潘紅忠

（1.長江大學地球環(huán)境與水資源學院，湖北武漢 430100；2.中國地質大學（武漢）環(huán)境學院，湖北武漢 430074)

水利促進長江中下游地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的思考

潘紅忠1,2

（1.長江大學地球環(huán)境與水資源學院，湖北武漢 430100；2.中國地質大學（武漢）環(huán)境學院，湖北武漢 430074)

長江流域在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有極為重要的戰(zhàn)略地位,長江中下游地區(qū)更是我國最具實力的經(jīng)濟帶。水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎設施，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，要實現(xiàn)長江中下游地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展離不開水利的支撐和保障。 根據(jù)長江中下游地區(qū)的水資源條件和水利發(fā)展現(xiàn)狀，分析水利與長江中下游地區(qū)協(xié)調發(fā)展要求不相適應的主要問題，思考水利促進長江中下游地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的思路和重點，并提出相應的對策和建議。

水利；長江中下游；協(xié)調發(fā)展

水利與區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的關系，可以用非常密切、緊密相連來概括。2011年中央一號文件開宗明義表述三句話：“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基[1]”。它高度概括了水與水利的重要性，從多方面闡述了水利同經(jīng)濟和社會發(fā)展的關系。

長江流域，在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有極為重要的戰(zhàn)略地位。長江流域支撐著全國18.8%國土面積、32%人口、34%GDP、26%耕地面積和42%城鎮(zhèn)化率的用水安全保障，是中國重要的經(jīng)濟區(qū)域之一。長江經(jīng)濟帶已初具新的發(fā)展格局，而長江中下游地區(qū)更是我國最具實力的經(jīng)濟帶。水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎設施，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，要實現(xiàn)長江中下游地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展離不開水利的支撐和保障。

1 長江中下游地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展對水利的要求

2011年6月9日，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》正式發(fā)布。“全國主體功能區(qū)”是《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》所確定的全國國土空間最新布局規(guī)劃。根據(jù)該規(guī)劃，長江下游地區(qū)（長江三角州地區(qū)）被列為國家層面的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，長江中游地區(qū)被列為國家重點開發(fā)區(qū)域。根據(jù)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內涵和國家總體發(fā)展戰(zhàn)略對長江中下游地區(qū)的要求，不難看出水利在長江中下游地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中占據(jù)及其重要的作用，長江中下游地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展對水利有以下要求。

（1）保障長江中下游地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展

長江中游地區(qū)被列為國家重點開發(fā)區(qū)域，長江下游地區(qū)被列為國家層面的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。同時，長江中下游地區(qū)是我國最大、最重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。長江中下游地區(qū)歷來是我國洪澇災害（包括臺風、風暴潮、山洪等）易發(fā)、多發(fā)地區(qū)；近幾年，受全球氣候變化影響，還常遭受旱災威脅。水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工業(yè)的命脈，因此，長江中下游地區(qū)仍需加快防洪減災、城鄉(xiāng)供水等水利基礎設施建設，為經(jīng)濟發(fā)展提供基礎設施支撐和保障。

（2）均衡水利基本公共服務

近年來頻繁發(fā)生的旱澇災害，嚴重影響了人民群眾的生產(chǎn)生活，再次警示我們加快水利建設刻不容緩。今年的中央1號文件提出，要把堅持民生優(yōu)先作為水利建設的基本原則；前不久召開的中央水利工作會議強調，要大力發(fā)展民生水利。貫徹落實中央精神，在水利建設中突出民生，應加快推進民生水利建設，使水利改革發(fā)展的過程成為不斷為民造福的過程。

（3）促進各具特色產(chǎn)業(yè)結構形成

長江中下游地區(qū)水資源總量豐富，但還是存在時空分布不均，與其他資源分布不匹配等問題。如長江中下游的上海市有2/3的飲用水水源地水質不合格。未來上海的人口規(guī)模將由目前的1700多萬增加到2000萬甚至更多[2]。長江中下游的浙江省有36個市縣嚴重缺水，21個市縣動態(tài)缺水[3]。

因此，要根據(jù)水資源的天然稟賦、水資源與其他資源的匹配程度，發(fā)揮區(qū)域水資源、水能資源和水利旅游資源比較優(yōu)勢，合理開發(fā)、利用和優(yōu)化配置水資源，促進各具特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構形成。

