●王 征

基于科研經(jīng)費管理的科研廉政機制建設研究

●王 征

當前，政府科技投入持續(xù)增加，科研活動的范圍不斷擴大，由于某些科研單位管理體制不夠完善，勢必造成腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。同時，一些科研單位內(nèi)部管理制度不夠規(guī)范，經(jīng)費管理隨意，監(jiān)督缺位，這些都為腐敗行為的滋長提供了溫床。另外，隨著越來越多的科研單位逐漸轉(zhuǎn)型為面向社會經(jīng)濟活動的利益主體，科研單位承擔的經(jīng)濟活動也日益增多，也使得廉政制度建設的艱巨性和復雜性大大增強。目前科研單位正成為廉政制度建設必須重視的新領域，學術腐敗正成為一個越來越值得重視的社會問題?？蒲懈瘮栴}多發(fā)于科研經(jīng)費使用、實驗器材購置、基建和行政后勤等重點部位。一些領導干部和掌握著學術資源、行政資源配置權(quán)力的學術帶頭人、科研管理人員，往往容易以權(quán)謀私，導致貪污、挪用科研經(jīng)費和其他管理經(jīng)費的現(xiàn)象發(fā)生。情況表明，科研單位廉政制度建設創(chuàng)新亟待加強。

一、科研經(jīng)費管理的內(nèi)容

科研經(jīng)費管理是科研單位財務管理的重要內(nèi)容?？蒲薪?jīng)費是科研活動消耗各種資源——人力、物力、財力所表現(xiàn)出來的最終貨幣形式，如果科研經(jīng)費得不到有效的保障，那么科研項目可能無法順利完成。如果科研經(jīng)費過度浪費，有可能導致項目入不敷出。因此科研項目經(jīng)費的管理是需要根據(jù)其特性來進行事前、事中、事后的全過程管理。經(jīng)費來源的廣泛性、經(jīng)費增長的快速性都對科研經(jīng)費管理提出了新的要求。

(一)科研經(jīng)費的屬性

科研課題按經(jīng)費來源不同一般劃分為縱向課題和橫向課題。縱向課題是指由國家或省市科技主管部門撥款的課題，主要是一些基金項目如國家自然科學基金項目、省(市)自然科學基金項目等。橫向課題是指各級政府及政府職能部門、企事業(yè)單位、社會團體等委托研究的課題?？蒲薪?jīng)費本身具有多種屬性：一是先行性。任何一項科研任務的啟動，除要求應具有一定的技術儲備外，還要求經(jīng)費支持的先期到位。二是可周轉(zhuǎn)性。科研經(jīng)費是可全部或部分回收的，是可以多次重復使用其實物形態(tài)的周轉(zhuǎn)流程，是投入—回收—再投入—再回收，其價值形態(tài)不斷循環(huán)周轉(zhuǎn)。三是復雜性?？蒲薪?jīng)費種類多、層次多、涉及面廣、管理復雜，除要掌握一般物資管理的知識外，還要掌握科學研究本身的一些特殊規(guī)律和管理知識。四是隱含性。投放在科研上的經(jīng)費只有少部分能立即見效，大部分只能在科學研究過程結(jié)束后較長時間才能產(chǎn)生科學研究和社會的效益，其效益的表現(xiàn)形式具有專長很強的隱性。

（二）科研經(jīng)費管理的特點

科研項目經(jīng)費具有先行性、周轉(zhuǎn)性、復雜性等特點，使得形成體系化較之其他領域的管理體系更為復雜，科研項目經(jīng)費具有這樣一些特點：一是系統(tǒng)性和創(chuàng)新性。科研經(jīng)費管理是一項綜合性的系統(tǒng)工程，影響項目效果的因素是多階段、多層次、全方位的?？蒲许椖拷?jīng)費管理體系是科研活動的一個重要組成部分，通過對貫穿始末的經(jīng)費進行良好的研究和管理，可以對整個研究起到開發(fā)新思路和新體系的促進作用。二是復雜性和不確定性?？蒲许椖康母咄度?、高產(chǎn)出、多因素、多層次，構(gòu)成了一個復雜的、相互關聯(lián)的綜合系統(tǒng)，而其經(jīng)費的管理往往受到科技體系、經(jīng)濟政策、發(fā)展戰(zhàn)略等眾多環(huán)境因素的影響，使經(jīng)費管理的效果度量更加復雜。同時科研項目的經(jīng)濟價值和社會影響力在一定程度上具有很大的滯后性和不確定性，這是由其前瞻性和不確定性所決定的。三是主觀性和階段性。在科研項目經(jīng)費管理中，往往會取決于相關人員的經(jīng)驗、知識水平、認識能力，同時由于管理過程中，隨機因素及不確定性，會使結(jié)果受主觀和人為因素的很大影響。此外，科研項目經(jīng)費的管理體系是分階段進行的，每一步驟都有相應的管理辦法和流程，才可以更好地完成整個工作。四是目前經(jīng)費來源渠道愈來愈廣，科研項目數(shù)量愈來愈多，單個項目經(jīng)費數(shù)額愈來愈大，參研人員發(fā)明創(chuàng)造愈來愈廣泛，合作跨度愈來愈大。近些年來，科研經(jīng)費來源渠道逐漸多元，從以縱向科研項目為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向橫向并重的局面。國家、省、市各個相關的部門，逐年下達給各有關單位的縱向科研項目愈來愈多，同時通過技術咨詢、技術服務、技術成果轉(zhuǎn)讓等方式取得的橫向科研項目也越來越多。有些單位，橫向科研項目經(jīng)費已然超過了縱向科研項目。參與人員也更龐雜，行輔人員、關系單位人員也紛紛混跡于項目申報行列，院際合作、校際合作、校企合作乃至于更廣泛的跨區(qū)域合作等都很常見。

