于海洋

3月4日，美國國防部正式發(fā)布了2015財年國防預(yù)算和《四年國防審查報告》（QDR）。這份被奧巴馬簽字同意的預(yù)算，基礎(chǔ)國防預(yù)算總額為4956億美元，比2014財年法定授權(quán)額降低4億美元（而且法定授權(quán)額本身就按照《預(yù)算控制法案》在遞減）——看似是減了。

但是這一下降背后的含金量，卻不能這么快就確定下來。

因為美國國防預(yù)算本包括基礎(chǔ)預(yù)算、海外軍事行動費用、特殊協(xié)定、追加項目等眾多內(nèi)容。比如，2015財年國防預(yù)算包括總額790億美元的海外作戰(zhàn)行動（OCO）款項，與2014財年相比沒有下降。還有，與2015年基礎(chǔ)國防預(yù)算同時下發(fā)的就有一個叫做“機遇、增長和安保創(chuàng)議”（Opportunity， Growth， and Security Initiative）的特殊協(xié)定，這一協(xié)定價值260億美元，由聯(lián)邦政府單獨撥付，其目的在于解決美軍在戰(zhàn)備程度和現(xiàn)代化改革方面面臨的重大挑戰(zhàn)。從公開的資料看，這一協(xié)定的付費方向已經(jīng)和基礎(chǔ)預(yù)算中軍事裝備更新等內(nèi)容發(fā)生重疊。換句話說，這筆錢起碼部分可以被視為是用來補貼基礎(chǔ)國防預(yù)算不足的。

再有，美國國防部已經(jīng)承認(rèn)，他們正在請求，未來五年（從2015財年到2019財年）的國防預(yù)算總額能夠比當(dāng)前設(shè)定的預(yù)算上限高出大約1150億美元。而多申請的這1150億美元，其用途仍然是補貼各項國防經(jīng)費額外支出的。最后，從美國財政支出的一貫特征看，預(yù)算與實際花費本就長期不符（要不政府就不至于赤字如此巨大了），美國大兵又因為海外恩怨多、透明指數(shù)小一直是執(zhí)行預(yù)算的壞典型。因此，從目前看，美國的軍費削減計劃本身，可以說是減速了，或者是擱置了。

美國軍事預(yù)算到底是增是減？這個問題對世界安全意義重大，對東亞安全同樣意義重大 。對中國來講是喜是優(yōu)？

美國軍費削減的不確定性在增加

2009年，單就軍費與軍力而言，美國軍事力量達(dá)到頂峰。彼時的美國，雖然在伊拉克和阿富汗戰(zhàn)場上均兩腳踩泥，但絕談不上泥足深陷。經(jīng)過彼得雷烏斯等將領(lǐng)的調(diào)整，美軍改變戰(zhàn)法、實驗新式武器和戰(zhàn)術(shù)，戰(zhàn)場表現(xiàn)已有回升態(tài)勢。

但是，金融危機的發(fā)生改變了一切。

美國突然發(fā)現(xiàn)他們在如此狹小的兩個戰(zhàn)場耗盡了國家財力。口袋無銀之后，2010年6910億美元成為新世紀(jì)軍費的峰值（海外軍事行動費用的峰值是2009年，1760億美元）。美國國會2011 年《預(yù)算控制法案》被褒揚者稱為“退燒”、被詛咒者稱為“對將士獻(xiàn)血的背叛”，但最后的結(jié)局仍然是美國軍事預(yù)算將在五年內(nèi)削減約2600 億美元，十年內(nèi)削減約5000 億美元；法案還特意強調(diào)，海外軍事行動費用要在2017年下降至450億美元。

法案通過還不是美軍的最大噩夢，2011年兩黨惡斗出臺的自動減支計劃（Sequester）被視為對美國大兵一次新的打擊。共和黨原想在醫(yī)療問題上給奧巴馬一記重拳，但奧巴馬不甘示弱，最后的結(jié)果就是，2013年3月1日生效的自動減支計劃，要求在10年內(nèi)再削減4850億美元國防支出。到9月，美軍就已削減370億美元。這其中最大塊的就是軍事行動支出再被削減135億美元。這意味著美軍的海外干預(yù)能力被降到最低。那些對干預(yù)主義深惡痛絕的人們都有長舒一口氣之感。

但是，2013年12月19日參議院正式批準(zhǔn)的2014年度國防預(yù)算，幾年來一貫以苦情示人的國防—軍工利益集團突然發(fā)力，不但原來計劃要減的520億美元沒減成，預(yù)算總額反倒增至6290億，比2012年增加了150億美元。美國占世界軍費開支比再次穩(wěn)定在40%（2012年這一比例在1992年蘇聯(lián)解體后首次跌落40%）。很多人擔(dān)心，原計劃于2014年開始執(zhí)行的美國財政“封存”法案（即降低國防部可自由支配資金的法案）和陸軍瘦身計劃等一系列國防改革計劃都要調(diào)整日程表甚至不了了之。