（4）促進人口和經(jīng)濟分布與水資源水環(huán)境承載能力相適應

長江下游地區(qū)的城市群體、工農(nóng)業(yè)與經(jīng)貿(mào)文化水平在全國具有舉足輕重的地位。但是，區(qū)域的自然環(huán)境承載力與經(jīng)濟發(fā)展存在著嚴重的不平衡。該區(qū)域人均土地面積為全國平均水平的1/6略多，人均耕地為全國平均的l/2。

因此，我們一方面要優(yōu)化配置水資源和提高用水效率，提高水資源水環(huán)境承載能力；一方面要強化水資源管理，在各種生產(chǎn)要素稀缺性和配置成本比較基礎上，以供定需，根據(jù)水資源條件調整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構，促進發(fā)展方式轉變。

2 長江中下游地區(qū)水利發(fā)展存在的問題

長江流域雖然水資源總量豐富，但時空分布不均，水資源開發(fā)利用率不高，調控能力低，導致局部地區(qū)和部分時段缺水，與經(jīng)濟社會發(fā)展需求不相適應。

（1）長江中下游防洪形勢依然嚴峻

三峽工程建成并投入使用后，通過科學合理的調度，可使長江中游地區(qū)防洪能力有較大提高，特別是荊江地區(qū)防洪形勢將發(fā)生根本變化。但長江防洪的主要矛盾是洪水來量遠大于河道的安全泄量，按目前堤防建設標準，若遇1954年洪水，長江中下游仍有340～400億立方米的超額洪水需妥善安排。因此，長江中下游局部地區(qū)的防洪形勢仍然十分嚴峻。

（2）長江中下游水利基礎設施落后

在防洪形勢依然嚴峻的同時，長江中下游地區(qū)還經(jīng)受旱災的威脅。繼百年一遇的云貴桂特大旱災之后，2010年的冬春連旱襲擊了華北一帶，而2011年湖北、湖南等長江中下游流域，又遭受到五十年一遇的旱災困擾。這一次旱災，再次暴露出水利基礎設施落后問題：素有“千湖之省”、“水利大省”等美譽的湖北，正承受著一場與自身稟賦極不相稱的干旱巨痛，這再次敲響了彌補水利基礎設施欠賬的警鐘。

（3）水資源開發(fā)管理力度不夠

由于職能設定問題和權限有限，長江水利委員會、部委和地方間顯得角色無力。由于多方面影響，長江流域的水利部門管理的水利工程絕大多數(shù)目前仍然沒有辦理取水許可手續(xù)，尤其是長江中、下游眾多具有提水、引水、調水功能的總規(guī)模較大的水利工程未納入取水許可管理范圍之內，總量控制、定額管理、水資源統(tǒng)一調度無法落到實處。

（4）水環(huán)境惡化趨勢未完全控制

長江中下游地區(qū)是我國人口密度最高、經(jīng)濟活動強度最大、環(huán)境壓力最嚴重的區(qū)域之一。流域水環(huán)境問題日漸突出，水環(huán)境惡化趨勢未完全控制。

2009年，長江中下游地區(qū)78個國控斷面中，達到或優(yōu)于Ⅲ類水質的斷面有48個，約占61.5%，Ⅳ類至Ⅴ類斷面23個，占29.5%，劣Ⅴ類斷面7個，占9.0%。區(qū)域內的洞庭湖、鄱陽湖、東湖和玄武湖等湖泊共布設26個國控點位，其中6個點位水質為Ⅲ類，18個點位水質為Ⅳ類至Ⅴ類，2個點位水質為劣Ⅴ類。洞庭湖總體營養(yǎng)狀態(tài)為中營養(yǎng)，鄱陽湖、玄武湖為輕度富營養(yǎng)，東湖為中度富營養(yǎng)。

（5）部分地區(qū)地下水超采嚴重

水環(huán)境惡化致使地處水鄉(xiāng)的長江三角洲產(chǎn)生水質性缺水問題，這就迫使該地區(qū)生活和工業(yè)用水依靠地下水源，從而導致對地下水過量開采，造成地下水位下降，地面發(fā)生嚴重沉降。據(jù)2005年《中國地下水資源與環(huán)境調查》報告，長江三角洲地區(qū)累積沉降超過200 mm的面積近10000 km2，上海市、蘇州、無錫、常州、嘉興等地沉降中心區(qū)的最大累積沉降量分別達到2630 mm、2800 mm、840 mm。嚴重的地面沉降，使洪澇災害加重，地面高程失真，農(nóng)田漬害、水體污染加劇，土地毀損，對土地利用、城市規(guī)劃、工程建設、環(huán)境保護等造成了嚴重影響，已成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的一大地質災害[3]。