(三)科研經(jīng)費管理的目標

科研管理目標是提高科研效率，實現(xiàn)科研預期，增加科研產(chǎn)出，一方面支撐國家相關行業(yè)領域的發(fā)展，另一方面為本單位再次申報科研項目奠定基礎。在這兩個目標中，后者是形成兩者良性循環(huán)的基礎，且具有更大的可控性，是科研管理的首要目標。科研效率受制于諸多因素，包括經(jīng)費、人員、組織方式、協(xié)調(diào)機制、基礎設施、研究設備等。這些因素中，組織方式和協(xié)調(diào)機制與人員有關，而基礎設施和研究設備與經(jīng)費有關，即經(jīng)費和人員最終決定了科研效率。因此，要提高科研效率，必須對人員和經(jīng)費及其相互關系進行有效管理，使人員能夠高效規(guī)范地使用經(jīng)費，而經(jīng)費運行模式能積極引導科研人員完成科研任務。在充分考慮科研工作實際的基礎上，建立科研與財務相結(jié)合的管理機制，加強對科研經(jīng)費的管理，不斷完善財務管理制度，使科研人員將科研經(jīng)費最大程度地、合理地用于科研工作，已經(jīng)成為科研管理工作的核心任務，也是實現(xiàn)科研效率最大化的必要條件。為了科研事業(yè)的長遠發(fā)展，不斷提高科研管理水平，國家相關部門要求課題承擔單位的科研課題經(jīng)費支出要嚴格按照批復的預算執(zhí)行，加強對科研專項經(jīng)費的監(jiān)督和管理，明確科研、財務等部門及課題負責人在科研經(jīng)費使用與管理中的職責和權(quán)限，對專項經(jīng)費和自籌經(jīng)費分別進行核算，保證財務信息的真實性和完整性、課題預算執(zhí)行和課題財務驗收的有效性及支出的合規(guī)性，努力提高科研經(jīng)費預算管理的科學性和規(guī)范性。

（四）科研經(jīng)費管理的基本原則

為了使科研經(jīng)費管理體系有據(jù)可循，有理可依，更充分的發(fā)揮其管理效能，科研經(jīng)費管理應當遵循以下基本原則：一是要注重管理體系的開放性和完整性。隨著現(xiàn)代科學技術和管理理論的發(fā)展，知識的趨同性將更加明顯，兼容性更大，科研項目經(jīng)費管理體系必須實行開放式的研究，在開放式的基礎上還應確保其內(nèi)容的完整性。只有開放才能開闊視野，及時了解管理的前沿知識和發(fā)展趨勢，吸收最新的研究成果，推動科研經(jīng)費管理的發(fā)展，減少或避免資源的浪費。二是要注重管理體系的延續(xù)性和創(chuàng)新性。在每個科研項目經(jīng)費的管理過程中，都是管理理論推陳出新的過程，也是不斷發(fā)現(xiàn)原有的管理體系所存在的弊端和新的管理體系實踐中應避免和克服問題的過程。但是在這個過程中，有一定的延續(xù)性，我們只有充分了解、理解、繼承前人的優(yōu)秀管理理論，并結(jié)合當前的管理發(fā)展的新動態(tài)新趨勢，才能更好地發(fā)展新理論，創(chuàng)造新知識，發(fā)現(xiàn)新方法。因此，延續(xù)性和創(chuàng)新性是研究科研經(jīng)費管理體系的靈魂。三是要體現(xiàn)管理體系的實用性?，F(xiàn)在科研經(jīng)費作為科研單位的一項重要資金來源，可以增強科研單位的經(jīng)濟實力，實踐證明：科研水平的高低已成為促進或制約科研單位整體水平的關鍵性因素，科研單位科研經(jīng)費管理體系構(gòu)建必須貫徹實用性原則，如何用有限的科研經(jīng)費，以最少的科研成本完成科研項目，更好地提高科研單位的科研經(jīng)費使用效率，使經(jīng)費管理發(fā)揮出其最大效能，實用性原則是解決實際管理中的問題必須把握的重要原則。因此，實用性也是科研單位科研經(jīng)費管理體系構(gòu)建的重要指標。

二、當前科研經(jīng)費管理中存在的主要問題

當前科研經(jīng)費管理松懈已成為社會各界廣為詬病的熱點問題，科研單位普遍存在著科研經(jīng)費管理重視不夠，經(jīng)費支出控制不嚴，資產(chǎn)流失嚴重，制度不夠健全，執(zhí)行不規(guī)范等一系列問題。

