平非常落后，政府采取有效措施將現(xiàn)代生產(chǎn)要素引入農業(yè)生產(chǎn):一是引進高產(chǎn)品種并加快品種培育步伐;二是對農業(yè)生產(chǎn)資料價格進行補貼。

3．經(jīng)營體制類財政政策。(1)引導土地規(guī)模經(jīng)營。在農業(yè)現(xiàn)代化過程中，法國出臺推動土地集中的有效措施:一是政府從私人手中購買土地，再把買進的低產(chǎn)田及零散土地集中連片，整治成標準農場后低價出售給有經(jīng)營能力的農場主;二是給年齡在55歲以上的農民一次性發(fā)放“離農終身補貼”，鼓勵到齡退休的農場主退出土地以減少農村富余勞動力。(2)培育組織化載體。日本農業(yè)的重要特點之一是由農協(xié)聯(lián)合分散農戶進行集約化經(jīng)營，日本政府對農協(xié)組織在資金上給予大力支持，農協(xié)也成為推行政府農業(yè)政策和農業(yè)現(xiàn)代化路線的代理機構。

4．環(huán)境友好類財政政策。(1)支持發(fā)展生態(tài)農業(yè)。2008年，法國頒布“生態(tài)農業(yè)發(fā)展規(guī)劃”，主要措施有:設立專項基金支持生態(tài)農業(yè)結構調整、對向生態(tài)農業(yè)轉型的農戶提供免稅優(yōu)惠、加強對相關生產(chǎn)部門的技術支持和人員技能培訓等。(2)構建生態(tài)補償機制。美國也曾遭遇水土流失、土壤次生鹽漬化和地力衰退等問題，進入20世紀后，國會和政府開始制定一系列舉措，包括保護儲備計劃、草地保護計劃、農場保護計劃、環(huán)境質量保護計劃、水資源保護計劃等，并投入巨資把環(huán)境保護與農產(chǎn)品價格支持政策結合起來，有效改良了現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展賴以生存的生態(tài)環(huán)境。

(二)國外財政政策支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的政策啟示。

總的來說，上述國家在推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展過程中制定和實施的各類財政政策可以分為直接投入、補貼激勵和轉移支付三大類型，通過靈活運用以上三類政策，建立了規(guī)范高效的財政支農政策機制，同時發(fā)揮出了財政支農政策的導向功能:一是花錢換穩(wěn)定。直接投入有效改變了農業(yè)弱質性特點，通過積極打造支農資金整合平臺和項目建設，帶動支農資金的集中使用，在為農業(yè)發(fā)展提供必要資金的同時，提高了資金的使用效率;二是花錢換能力。補貼激勵可有效穩(wěn)定農產(chǎn)品供給并促進農民增收，通過招標、委托等方式引導社會力量承擔技術培訓、疫病防控、生產(chǎn)要素提供等服務，為創(chuàng)新農業(yè)經(jīng)營體制做出了積極探索;三是花錢換安全。轉移支付很好地協(xié)調了農業(yè)發(fā)展的當前利益與長遠利益、農業(yè)與非農業(yè)比較利益的矛盾，通過構建農業(yè)補償機制，有效保護了生態(tài)環(huán)境。

結合上述國外經(jīng)驗和江西發(fā)展實際，江西借助財政政策支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的政策取向可歸結為:各級政府要充分重視和運用好財政支農手段，積極爭取各類財政資金支持，以持續(xù)增加投入為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展提供重要的財力保障，特別是要立足江西現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的三大現(xiàn)實背景——在農業(yè)生產(chǎn)條件惡化和資源約束加重的背景下，改善農業(yè)基礎設施建設，為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展提供基礎保障;在農村勞動力供求失衡和農民經(jīng)營觀念發(fā)生重大變化的背景下，加快農業(yè)機械化進程，為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展提供裝備支持;在現(xiàn)代農業(yè)加速發(fā)展和農業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的背景下，支持各類經(jīng)營主體實現(xiàn)集約化、專業(yè)化、組織化和社會化生產(chǎn)，為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展提供主體保障。

三、借助財政政策促進江西現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的對策建議

加快江西現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，必須更好地發(fā)揮財政政策的支持和導向作用，全力加快農業(yè)發(fā)展方式轉變，夯實農業(yè)基礎設施建設，推進農業(yè)科技創(chuàng)新，提高農業(yè)經(jīng)營綜合效益，增強農業(yè)抗風險能力、市場競爭能力和可持續(xù)發(fā)展能力。

(一)實施夯實農業(yè)基礎設施建設的財政政策。

面對農業(yè)基礎設施建設欠賬太多和人均資源緊缺的省情實際，江西財政支農政策要著力強化以農田水利為重點的基礎設施建設，解決這一制約現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和關鍵問題:首先，持續(xù)大力度增加各種投入，優(yōu)先解決現(xiàn)有中小型農田水利設施的改造升級問題，以“政府補助+農戶參與”模式來完善農田水利設施建設機制，并研究建立相應的建設資金績效管理體系;其次，啟動農田水利重點縣建設工程，選擇一些農業(yè)增產(chǎn)增效潛力大、示范引領作用強、群眾積極性高、前期建設規(guī)劃好的地區(qū)，作為農田水利建設重點縣，以各級財政補助資金為引導，整合集中相關資金，整體推進，使江西農田水利建設水平、功能發(fā)揮和管護水平得以顯著提升。

