●傅永紅 李 博

一、中期預(yù)算概況

中期預(yù)算(Medium Term Budget)也被稱為中期預(yù)算框架 (Medium Term Budget Framework,MTBF),是一個為期通常三至五年(有些國家更長)的滾動、具有約束力的支出框架,它為政府和政府各部門提供每個未來財政年度中支出預(yù)算(申請)務(wù)必遵守的財政約束(預(yù)算限額)。簡單來說是一種預(yù)算收支安排超過一年的財政計劃，旨在為政府和政府各部門提供各財政年度中的支出預(yù)算必須遵守的預(yù)算限額，有效控制不斷增長的財政支出，強化其對年度預(yù)算約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。近年來，很多發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家為了彌補年度預(yù)算缺陷而開始推進(jìn)中期預(yù)算。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化財稅體制改革進(jìn)行了部署，提出了要建立跨年度預(yù)算平衡機制，以確保財政的可持續(xù)發(fā)展。而建立跨年度預(yù)算平衡機制，意味著未來將啟動中期預(yù)算編制。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組發(fā)布的《中國長期負(fù)債能力與系統(tǒng)性風(fēng)險研究（2013）》提出了建立（5 年）中期預(yù)算制度的建議，而財政部的《關(guān)于進(jìn)一步加強地方財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的通知》（財預(yù)〔2013〕372 號）即已要求各地“推進(jìn)編制中期預(yù)算”。

二、推行中期預(yù)算的優(yōu)勢

與年度預(yù)算相比，中期預(yù)算的優(yōu)勢主要有如下幾點：

（一）強化了預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，充分發(fā)揮了財政政策的宏觀調(diào)控職能

年度預(yù)算以一年為限，與政府五年或十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃脫節(jié)，年度預(yù)算在經(jīng)濟(jì)波動時往往很難有效發(fā)揮作用。中期預(yù)算則將政府政策的可持續(xù)性評估納入預(yù)算過程，從而促使預(yù)算制定者不斷權(quán)衡各項政策的利弊得失，并與資源可得性充分協(xié)調(diào)，在此基礎(chǔ)上對擬在預(yù)算中采納的各項政策措施做出取舍和優(yōu)先性排序，增強財政政策的前瞻性。

（二）減少財政收支波動，降低財政風(fēng)險

當(dāng)前，國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢正在發(fā)生重大而深刻的變化。雖然我國經(jīng)濟(jì)長期向好的基本情況沒有改變，但是發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”階段。年度預(yù)算對未來可能的支出增長或收入減少因素考慮不足，當(dāng)前政策可能隱含著未來政府支出或者損失劇增的風(fēng)險，但年度預(yù)算中不能得到體現(xiàn)，一旦風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，再采取措施為時太晚或付出代價巨大。特別是在地方財政級次上，各級地方財政收入中，有相當(dāng)部分為不具可持續(xù)性的資源性收入，如土地出讓金，對其使用及安排時，可能很少考慮較長遠(yuǎn)的支出需求，而這部分收入如用于經(jīng)常性支出方面，容易固化為基數(shù)，日后很難壓縮。而中期預(yù)算在執(zhí)行中能及早地鑒別財政風(fēng)險，使政策在未來不利的趨勢得到提早預(yù)警，從而及時應(yīng)對。

（三）有效避免年終突擊花錢、跨年度項目預(yù)算安排等問題

我國現(xiàn)行預(yù)算是年度預(yù)算，預(yù)算期間是當(dāng)年1月1日起到12月31日止，但多數(shù)項目支出是跨年度的、滾動的，編制中期預(yù)算，能夠使得支出安排更長遠(yuǎn)和更有系統(tǒng)性，也可避免支出用不掉或預(yù)算執(zhí)行中不斷追加預(yù)算等不足。

1、年終突擊花錢問題。一方面是預(yù)算批復(fù)晚導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行期延后。人大批準(zhǔn)財政預(yù)算前，項目支出中一般只有延續(xù)性項目按一定的比例預(yù)撥部分資金，新增項目大都是在預(yù)算批復(fù)下達(dá)后才開始支出，這樣就使部分資金延后到三、四季度甚至12月份支出。另一方面是年度預(yù)算的“年度性”影響。當(dāng)面臨用不完的預(yù)算被收回，甚至可能波及下一年度預(yù)算總額的前景時，突擊花錢就無法避免了。實行中期預(yù)算后，將會降低各部門在年底把錢突擊花完的壓力和動力。

2、跨年度項目預(yù)算安排問題?，F(xiàn)在部分省市的項目支出已達(dá)到千億規(guī)模，而多數(shù)項目不是一個預(yù)算年度能完成的，特別是大型基建項目都是跨年度，甚至三至五年，而當(dāng)前預(yù)算按預(yù)算年度執(zhí)行，對于基建項目，前期存在空白期，后期需要大量支出，缺乏均衡性。實行中期預(yù)算后，資金可以在年度之間做總體調(diào)劑，可以有效提升資金績效。同時，對項目實施單位來講，可以不用為了適應(yīng)預(yù)算編制來違背項目預(yù)算執(zhí)行周期，項目執(zhí)行周期和預(yù)算可以更好銜接。