（6）水生態(tài)環(huán)境保護有待加強

長江污水排放總量遠遠超過黃河、淮河，但由于長江水量大，尚有一定的自凈能力，因此一定程度上掩蓋了污染的嚴重性。大量有機物被帶入東海，使得近年來我國舟山群島附近海域大面積的赤潮頻繁暴發(fā)。繼白鰭豚“功能性滅絕”之后，在最近的一次調查中，從宜昌至上海的長江中下游水域內的長江江豚種群數(shù)量僅為1200~1400頭。

（7）區(qū)內居民節(jié)水意識薄弱

長期以來，普遍觀點認為長江中下游地區(qū)水量大，水資源取之不盡用之不竭，不需要像北方一樣控制用水量。這種認識誤區(qū)給長江流域節(jié)水工作帶來極大困難，區(qū)內居民節(jié)水意識普遍薄弱。

3 原因分析

（1）水利基礎設施建設投入不夠

據(jù)統(tǒng)計，改革開放后的30多年來，財政支農(nóng)資金的60%都用于大江大河的治理和氣象事業(yè)發(fā)展，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40%左右，這40%中用于小型農(nóng)田水利建設的又微乎其微。2008年公布的第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國70%以上的村莊沒有任何農(nóng)田水利投資，而能夠獲得國家投資的村莊僅占9.56%。 2010年的西南五省大旱、2011年年初的華北地區(qū)干旱以及目前正在肆虐的長江中下游地區(qū)大旱，屢次災害將中國農(nóng)業(yè)脆弱的抗災害能力暴露無遺。

（2）流域水資源管理體制不夠健全

2002年，《水法》重新修訂，明確規(guī)定國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。但現(xiàn)實是兩者并沒有很好地結合起來，地方往往處于局部利益和短期政績，在經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)布局上很少考慮流域內環(huán)境和生態(tài)問題。時至今日，長江流域水資源管理還存在權責不清等問題，這就造成長江流域水資源保護、水生態(tài)環(huán)境保護等方面力度不夠。

（3）流域水資源管理制度不能滿足市場經(jīng)濟要求

由于多方面影響，長江流域的水利部門管理的水利工程絕大多數(shù)目前仍然沒有辦理取水許可手續(xù)，尤其是長江中、下游眾多具有提水、引水、調水功能的總規(guī)模較大的水利工程未納入取水許可管理范圍之內，總量控制、定額管理、水資源統(tǒng)一調度無法落到實處。這就造成節(jié)水意識不強，用水浪費等問題。

4 政策和建議

為了實現(xiàn)長江流域經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃目標和布局，必須大力加強長江流域的治理開發(fā)與保護，堅持“在保護中促進開發(fā)，在開發(fā)中落實保護”，走可持續(xù)發(fā)展之路。提出促進長江中下游地區(qū)協(xié)調發(fā)展的政策建議如下：

(1)出臺區(qū)域水利投資優(yōu)惠政策，加快水利基礎設施建設

2011年中央一號文件提出，今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍，但這些投資中很大一部分資金需要社會投資。為了增加水利建設投入，長江中下游地區(qū)各省市紛紛出臺貼息、抵押、保險等優(yōu)惠政策吸引金融支持水利發(fā)展。比如湖南、湖北等地都采取了不同的貼息優(yōu)惠措施。

對整個長江中下游地區(qū)而言，為促進整個區(qū)域協(xié)調發(fā)展，制定并出臺區(qū)域水利投資優(yōu)惠政策，加快整個區(qū)域的水利基礎設施建設刻不容緩。

(2)制訂水利基本公共服務的最低標準

水利設施屬于公共基礎設施，經(jīng)過多年的建設，目前我國已基本建成覆蓋全民的水利基本公共服務體系。但同我國其他基本公共服務一樣，水利基本公共服務在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間依然存在非均等化現(xiàn)象。要在全國范圍內實現(xiàn)水利基本公共服務均等化，絕非易事，需要循序漸進?！伴L江中下游地區(qū)、尤其是長江下游地區(qū)，經(jīng)濟社會條件較好，可先行試點。建議在長江中下游地區(qū)制定出臺并執(zhí)行水利基本公共服務的最低標準和最低支出標準，為實現(xiàn)全國水利基本公共服務均等化打下堅實的基礎。