（一）預算不夠科學，科研經(jīng)費預算支出不夠嚴格

目前，科研經(jīng)費管理職能部門的分工是科技部門負責科研項目經(jīng)費預算的審核、科研經(jīng)費的劃撥和有關支出的審批，負責科研經(jīng)費使用的監(jiān)督和檢查工作。財務部門負責科研經(jīng)費的財務管理和會計核算，指導項目負責人編制項目經(jīng)費預算，審核項目決算。審計部門負責對科研經(jīng)費管理進行定期和不定期審計監(jiān)督。由于科研經(jīng)費預算管理意識不強，許多項目負責人認為，預算是為爭取科研項目的需要而編制的，申報科研經(jīng)費時預算隨意編制，實際使用時因經(jīng)費預算不能全面、科學、真實地反映所需的研究項目，使得科研經(jīng)費的實際開支與支出預算偏差較大。由于項目負責人未及時申請調(diào)整上報審批，實際執(zhí)行中與預算偏離較大，或存在超范圍列支專項經(jīng)費，或違規(guī)轉(zhuǎn)撥合作經(jīng)費。因此，科研經(jīng)費預算開支不當，項目結(jié)題的經(jīng)費結(jié)算與預算差距較大，財務信息失真。

（二）核算不夠精準，科研經(jīng)費使用效率欠高

科研人員專職從事科研工作，各類工資、獎金都在單位事業(yè)經(jīng)費中全額列支，科研的公共資源如圖書館、網(wǎng)絡中心、測試中心、分析中心、研究所的實驗室等都無償為各類科學研究提供支持，所有科研儀器設備的維護更新、水電費等也都進入事業(yè)費經(jīng)費開支，相應的科研用房也是無償使用的，造成實驗用房需求無限制擴大，各工科類項目經(jīng)常為實驗用房爭論不休。具體會計核算時，出現(xiàn)大額材料采購未見詢價記錄及出入庫手續(xù)；出版、文獻、信息傳播、知識產(chǎn)權(quán)事務費中購置圖書，未見購置清單；差旅費支出未明確差旅費支出用途等問題。很多科研人員財務報銷時不區(qū)分材料的明細用途，項目負責人不區(qū)分縱向科研經(jīng)費支出和橫向科研經(jīng)費支出，致使科研項目的成本難以準確計量，從而導致科研經(jīng)費使用效率不高。

（三）科研經(jīng)費用途控制不夠嚴格，財務報銷違紀違規(guī)現(xiàn)象較為普遍

由于長期以來某些科研單位領導、科研管理人員和科研人員，對科研經(jīng)費的管理或多或少存在一些偏見，認為科研經(jīng)費管理實行項目負責制，科研經(jīng)費的使用權(quán)完全是科研項目組的事，其他人員無需也無權(quán)過問，造成科研經(jīng)費支出隨意性很大。由于單位各方面對科研經(jīng)費使用過程把關不嚴格，在財務報銷時業(yè)務內(nèi)容不真實、擠占或挪用科研經(jīng)費等現(xiàn)象時常發(fā)生。如某省審計廳對全省科研經(jīng)費進行專項審計，發(fā)現(xiàn)許多單位個別橫向課題使用票據(jù)不規(guī)范，存在拼湊發(fā)票報銷情況或用虛假發(fā)票套取科研經(jīng)費的現(xiàn)象；課題協(xié)作費存在撥出轉(zhuǎn)回，變縱向經(jīng)費為橫向經(jīng)費現(xiàn)象，或挪用、套用科研經(jīng)費，脫離了財務監(jiān)管；有的單位科研勞務費支出相當混亂，存在編造虛假名單冒領或套取勞務費，逃避個人所得稅的現(xiàn)象；有些單位在科研經(jīng)費中報銷家庭日常生活、子女學習培訓等費用；甚至還有個別科研項目負責人使用科研經(jīng)費購買固定資產(chǎn)的現(xiàn)象。

（四）器材管理不到位，科研管理的固定資產(chǎn)浪費嚴重

部分科研單位使用科研經(jīng)費購買的固定資產(chǎn)沒有納入單位資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一管理，各類科研用的設備采購、驗收、保管等日常管理制度也很不完善。科研經(jīng)費實行專項經(jīng)費制度，而各個課題內(nèi)容不同，購置的設備資源也不盡相同。由于分屬不同課題、不同部門，資源往往獨享，共享性較差；對于研究課題相近的項目，則重新購置設備。在實際工作中，使用科研經(jīng)費購買的設備往往由項目科研人員使用和保管，科研項目完成后，這些設備一般還是在科研人員手里，造成設備沒有專人管理，閑置在實驗室，甚至國有資產(chǎn)變?yōu)閭€人資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失。

三、科研經(jīng)費管理失控的成因分析

（一）有些單位對經(jīng)費管理不夠重視

科研項目數(shù)量和經(jīng)費額度是當前衡量單位科研實力和學術水平的重要依據(jù)之一，直接影響到單位的綜合實力和排位，許多單位重視項目的組織和爭取，輔之以諸多優(yōu)惠政策，給予高比例的配套經(jīng)費，將項目數(shù)量、級別和經(jīng)費額度作為考核教師科研業(yè)績的重要指標，但對項目經(jīng)費使用卻疏于管理，科技經(jīng)費管理模式存在“一刀切”的傾向。評價與考核制度不完善?？蒲泄ぷ骶哂胁淮_定性，科研經(jīng)費管理與一般經(jīng)費管理具有較大差異。但很多單位把承擔科研課題數(shù)量和經(jīng)費與職稱晉升、個人待遇等直接掛鉤，科研人員在這種導向下傾向于將同一研究內(nèi)容重復申請和立項，導致科研人員拼命爭取科研經(jīng)費，無法全力投入科研工作。在實際操作中，無論是單位領導、科研管理部門還是科研人員對科研管理工作大多存在認識誤區(qū)，重項目申報和驗收，輕過程監(jiān)管，忽略經(jīng)費管理，項目經(jīng)費私有化意識嚴重，致使經(jīng)費違規(guī)使用現(xiàn)象相當普遍。