(二)實施完善農業(yè)投入導向機制的財政政策。

資金少、融資難是江西現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的瓶頸，要充分發(fā)揮財政支農政策“四兩撥千斤”的導向和激勵作用，合理運用財政補助、財政貼息、稅收優(yōu)惠、金融擔保等經(jīng)濟杠桿，采取以獎代補、民辦公助、先建后補等方式，建立和完善農業(yè)投入導向機制，調動農民自有資金和社會資本等各方面增加農業(yè)投入的積極性，加快形成多元化的農業(yè)投入格局，為江西現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展提供充足的資金支持。此外，還要大力支持農村金融、保險等服務機構的建設，探索建立農村金融服務機構業(yè)務虧損補貼制度，即對正常運作情況下金融、保險機構發(fā)生的經(jīng)營性虧損由政府財政進行適度補貼，以引導社會資本進入農村金融市場［6］。

(三)實施促進農業(yè)發(fā)展方式轉變的財政政策。

目前江西農業(yè)發(fā)展方式還比較粗放，相關財政政策要著力支持農業(yè)發(fā)展方式轉變和產(chǎn)業(yè)結構調整，鞏固優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全力打造一批特色、優(yōu)勢、安全、高效的農產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)基地:一是繼續(xù)建設好現(xiàn)代農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展項目，選擇適應市場需求的主導產(chǎn)業(yè)，突出支持重點，發(fā)揮示范效應，著力破解制約現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的瓶頸問題;二是加快支持農業(yè)科技推廣體系建設，推動農業(yè)科技進步，提高農業(yè)發(fā)展的科技含量;三是支持農產(chǎn)品質量安全建設，促進農業(yè)發(fā)展從重數(shù)量向數(shù)量和質量并重轉變，支持制定行業(yè)標準，實施農產(chǎn)品質量安全監(jiān)管，有效提升農產(chǎn)品質量安全水平。

(四)實施提升現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營能力的財政政策。

立足當前農業(yè)比較效益低下、農民生產(chǎn)積極性不高的現(xiàn)實，江西要著力完善各類財政支農資金的使用，支持農民提升現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營能力，以最大限度地調動農民生產(chǎn)積極性:一是嚴格落實各項農業(yè)補貼政策，按照“目標清晰、簡便高效、有利于鼓勵糧食生產(chǎn)”的總要求，完善和強化對農作物良種補貼、農機具購置補貼、畜禽良種和疫病防控補貼等各類補貼的財政支持力度;二是根據(jù)農村勞動力市場新變化，有針對性地舉辦農村勞動力轉移培訓和新型農民科技培訓，在不斷調整培訓內容和結構的同時，完善財政資金管理方式，杜絕騙取套取財政資金行為，提高農民綜合素質，加快培育現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展所需的新型農民。

(五)實施增強農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的財政政策。

江西自然生態(tài)環(huán)境良好，但在加快經(jīng)濟發(fā)展過程中也將承受較大的生態(tài)環(huán)境保護壓力。江西依托財政政策支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，要立足于自然災害頻繁化和生態(tài)環(huán)境脆弱化的實際，著力增強農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力:一是推動現(xiàn)有農業(yè)生產(chǎn)積極向生態(tài)農業(yè)轉型，對其所需的資金、技術、人員等提供必要支持;二是逐步探索建立農業(yè)生態(tài)補償機制，完善退耕還林政策，積極支持災后生態(tài)恢復重建工作;三是鼓勵農民參與測土配方施肥項目，擴大項目實施范圍，增大資金補貼規(guī)模，完善相關管理辦法。

［1］江西省財政廳．江西:構建支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有效機制［J］．中國財政，2012，(4)．

［2］宋海峰．江西18．75億助力現(xiàn)代農業(yè)項目生產(chǎn)水平不斷提升［N］．江西日報，2012－12－18．

［3］劉廷限．促進我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的財稅政策研究［D］．大連:東北財經(jīng)大學，2012．

［4］曹玉青．現(xiàn)代農業(yè)建設的財政政策研究［D］．石家莊:河北經(jīng)貿大學，2011．

［5］張莉莉，李靖．主要國家發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的財政政策及其借鑒［J］．財政金融，2011，(12)．

［6］王茂勝．促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的財政政策研究［J］．財政研究，2009，(12)．

責任編輯劉絳華

F812．7

A

1008－6463(2014)02－0032－05

2014－01－20

2014年江西省農業(yè)廳重點課題“財政政策支持江西現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展問題研究”、“江西培育新型農業(yè)經(jīng)營主體問題研究”。

劉勇(1982－)，男，湖北宜昌人，中共江西省委黨校工商管理學教研部講師，經(jīng)濟學碩士，研究方向為農村經(jīng)濟學。