三、推行中期預(yù)算需要關(guān)注的難點

“不盡知用兵之害者，則不能盡知用兵之利也”。中期預(yù)算執(zhí)行時，需要關(guān)注政府或支出部門可能將中期預(yù)算中預(yù)測的收入，當(dāng)成已確定的收入或撥款授權(quán)，導(dǎo)致政府或支出部門傾向于對未來可以得到財政收入等經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行高估，使其對未來收入盲目樂觀，從而加大現(xiàn)行開支。

為避免該情況的發(fā)生，需進(jìn)一步提升政府中長期社會事業(yè)規(guī)劃能力，長遠(yuǎn)謀劃，理順各個財政年度之間的漸進(jìn)發(fā)展關(guān)系及指標(biāo)等具體內(nèi)容銜接，細(xì)化分年度計劃，落實分解目標(biāo)。進(jìn)一步加強支出部門項目庫建設(shè)，充實和細(xì)化后期項目。同時，政府要高度重視預(yù)算制度改革工作。因為預(yù)算不僅僅是分配資金，更是政府施政的重要工具。預(yù)算受到政策引導(dǎo)，反過來政策也要受到預(yù)算控制，預(yù)算管理決不是財政部門一家的事情，要建立健全內(nèi)部協(xié)調(diào)機制，加大宣傳力度，避免出現(xiàn)部門單位被動應(yīng)付的情況。

四、完善財政監(jiān)督服務(wù)中期預(yù)算的跟進(jìn)措施思考

（一）進(jìn)一步加大收入監(jiān)督力度

不斷增強財政收入結(jié)構(gòu)性和前瞻性分析，關(guān)注推進(jìn)稅制改革、執(zhí)行結(jié)構(gòu)性減稅政策、清理行政事業(yè)性收費和政府基金、淘汰落后產(chǎn)能等政策因素對財政收入的影響，積極拓展收入監(jiān)督范圍，保障財稅政策的貫徹落實。一方面是依托金財系統(tǒng)、金稅系統(tǒng)等平臺，加強與國地稅信息共享，保障稅收收入及時、足額入庫；另一方面，在加大非稅收入檢查力度的同時，配合相關(guān)部門進(jìn)一步推進(jìn)非稅收入收繳征管系統(tǒng)建設(shè)，形成非稅收入全程監(jiān)控、全面覆蓋、全部關(guān)聯(lián)的大格局信息系統(tǒng)，積極監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，實時催收，確保非稅收入及時足額上繳國庫或財政專戶。

（二）進(jìn)一步強化支出監(jiān)督

支出部門因為對中期預(yù)算的預(yù)測收入的預(yù)期，存在擴大支出的動因，財政監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)在前期介入，參與支出限額制度的制訂和完善，對支出總量實行嚴(yán)格控制。繼續(xù)完善嵌入業(yè)務(wù)流程的財政支出監(jiān)督機制，推進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)，建立健全覆蓋所有政府性資金和財政資金運行全過程的財政監(jiān)督機制，確保財政資金運行安全規(guī)范。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)績效監(jiān)督

實行中期預(yù)算后，跨年度項目執(zhí)行周期和預(yù)算得到更好銜接，資金可在年度之間做總體調(diào)劑，提升了資金使用效益。財政監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步完善科學(xué)的績效評價指標(biāo)體系，結(jié)合經(jīng)濟(jì)效益、功能實現(xiàn)、社會效益等關(guān)鍵指標(biāo)，構(gòu)建項目績效信息管理系統(tǒng)，運用預(yù)警原理與方法及時準(zhǔn)確捕捉信息，發(fā)揮預(yù)測、判斷功能，對建設(shè)中的項目指標(biāo)等情況進(jìn)行實時監(jiān)控，如有異常，立刻發(fā)出預(yù)警報告。在強化項目日?？冃ПO(jiān)督的同時，加大項目現(xiàn)場督查。更加重視績效監(jiān)督的結(jié)果應(yīng)用，將績效監(jiān)督結(jié)果切實落實到預(yù)算編制中，要針對績效監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)的問題，優(yōu)化項目支出方向，完善資金管理程序。

（四）進(jìn)一步加強對政府性債務(wù)監(jiān)督

推行中期預(yù)算，即是著眼于確保財政的可持續(xù)。而為確保財政的可持續(xù)，地方債務(wù)風(fēng)險不容忽視，部分地區(qū)政府性債務(wù)，特別是一些BT項目額度大、舉債成本高、回購期集中、操作不規(guī)范，對未來財政運行將形成較大風(fēng)險。財政監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)把政府性債務(wù)規(guī)模及其舉措、使用償還情況作為檢查重點之一，加強政府性債務(wù)監(jiān)管，嚴(yán)控財政風(fēng)險。