（二）經(jīng)費管理機制不夠健全

從宏觀面上看，科研經(jīng)費管理體制出現(xiàn)了各把一攤的格局，部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)乏力。部門間的職責關系并不清晰明確、部門工作目標并不統(tǒng)一，導致科技工作多頭管理，缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和戰(zhàn)略協(xié)同。受這一科技管理體制的影響，科研課題經(jīng)費也存在多頭管理的問題。從微觀面上看，當前絕大多數(shù)單位的內(nèi)部管理部門基本上各自為政，科研管理部門負責科研項目管理，財務管理部門負責經(jīng)費管理，審計部門負責經(jīng)費審計 (實際上極少介入經(jīng)費監(jiān)管與評析)，資產(chǎn)管理部門負責科研資產(chǎn)管理(實際上管理流于形式，大多只辦理入庫手續(xù)而不驗收和交接實物資產(chǎn)，不監(jiān)督檢查資產(chǎn)使用情況)，管理部門相互之間信息不對稱，缺乏科研經(jīng)費全程一體化管理機制。學術咨詢與行政決策存在“兩張皮”的問題，科研經(jīng)費分配出現(xiàn)偏差。學術咨詢與行政決策的協(xié)調(diào)機制還不夠健全，一方面存在行政權(quán)力干預學術咨詢的情況，科研工作自主權(quán)受到制約，另一方面也存在政府部門過度依賴專家咨詢而規(guī)避決策職責的問題。課題立項信息缺乏公開，不夠透明。信息共享和查重機制不夠健全。項目管理、經(jīng)費管理和科研資產(chǎn)管理互為脫節(jié)，項目經(jīng)費的全程綜合管理與監(jiān)督嚴重缺位，經(jīng)費使用存在無序性和隨意性。許多單位為彌補激勵政策的缺失，自行出臺了許多激勵政策，導致科研經(jīng)費濫用。

（三）預算管理意識淡薄，科研資產(chǎn)監(jiān)督管理弱化

多數(shù)單位對經(jīng)費預算的嚴肅性和重要性認識不夠，普遍缺乏預算管理意識。首先，立項階段的經(jīng)費預算編制隨意性較大，項目負責人對項目研究過程中可能發(fā)生的費用支出沒有進行細致分析和科學論證，科研管理部門和財務部門缺乏對經(jīng)費預算的協(xié)助和指導，經(jīng)費預算缺乏科學性和可操作性，編制依據(jù)不足，預算內(nèi)容不實；其次，項目實施過程預算執(zhí)行不力、管理不嚴，預算缺乏約束力，預算調(diào)整不按照規(guī)定程序報批，項目經(jīng)費的開支范圍隨意增加或擴大，預算執(zhí)行剛性不強，經(jīng)費決算不及時。同時，根據(jù)我國相關部門頒發(fā)的科研項目經(jīng)費管理有關規(guī)定，使用項目經(jīng)費購置的固定資產(chǎn)，均屬于國有資產(chǎn)，必須納入單位資產(chǎn)統(tǒng)一管理，而不少單位在科研資產(chǎn)管理上不按規(guī)定執(zhí)行，不僅購置前不經(jīng)過充分論證，不按設備采購相關規(guī)定執(zhí)行，而且資產(chǎn)驗收入庫手續(xù)和日常管理都不夠嚴格，沒有資產(chǎn)交接手續(xù)，項目結(jié)題后一般不上交單位資產(chǎn)管理部門，自始至終滯留在私人手中，設備重復購置、長期閑置、使用效率低下的現(xiàn)象較為普遍，資產(chǎn)監(jiān)督管理相當薄弱。

（四）審計重要性認識不足

部分單位出于對科研項目數(shù)量和排名方面的考慮，對項目經(jīng)費審計的重要性認識不足，普遍存在審計人員少、不夠?qū)I(yè)、獨立性較差等問題，對項目經(jīng)費實施有效審計監(jiān)督的條件不成熟。同時，單位審計部門缺乏科研經(jīng)費管理監(jiān)督檢查意識，一般不主動介入項目經(jīng)費審計，極少對重大科研項目或經(jīng)費數(shù)額較大的項目實施跟蹤審計，缺少對項目經(jīng)費的結(jié)題審計和效益分析，未能真正發(fā)揮監(jiān)督作用，難以確保項目經(jīng)費得到規(guī)范、有效使用。同時缺乏有效的問責機制。一方面對分配課題經(jīng)費的部門缺乏問責；另一方面，對承擔課題任務的單位和個人也缺乏問責；同時，驗收、審計和評估過程沒有發(fā)揮獨立第三方的作用。

（五）經(jīng)費支出過程中監(jiān)管不到位

一是部分政策沒有得到很好落實。以課題經(jīng)費中的勞務費問題為例，現(xiàn)行中央級科研課題經(jīng)費管理制度，只有自然基金和社科基金對此無比例限制。政策執(zhí)行不到位，超越國家規(guī)定設定比例限制。二是科研經(jīng)費管理意識需要進一步強化。部分科研單位和經(jīng)費使用人員對科研經(jīng)費管理規(guī)定存在理解不到位，資金支配隨意性較大。三是對課題經(jīng)費的使用缺乏有效監(jiān)管。許多課題承擔單位也沒有承擔相應的主體責任，科研、財務部門沒有真正履行相應的監(jiān)管職責。另外，由于科研動機的異化，有些科研人員喪失了最基本的學術道德。某些研究人員為求成果不講科研誠信、弄虛作假甚至抄襲剽竊，或者不擇手段與同行進行惡性競爭。