(3)建立財政轉移支付制度，保障水利基本公共服務均等化

長江中下游地區(qū)總體經(jīng)濟條件較好，但還是存在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)象。沒有相應的財政體制做支撐，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)而言，要達到全國水利基本公共服務的最低標準和最低支出標準，只能是心有余而力不足。建議建立保障欠發(fā)達地區(qū)水利基本公共服務的財政轉移支付制度，對欠發(fā)達地區(qū)水利設施運行提供中央財政補助。

(4)明確水資源管理的控制性指標

2011年中央一號文件明確提出，實行最嚴格的水資源管理制度，相應地劃定用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。具體到長江流域，要在國家批復全國水資源綜合規(guī)劃的基礎上，加快制定長江流域的水量分配方案，抓緊批復長江流域取水許可總量控制指標，全面啟動區(qū)域取水許可總量控制指標編制工作，嚴格規(guī)范水資源費的征繳與使用管理。要加緊組織制定和完善各行業(yè)用水定額，逐步建立區(qū)域、行業(yè)用水效率考核體系和用水產(chǎn)品用水效率標識管理體系，加強對重點行業(yè)和用戶的節(jié)水監(jiān)督檢查。要加快確定流域內各水域納污能力，提出限制排污總量意見，嚴格水功能區(qū)監(jiān)督管理。

(5)建立與水相關生態(tài)補償機制

流域水環(huán)境保護的生態(tài)補償是建立生態(tài)補償機制的重點領域之一，建立與水相關生態(tài)補償機制，既可加強流域生態(tài)環(huán)境的保護，加大水土流失綜合治理力度，維持河流的整體健康，實現(xiàn)河流生態(tài)系統(tǒng)服務功能的可持續(xù)發(fā)揮；又可促進長江中下游地區(qū)間經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。

(6)創(chuàng)新管理模式，加強流域綜合管理

長江中下游地區(qū)水利與區(qū)域發(fā)展不協(xié)調，水環(huán)境保護方面尤為突出，究其原因，現(xiàn)行的流域管理體制不能適應實際管理的需要是主要原因。因此，創(chuàng)新管理模式，盡快打破目前“九龍治水”局面，建立起一個高層次、直屬于國務院的長江流域綜合管理機制和體制，加強流域綜合管理已勢在必行。

(7)加快水權制度建設，建設節(jié)水型社會

大量研究表明，水權制度是解決節(jié)水動力和節(jié)水機制問題，提高水資源配置效率的最有效工具。一些地區(qū)間自發(fā)組織的水交易（如浙江東陽、義烏水權交易）也證明該制度在我國具有可行性和必要性。建議在經(jīng)濟條件較好、水資源供需矛盾比較突出的長江中下游地區(qū)先行試點，加快水權制度建設，建設節(jié)水型社會。

[1]中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定, 2010-12-31.

[2]李長江,鄭愛平,麻土華,朱興盛.解決長江三角洲水資源問題的途徑和對策[J].科技通報，2010,(02)：180～188. [3]2009年長江流域及西南諸河水資源公報.

[4]黃 河,張 旺,龐靖鵬.水利促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的幾點思考[J].水利發(fā)展研究，2010,(08)：49～52.

Speculating on Water Conservancy Promoting Harmonious Growth between Economy and Society in the Middle and Lower Reaches of the Yangtze River

PAN Hongzhong1,2
(1. School of Earth Environment and Water Resources，Yangtze University，Wuhan 430100；2. School of Environmental Studies，China University of Geosciences，Wuhan 430074)

The Yangtze River Basin has very important strategic position in China's economic and social development, and the middle and lower reaches of the Yangtze River is the most powerful economic belt in China. Water conservancy is the critical issue for economic and social development, and the important support for sustainable development of economy and society. Harmonious growth of economy and society in the middle and lower reaches of the Yangtze River is inseparable from the support and assurance of water conservancy. According to the present situation of water resources and water conservancy in the middle and lower reaches of the Yangtze River, the thesis analyzes the incompatible problems between water conservancy and harmonious growth, finds the idea and methods, and puts forward some relative countermeasures and suggestions to solve them.

Water conservation; The middle and lower reaches of the Yangtze River; Harmonious growth

F415.9

A

1007-1903 (2014) 03-0004-04

國家自然科學基金面上項目(41371464)

潘紅忠（1981- ），博士研究生，主要從事水資源管理方面研究.E-mail：hzhpan@foxmail.com