李靜

2014年3月1日，零時起，北京市環(huán)保局在全市范圍內(nèi)，啟動大氣污染防治專項執(zhí)法檢查。北京宏翔鴻熱力有限公司因燃煤鍋爐房二氧化硫、氮氧化物均超標(biāo)，收到一張8萬至10萬元的罰單。

這是《北京市大氣污染防治條例》正式實施后的第一張罰單，它意味著北京治霾從此違法必究。

“此條例的出臺，確實為北京治霾奠定了基礎(chǔ)。如何有效改善北京空氣治理，當(dāng)務(wù)之急是政府能形成一套有效的空氣質(zhì)量管理機(jī)制?！敝袊鍧嵖諝饴?lián)盟秘書處主任解洪興對《瞭望東方周刊》表示，鑒于霧霾的嚴(yán)峻形勢以及從中央到北京市的決心，北京的治霾路線圖在政策層面已經(jīng)清晰。

7600億元花在哪

2014年1月18日上午，《北京市大氣污染防治條例（草案）》提交北京市人民代表大會審議，降低PM2.5首次納入立法。

會議期間最大的動靜是，北京市市長王安順當(dāng)眾表示治霾決心。2013年9月，國務(wù)院專門出臺治理大氣污染的條例，王安順代表北京市與中央簽訂責(zé)任狀，立下壯士斷腕的決心。

“也是生死狀，因為中央領(lǐng)導(dǎo)說，2017年實現(xiàn)不了空氣治理就‘提頭來見。既是玩笑話，也說明了這句話的分量很重。”王安順說，北京市實施垃圾、污水三年行動計劃，要投入848億元。治理PM2.5投入將高達(dá)7600億元。

7600億元資金將投向何處？輿論紛紛揣測。近日北京市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人接受本刊專訪時，首度概述了治霾資金的流向。

北京市環(huán)保局規(guī)劃財務(wù)處工作人員鄭定偉介紹說，北京治理大氣污染的資金主要圍繞清潔空氣行動計劃的實施投放，重點是壓減燃煤、控車減油、治污減排、清潔降塵四個領(lǐng)域。從環(huán)保專項資金投入情況來看，燃煤鍋爐清潔能源改造等燃煤污染防治，以及老舊機(jī)動車提前淘汰更新等機(jī)動車污染防治方面，投入力度最大。

壓減燃煤使用量，提高清潔能源使用比例，無疑是北京市治霾路線圖中首要的基本戰(zhàn)略。北京市環(huán)保局大氣環(huán)境管理處工作人員伊博向本刊記者透露，北京市將通過燃煤電廠關(guān)停、建設(shè)四大燃?xì)鉄犭娭行摹⒑诵膮^(qū)“煤改電”、燃煤鍋爐清潔能源改造等重要工程，進(jìn)一步壓減燃煤使用量。

這些以“壓煤”為目標(biāo)的工程實施已久，被政府部門認(rèn)為效果顯著。

2001年，北京市核心區(qū)平房居民開始實施“煤改電”工程。截至2013年底，北京城市核心區(qū)4.4萬戶居民“煤改電”外電源工程總體完工，全市累計有26.4萬戶居民采用清潔的電采暖過冬，被認(rèn)為可大大降低中心城區(qū)冬季采暖煤煙型污染。

2009年，北京市7萬多戶二環(huán)內(nèi)文化保護(hù)區(qū)居民實現(xiàn)“煤改電”。時任北京市環(huán)保局新聞發(fā)言人杜少中透露，2009年“煤改電”工程預(yù)計投入資金約70億元。該工程投入力度之大，可見一斑。

從外圍來看，為了加強(qiáng)電力、天然氣等清潔能源的供應(yīng)力度，一些新的工程投入正在不斷加碼。眼下，北京正在開工建設(shè)陜京四線、大唐煤制氣（密云—李橋段）工程，增加北部供氣通道。在2015年底前，北京不僅要基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)無燃煤鍋爐，還要讓遠(yuǎn)郊區(qū)縣具備天然氣等清潔能源供應(yīng)條件的地區(qū)，燃煤鍋爐逐步改用清潔能源。

機(jī)動車污染防治仍是北京治霾的另一重要基本戰(zhàn)略。2014年，北京限購政策進(jìn)一步升級，小客車搖號指標(biāo)將從每年24萬輛縮減至15萬輛，與此同時，拖延許久的新能源車私人購買試點終于啟動，北京諸多新建小區(qū)紛紛承諾，為保證新能源車的發(fā)展，將建一定數(shù)量的充電樁。

這些新政直接指向一個清晰的目標(biāo)：到2017年底，北京市機(jī)動車保有量要控制在600萬輛以內(nèi)，實現(xiàn)淘汰老舊機(jī)動車100萬輛。

“聯(lián)防聯(lián)控”難在利益統(tǒng)籌

經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，北京市24.5%的大氣污染并非來自本地“貢獻(xiàn)”。北京的“空氣保衛(wèi)戰(zhàn)”從單兵作戰(zhàn)，演變?yōu)檎麄€京津冀地區(qū)的“聯(lián)合作戰(zhàn)”---監(jiān)測預(yù)警、信息共享、環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、重污染應(yīng)急，都涵蓋其中