四、主要發(fā)達國家科研經(jīng)費管理的方法借鑒

從體制層面來講，國外科技經(jīng)費管理體制大致劃分為兩種：一種以美國為代表的分散型管理模式，其主要特點包括：一是沒有設立科技主管部門，國家科技管理事務由各相關部門按照分工職責和所轄領域分別完成，但國家從最高層設立了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責科技政策、科技規(guī)劃的制定等，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家的科技資源；二是財政科技預算分散由不同的政府部門來執(zhí)行；三是科技計劃由不同的部門分別制定，重要的跨部門科技計劃由科技統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門設立專門的機構(gòu)進行協(xié)調(diào)管理，而計劃的執(zhí)行則由不同的科技部門分別進行。另一種則是被英、法、德、日、韓等國家廣泛采用的集中型管理模式。集中型管理模式，其主要特點包括：一是設有科技主管部門配合科技統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門進行國家科技戰(zhàn)略、政策的制定，明確國家財政科技資源的重點分配方向；二是大部分科技計劃由科技主管部門制定執(zhí)行或協(xié)調(diào)執(zhí)行。

無論是分散型管理模式，還是集中型管理模式，國外科研經(jīng)費的使用和管理都具有以下幾個共同的特點：在體制建設上重視政府職能和市場機制的有機融合。一方面，重視科研經(jīng)費管理的頂層設計。由于科技工作涉及領域往往超越一個部門的職責和能力范圍，因此不論是采取分散型管理模式還是集中型管理模式的國家，在國家決策層面都有一個高于部門之上的科技政策資源配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)。如美國有白宮下屬的科技政策辦公室，日本有由首相任會長的綜合科學技術會議，韓國有由總統(tǒng)任主席的國家科學技術委員會，英國有向英國首相提供科學、工程和技術咨詢的科學技術委員會，法國有隸屬于總理府的法國科學和技術高等理事會。這些議事機構(gòu)在科技工作頂層規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面起到了十分重要的作用，在國家層面有效地實現(xiàn)了科技工作的統(tǒng)一管理。另一方面，充分發(fā)揮市場機制在科技經(jīng)費配置中的作用。在德國的科研經(jīng)費管理體制中，政府主要負責提出研究框架、組織專家委員會研究評審和組織項目單位進行申報，而項目申報方案的籌劃、審查、評估等工作則交由中介咨詢機構(gòu)和專業(yè)評估機構(gòu)承擔，充分發(fā)揮中介組織在科研經(jīng)費管理中的作用。美國的一些聯(lián)邦科研機構(gòu)通過GOCO的方式委托市場化主體來運營和管理，也是在科研經(jīng)費配置中發(fā)揮市場作用的重要嘗試。

在制度安排上給予科研機構(gòu)、科研人員充分的自主權(quán)。以德國為例，根據(jù)德國聯(lián)邦議院通過的《科學自由法》，馬普學會、弗勞恩霍夫協(xié)會、亥姆霍茲國家中心聯(lián)合會等9個受國家資助的非高?？蒲袡C構(gòu)，在財務、人事決策、投資、建設施工4個方面可享有更多的自主權(quán)和靈活度，減少官僚制度的目的。美國聯(lián)邦科研機構(gòu)則通過以理事會或委員會為核心的自我管理體制，保證了科研機構(gòu)和科研人員的自主權(quán)。聯(lián)邦科研機構(gòu)一般是理事會或委員會進行決策。

在監(jiān)管過程上施行科研經(jīng)費申請和使用的全程監(jiān)督。首先，重視科研經(jīng)費申請的預算管理。美國的績效預算編制包括績、效、預算三要素。預算要與業(yè)績掛鉤，各部門在編制預算、提出支出要求時，必須制定5年戰(zhàn)略目標和年度目標，制定出一套能反映部門業(yè)績的績效指標，并定期提供長期戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效規(guī)劃以及年度績效成果報告等三種報告。其次，細化科研經(jīng)費使用的內(nèi)部監(jiān)管。國外科研經(jīng)費的內(nèi)部監(jiān)管措施一般包括主任責任制、定期報告制、同行評議制、合同審查制等。美國對科技經(jīng)費采取的監(jiān)督方式包括聽證制度、報告制度、備案制度、審計、調(diào)查、績效影響評估等；監(jiān)管范圍覆蓋前端的預算分配、中期的使用管理，以及后期的審計評估等。最后，加強科研經(jīng)費使用的信息披露。德國科研機構(gòu)的財務部門要定期編制通行的財務報表、披露相關會計信息，以便于接受社會各界的監(jiān)督與評價。在美國，相關科研部門的OIG在每一財年都要向國會和公眾發(fā)布關于科研經(jīng)費使用的紅皮書和橙皮書，某些科研機構(gòu)還出臺了吹口哨制度，公布了熱線電話。

在管理模式上針對穩(wěn)定性支持與競爭性支持采取差異化的管理。一是保證穩(wěn)定性支持的比重。當前，美日兩國政府的研發(fā)預算分配方式均以穩(wěn)定性資助為主。美國的穩(wěn)定性資助主要撥付給了政府研究機構(gòu)、大學、大公司(大多與國防相關)等，也有部分(2003年為35%)是通過計劃或基金的方式(競爭性方式)撥付給了競爭獲勝機構(gòu)。二是穩(wěn)定性支持和競爭性支持由不同部門分別管理。以韓國為例，1996年韓國開始推行研究機構(gòu)的改革，政府對政府研究機構(gòu)的資助方式從 “一次性撥款制度”轉(zhuǎn)向“基于項目的管理制度”的新制度，以提高政府研究機構(gòu)的效率，確保了管理的針對性和有效性。