事情當(dāng)然不會這么簡單，《預(yù)算控制法案》并沒有失效，在聯(lián)邦總預(yù)算不斷削減、新醫(yī)保法案不斷燒錢的情況下，國防預(yù)算想獨善其身何其難也。哪怕以照顧軍火巨頭聞名的共和黨登臺，《預(yù)算控制法案》也要繼續(xù)執(zhí)行下去，因為這份法案本就是他們鼓搗出來制衡奧巴馬的。但是，如果按照現(xiàn)有情形發(fā)展下去，《預(yù)算控制法案》在2015年肯定是達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)的。

一般讀者要改變的另一個習(xí)慣認(rèn)知，就是軍費預(yù)算盡管是一個重要指標(biāo)，但它并不能直接與軍事戰(zhàn)略的走向掛鉤。同日公布的《四年國防審查報告》（QDR）在這方面反倒能給我們提供更多的資訊。

這份冗長的審查報告被國防部長哈格爾夸獎為“定義了一個歷史性轉(zhuǎn)折點”，但簡單來講其實質(zhì)就是八個字，“對內(nèi)改革，對外開放”。

對內(nèi)改革的意思是用管理促效率，用體制換人治。軍隊，由于其特殊的組織形式和功能，一定是一個社會最缺乏民主精神的部分。這些年軍費下降固然打擊了士氣，而不斷曝光的各種丑聞更揭示了美國高級軍官如何肆意妄為、貪污浪費：從性侵激增到收受賄賂，從研究經(jīng)費挪用到對新項目不聞不問。頻繁的對外戰(zhàn)爭把軍力抻拉到極限，也使國家對軍隊的監(jiān)管限于失控。QDR明確提出要重組美國的軍事指揮、研發(fā)、后勤體系，用效率提升抵消預(yù)算下滑的消極影響。

對外開放的意思，就是既然美國的盟友們都渴望更多的自主權(quán)，那美國就從權(quán)責(zé)一致的角度，分給他們自主權(quán)同時分?jǐn)偯绹娜蚍绖?wù)成本。美軍將把協(xié)調(diào)、協(xié)同友軍視為最重要的職責(zé)之一，相應(yīng)的美軍把自身變成一支規(guī)模更小、但更適合承擔(dān)核心職能、能夠在友軍配合下完成各種任務(wù)的精干型部隊。把美軍的意思翻譯一下，就是友軍們有的我們就不必有了；但友軍們有的不但等于我們有了，還必須得做到比我自己有的還聽話、還配合。

軍事預(yù)算調(diào)整的價值和意義

美軍預(yù)算減沒減、減多少，基本是一個內(nèi)政問題。減或不減后美軍想干什么，那才是一個國際關(guān)系的問題。

中國輿論傳統(tǒng)上對美軍預(yù)算的態(tài)度大概有兩點，它減了，但我們認(rèn)為他總額還是世界第一，換湯不換藥。它加了，我們認(rèn)為他是霸權(quán)主義外露，又要四處興風(fēng)作浪。這里面其實有一個邏輯誤區(qū)，美國軍費減了并不是說中國一定要跟著減、美國加了中國也不是就要跟著加。

首先，必須要承認(rèn)美國國防預(yù)算削減有其積極意義。丹佛大學(xué)美中合作中心主任Sam suizheng zhao就表示，“美國在軍隊極不情愿的情形下堅持削減軍費，固然有國內(nèi)經(jīng)濟因素的考慮，但它更多代表了一種國際態(tài)度，即美國對中國崛起的判斷沒有走向完全的消極，對中國軍事力量的發(fā)展總體還持有冷靜客觀的態(tài)度?！?/p>

中美間固然頗多爭吵，美國也在削減總體預(yù)算時盡量不波及到太平洋司令部，但是美國總體軍力的縮減是清晰可見的。中美間還有這樣的基本互信，相信絕大多數(shù)中國民眾也是樂見其成的。

其次，雖然駐亞太美軍的軍力沒有削弱，但其活動經(jīng)費的削減是有據(jù)可查的。在分擔(dān)責(zé)任的大前提下，美軍給了日本、韓國等地區(qū)軍事盟友更多的自主權(quán)。日本目前看來已經(jīng)把這視為一個信號，近期日本政府歇斯底里的氣氛也有美軍削弱的“功勞”在內(nèi)。這就涉及了一個困擾中國多年的命題，美軍在東亞的存在對中國究竟有利還是無利？說不利吧，美國在東亞領(lǐng)導(dǎo)的軍事同盟長期對中國邊疆安全形成巨大威脅，而且還時不時地干涉中國內(nèi)政；說有利呢，相信經(jīng)過日本內(nèi)閣近幾年的表演，中國人清楚地意識到無論自由黨還是民主黨，其本質(zhì)無二。

相對于日本政客腦門上的皇國符號，中國與美國的溝通起碼更理性一些。從今天來看，如果美軍對日本的影響力驟然下降，那么東亞地區(qū)的風(fēng)險肯定會急劇增加。

當(dāng)然，日本右翼的坐大既不符合中國利益，也不符合美國利益。美國人堅決不交出軍事指揮權(quán)在他們看來就是對日本最好的牽制了。不過，從歷史的眼光來看，美國在2012年大概也不會相信他的小伙伴2年內(nèi)就如此囂張。只能說，在東亞復(fù)雜的戰(zhàn)略棋盤上，美國軍事預(yù)算的削弱和軍力的衰退，可以制造足夠的懸念，卻找不到一個簡單化的評價方式。