在文化建設上充分發(fā)揮科學家共同體的道德約束作用。西方發(fā)達國家在歷時數(shù)百年的科學技術發(fā)展進程中，形成了一套成熟的、科學家所共同接受的學術和道德規(guī)范?？蒲腥藛T一旦違反這一道德規(guī)范，將受到科學家共同體相應的處罰，嚴重的可能被清除出科學界，甚至被追究相應的法律責任。其中，科學家共同體在科研經(jīng)費管理和使用中發(fā)揮了重要的道德和制度約束作用。

五、加強科研單位科研經(jīng)費管理的對策路徑

（一）建章立制，各司其職，規(guī)范科研經(jīng)費財務管理的業(yè)務流程

以財務管理部門為中心，建立與科研、資產(chǎn)管理、審計等部門緊密溝通的業(yè)務處理流程。財務部門的主要職責是：設立專門的科研賬號，科研項目經(jīng)費到賬后與科研處及時溝通，明確款項歸屬人；加強橫向科研項目經(jīng)費管理，納入財務統(tǒng)一管理，嚴格合同管理；指導項目負責人合理編制科研經(jīng)費預算；在日?？蒲薪?jīng)費財務報銷中監(jiān)督指導科研人員正確執(zhí)行預算，當實際超出預算時要與科研處溝通處理，維護預算編制和執(zhí)行的嚴肅性；對設備、圖書資料購置的驗收手續(xù)、簽批流程、是否轉(zhuǎn)賬等情況還應與資產(chǎn)管理部門做好溝通，統(tǒng)一口徑；核算統(tǒng)計科研項目的直接和間接成本，完成成本歸集；項目結(jié)題時出具真實的財務報銷數(shù)據(jù)并進行財務成本效益分析。科研管理部門的主要職責是：負責科研項目合同的審批與備案，對科研項目進行管理和監(jiān)督，及時做好項目結(jié)題；做好對有經(jīng)費剩余項目的制度化管理；應及時向財務部門說明科研經(jīng)費的用途，協(xié)助財務部門對經(jīng)費做好合理預算。資產(chǎn)管理等部門的職責是：加強內(nèi)部控制，對大額支出嚴格履行政府采購程序，強化專家論證，對項目組設備進行審批和備案，資產(chǎn)購置信息公開化、信息化，建立資源共享、共用服務平臺，提高資產(chǎn)使用率，做好資產(chǎn)的監(jiān)督和管理工作，防止國有資產(chǎn)流失。審計部門在總體上把關，總體把握結(jié)題任務和程序，加強審核預算編制和執(zhí)行，強化橫向科研項目的合同管理，監(jiān)督科研、財務部門對項目及時結(jié)題結(jié)賬，做好結(jié)題審計。

（二）完善科研經(jīng)費的預、決算管理制度

1、強化科研經(jīng)費預算管理。首先，預算編制工作必須由科研人員和財務人員合作完成，財務人員在科研人員預算編制過程中應及時有效地提供會計監(jiān)督及服務，協(xié)助科研人員正確理解科研經(jīng)費科目的含義以及在申請過程中的注意點，盡可能細化支出項目，明確各項開支的比例，增強預算編制的可信度、可操作性。其次，為保證預算的嚴肅性，科研經(jīng)費報銷中，財務人員也應及時提醒科研人員預算執(zhí)行進度和實際支出結(jié)構(gòu)，對實際報銷中費用超出預算的活動向科研人員及時反映，科研人員在實際報銷中也應該積極配合財務人員，協(xié)助財務人員掌握科研活動成本及其對基本設備、材料等方面的需求。如需要調(diào)整預算，科研人員應遵照《財政部科技部關于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》要求執(zhí)行，向科研項目管理部門履行規(guī)定的預算調(diào)整手續(xù)，之后依據(jù)預算調(diào)整手續(xù)方可向財務人員說明報銷，不得擅自調(diào)整、變更預算和擴大科研經(jīng)費開支范圍。

2、以財務數(shù)據(jù)為依據(jù)，加強科研經(jīng)費決算管理。目前，很多單位科研經(jīng)費決算報表的編制往往由課題組成員根據(jù)開支情況自行填報。由于受專業(yè)知識限制和對科研經(jīng)費財務管理缺乏了解，常常會導致報表數(shù)據(jù)與財務賬面數(shù)據(jù)不一致，科研人員為了順利完成項目驗收結(jié)題，便人為的進行支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，甚至自行調(diào)整預算和擠占挪用科研經(jīng)費，基本上拋開了財務賬面數(shù)據(jù)，其后果可想而知。因此，科研項目的審計結(jié)束后，財務決算工作應由財務人員和科研人員共同完成，確保決算報表做到賬表一致、賬實相符，經(jīng)財務負責人簽字確認后決算報表方可生效。

（三）實行科研經(jīng)費動態(tài)管理，建立科研經(jīng)費預算報賬制度

傳統(tǒng)的科研經(jīng)費報賬管理是通過設立科研經(jīng)費卡。報賬時財務人員將每一筆報銷金額在預算本登記，進而進行總額控制。然而在項目多、人員復雜的情況下該方法存有很多問題，只能從總額上進行控制，無法控制經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)，導致實際支出結(jié)構(gòu)與預算的脫離。因此，有必要對項目預算超支進行預警，督促科研人員實時控制支出或者對合理的支出項目及時履行正式的預算調(diào)整手續(xù)。各單位有必要建立科研網(wǎng)絡管理平臺，對科研經(jīng)費從預算、到賬到財務報銷使用，依托網(wǎng)絡對科研經(jīng)費實現(xiàn)動態(tài)化管理與監(jiān)督，實行科研經(jīng)費預算報賬制。設立專人對科研項目預算、收支等進行管理。課題立項并簽訂合同后，科研管理部門統(tǒng)一編號，通知財務部門按課題的編號建立對應賬戶，并將項目的經(jīng)費開支額度、預算傳輸?shù)截攧請筚~系統(tǒng)；項目款項打到專門的財務賬號后，科研與財務管理部門共同確認后及時分配給科研課題組并將到賬信息在管理平臺公布；在經(jīng)費報賬階段，財務人員根據(jù)經(jīng)費限額和預算批復實行財務報賬，財務系統(tǒng)設立項目經(jīng)費超支預警功能，在報賬過程中自動檢查經(jīng)費執(zhí)行情況，對超限額、超預算使用的科目或者經(jīng)費結(jié)余過多的科目，系統(tǒng)自動提醒財務人員及項目負責人，科研人員也可以及時發(fā)現(xiàn)問題并做好預算調(diào)整的申請，確?？蒲谢顒拥恼＜昂戏ㄟM行。另外，項目負責人也可以通過網(wǎng)絡管理平臺查詢自己項目的經(jīng)費到賬及報賬情況，科研管理及審計人員也可以通過該系統(tǒng)實現(xiàn)全程跟蹤監(jiān)督。

（四）健全科研項目成本核算制度

1、加強科研活動支出管理，完善支出范圍和支出標準。對不同來源的經(jīng)費，制定不同的支出范圍 、支出標準的經(jīng)費審批權(quán)限及審批程序，并嚴格執(zhí)行，確?？蒲袌箐N費用的真實性和科研活動的相關性，對與科研無關的活動或者虛構(gòu)經(jīng)濟業(yè)務、非法取得票據(jù)的行為嚴格不準予以報銷。

2、建立相關的成本核算制度。按照財務制度，合理規(guī)定科研經(jīng)費成本范圍、成本項目、成本計算方法和費用支出分配辦法，在支出管理基礎上，將效益與本會計年度相關的支出計入當期費用，將效益與兩個或者兩個以上會計年度相關的支出，按照有關規(guī)定，以固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷等形式分期計入費用，對科研資產(chǎn)應按正確的方法計提折舊，對科研活動占用單位資源所產(chǎn)生的能源、固定資產(chǎn)使用費、折舊費等間接費用按權(quán)責發(fā)生制的原則進行成本歸集，劃清費用的發(fā)生期限，通過合理的方法將間接成本分攤到各個科研項目成本中去，確定各課題所應分攤的費用，從而真實反映科研成本。同時，對于橫向科研項目，還應根據(jù)橫向科研項目的特征增設新的會計科目單獨核算，增設“應收賬款——應收合同款”、“預收賬款——預收合同款”等科目真實反映項目的收入及經(jīng)費到賬情況，設立 “應付賬款”、“預提費用”、“應交稅金”等科目反映項目執(zhí)行中發(fā)生的負債、費用及稅金繳納情況。

（五）實行科研項目的績效評價與審計制度

1、加強科研項目中期結(jié)題評估和結(jié)題績效評估。目前，很多科研項目中期檢查的內(nèi)容僅是關注項目是否按計劃開展、研究進度是否符合要求、是否有階段性研究成果等，缺乏對預算執(zhí)行效果的檢查。中期檢查應重點論證預算支出活動的合理性，遏止不合理、不正常的超預算支出的發(fā)生，使項目剩余經(jīng)費能夠按照科研經(jīng)費使用辦法和預算合法、合理支出，確保預算編制和實施的嚴肅性，項目的中期結(jié)題評估工作應該起到指導經(jīng)費使用的作用，引導項目組針對現(xiàn)在存在的問題在后續(xù)工作中逐步改正。因此，項目結(jié)題后，對科研項目的結(jié)題管理要實行績效評價，而非簡單的成果論證，科學合理的科研項目績效評估系統(tǒng)，不僅僅針對科研成果的真實性，而且要對科研經(jīng)費的使用情況進行全面評價。建議將經(jīng)費使用率、成本效益率、成果應用率、科研項目耗時率、科研成果得獎率等均作為績效評估的指標，按照重要性賦予相應參數(shù)進行綜合考核。

2、強化審計監(jiān)督，加強科研項目經(jīng)費合理使用。首先，審計部門應審計科研單位科研經(jīng)費管理制度的建立情況，看其是否根據(jù)國家有關規(guī)定，結(jié)合自身情況建立一套切實可行、科學合理的科研經(jīng)費財務管理辦法，對科研項目結(jié)余經(jīng)費是否本著勤儉節(jié)約的原則合理安排支出，最大限度減少資金的結(jié)存結(jié)余。其次，在科研全過程中實現(xiàn)對科研經(jīng)費使用的監(jiān)督，在總體上把握結(jié)題任務和程序。檢查科研項目立項時是否經(jīng)過認真調(diào)研、科學論證，重點審計項目立項的科學性、適用性、可行性及合理性；項目合同簽訂后，與科研、財務管理部門做好預算編制的審核；項目經(jīng)費執(zhí)行中，對經(jīng)費執(zhí)行進行實時跟蹤監(jiān)控，確保項目嚴格按預算執(zhí)行，審核資產(chǎn)購置和保管、交接符合規(guī)定的法定程序；課題完成后，督促科研項目驗收并及時按有關規(guī)定辦理科研項目結(jié)題結(jié)賬，杜絕將剩余資金長期掛賬用于項目以外的其它支出，做好經(jīng)費決算審計，確保決算報表準確反映項目開支狀況，借此發(fā)現(xiàn)不同經(jīng)費來源或不同類型項目經(jīng)費使用中存在的問題，對癥下藥，對今后其他的項目經(jīng)費的使用具有一定的約束力。

（六）建立科研經(jīng)費廉政風險防范機制

1、要提高對科研領域反腐倡廉必要性的認識，堅定廣大相關科研人員理想信念、增強其拒腐防變能力。應重點組織相關科研人員進行廉政建設和反腐倡廉文件學習，開展諸如廉潔認識座談會、參觀廉政教育基地(如監(jiān)獄)、觀看廉政建設影片等活動，增強科研人員的廉潔自律意識，夯實廉潔科研的思想道德基礎，筑牢反腐敗的思想防線?？梢越㈨椖空n題組成員集體簽訂廉潔承諾書制度，在申請科研項目與審批前就做出承諾，否則不予批準立項。要求課題組成員在結(jié)題核算之前向財務部門出示承諾書，如有發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的，立即按照承諾書的承諾事項進行處理。

2、加強科研經(jīng)費全程監(jiān)管，嚴格防控廉政風險點。有關部門應加強對經(jīng)費使用的過程監(jiān)管，通過中期檢查、年度檢查、結(jié)題驗收檢查等措施降低科研經(jīng)費使用過程中的廉政風險，杜絕違法使用科研經(jīng)費的現(xiàn)象出現(xiàn)。加大科研經(jīng)費報銷單據(jù)的審核力度，嚴格報銷程序，牢牢守住經(jīng)費支出的關卡；嚴格審查科研設備與課題的相關性，加強科研設備的管理，并定期核查。針對科研管理存在的普遍問題，還可以創(chuàng)新工作方式，從制度上防控風險點。如：可以專門為每項課題建立包含立項年度、經(jīng)費類別、當年流水號等信息的科研編號，便于科研經(jīng)費的分類管理、責任認定和支出監(jiān)控。還可以通過風險評估量化，實行分級管理和防控。對高指數(shù)廉政風險，給予更高的監(jiān)管力度，做到及時評估校正；對中等指數(shù)廉政風險，嚴格把控預算及報銷環(huán)節(jié)；對低指數(shù)廉政風險，則可以簡化工作流程，以節(jié)約監(jiān)督管理資源，提高管理效率。

3、完善責任機制，推進科研經(jīng)費管理制度建設。根據(jù)黨風廉政建設責任制，健全科研經(jīng)費監(jiān)督機制，應強化部門、院(系)和項目負責人“一崗雙責”制度，在履行自己管理職責時，做好所負責部門工作人員的廉潔工作，與此同時，各有關單位還應統(tǒng)籌科研、財務、審計等部門在科研經(jīng)費管理中的監(jiān)管職責，形成科研經(jīng)費廉政風險防范的合力，從而構(gòu)建科研經(jīng)費管理的綜合監(jiān)督管理制度。同時，科研經(jīng)費的管理還要加強外部監(jiān)督，這樣可以以信息公開的方式將科研項目置于陽光之下，有利于促進科研項目開展的規(guī)范化，降低風險指數(shù)。

4、科研單位廉政制度建設要注意針對科研單位特點。廉政制度創(chuàng)新必須突出重點領域，抓住關鍵環(huán)節(jié)，以重點帶全面，從構(gòu)建制度保障、創(chuàng)造良好環(huán)境、營造學術氛圍、提供文化動力等方面深入推進廉政制度建設科學化、常態(tài)化，切實為科技創(chuàng)新發(fā)揮服務、保障和促進作用。廉政制度創(chuàng)新應當結(jié)合加強學風建設和學術道德、科研誠信體系建設，防范學術不端行為和學術腐敗現(xiàn)象來進行，因為經(jīng)濟腐敗往往是與學術腐敗相伴生的?？蒲袉挝蝗藛T民主素質(zhì)相對較好，也對民主管理、民主監(jiān)督有著強烈的內(nèi)在訴求。這既是科研單位廉政制度創(chuàng)新內(nèi)在動力和根本保障，也為科研單位推行政務公開，決策透明，強化民主監(jiān)督制度建設，提供了良好的群眾基礎。

總之，面對科研經(jīng)費管理領域的諸多問題，必須加強廉潔教育，將風險防范的意識滲透到科研管理工作的實際中，切實提高科研相關人員的責任意識，完善科研經(jīng)費管理制度，規(guī)范科研活動的開展，努力形成“用制度規(guī)范程序，用程序規(guī)范行為，用行為優(yōu)化管理，用管理完善制度”的風險防范長效機制，以廉政制度的創(chuàng)新，促進科研事業(yè)的健康發(fā)展?！?/p>

濟南社會科學院經(jīng)濟研究所）

（本欄目責任編輯：周菲）