這種“聯(lián)合作戰(zhàn)”被官方稱為“聯(lián)防聯(lián)控”。2013年9月京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組成立，北京市、天津市、河北省以及國家發(fā)改委、工信部等為成員單位。2013年10月協(xié)調(diào)小組召開第一次會議，建立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。

作為大氣質(zhì)量的利益攸關(guān)方，京津冀及周邊區(qū)域可謂利益共同體。從2013年開始，在北京治霾的路線圖中，“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)機(jī)制”成為不二選擇。

北京市環(huán)保局大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處副處長李立新向《瞭望東方周刊》表示，目前聯(lián)防聯(lián)控正在有序推進(jìn)，2013年區(qū)域內(nèi)六省區(qū)市已經(jīng)出臺了環(huán)保電價、車用油品質(zhì)量升級價格、鼓勵新能源車推廣應(yīng)用等經(jīng)濟(jì)政策。在此基礎(chǔ)上，2014年還將出臺包括強(qiáng)化煤炭質(zhì)量管理、提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整成品油消費(fèi)稅等配套政策。區(qū)域內(nèi)信息共享、空氣質(zhì)量預(yù)報預(yù)警及應(yīng)急聯(lián)動等工作機(jī)制也將不斷完善。

國家層面對聯(lián)防聯(lián)控亦抱有很大期待。習(xí)近平2014年2月26日在北京主持召開座談會時提到，將把區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控作為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。

“在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控方面，我國有一定技術(shù)儲備?！北本┐髮W(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授張遠(yuǎn)航告訴本刊記者，在過去五到十年間，京津冀、長三角、珠三角地區(qū)都作了一系列科研項目的部署，特別是在區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)的建立等支持空氣質(zhì)量管理和污染防治的關(guān)鍵技術(shù)上，取得了具有原創(chuàng)性的技術(shù)研發(fā)成果。

在技術(shù)儲備之外，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制自去年運(yùn)行以來，卻面臨難以回避的現(xiàn)實難題。

在聯(lián)防聯(lián)控過程中，國家環(huán)保部給出的對策是：加快淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化重點行業(yè)區(qū)域布局，對環(huán)境敏感區(qū)重污染企業(yè)實施搬遷改造；推進(jìn)能源清潔利用，優(yōu)化煤炭利用方式，增加天然氣供應(yīng)。

對此，北京市環(huán)保局副局長莊志東表態(tài)：“壓煤、控車、調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)、治理揚(yáng)塵?！?/p>

對于首當(dāng)其沖的“壓煤”，到2015年，北京市煤炭消費(fèi)總量將削減到1500萬噸。20蒸噸以上的大鍋爐，到2015年就可全部改造完成。endprint

事實上，壓力最大的不是北京---截至2013年6月，北京市燃煤總量為2500萬噸，天津市約為5000萬噸，河北省則高達(dá)3億噸。由于歷史原因，河北的建材、石化、電力等行業(yè)比重較大，其中粗鋼產(chǎn)量超過全國總量的1/4，能源消費(fèi)量居全國第二位。

相比之下，北京市在上一輪經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，已將鋼鐵、水泥等重工業(yè)遷出，眼下服務(wù)業(yè)比重已接近80%。

治霾聯(lián)防聯(lián)控，最終難在區(qū)域間的利益統(tǒng)籌。

2008年北京奧運(yùn)會時就有一次聯(lián)防聯(lián)控預(yù)演。當(dāng)時，京津冀晉蒙的部分污染企業(yè)都曾停工，以確保北京的空氣質(zhì)量。河北省環(huán)保廳副廳長殷廣平曾坦言，該省先后關(guān)停了3批使用燃煤的企業(yè)。當(dāng)年，河北省地區(qū)生產(chǎn)總值為1.62萬億元，增速同比回落2.7個百分點。

對于北京來說，相對落后的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，聯(lián)防聯(lián)控中，是否需要為聯(lián)合治污支付成本？對于河北而言，是否會以需要加快發(fā)展為由，不愿在治污上“動真格”？這些問題，在聯(lián)防聯(lián)控所引發(fā)的結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力下，仍有待回答。

綠色考核成政府“必修課”

2013年年初，北京在內(nèi)的全國31個?。▍^(qū)、市）與環(huán)保部簽署了《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》。其中要求京津冀及周邊地區(qū)（北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東）、長三角、珠三角區(qū)域內(nèi)的10個省及重慶市，重點考核PM2.5年均濃度下降，其中北京、天津、河北確定了下降25%的目標(biāo)。

早在“全國版”的責(zé)任目標(biāo)公布之前，北京2011年先于其他城市，提出了“十二五”煤炭消費(fèi)總量控制的具體計劃。然而，這一目標(biāo)實施以來，被質(zhì)疑流于空談。原因在于，始終沒有建立有效的考核標(biāo)準(zhǔn)。

“真正治理霧霾，要讓綠色考核成為政府必修課，通過考核這個指揮棒來引導(dǎo)地方政府往綠色發(fā)展的方向上轉(zhuǎn)型。一方面應(yīng)將PM2.5指標(biāo)與污染物減排考核掛鉤；另一方面，要將污染物減排考核與地方官員政績考核掛鉤?！敝袊h(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合向本刊記者指出。

北京治霾的政績考核已是勢在必行。伊博表示，北京市已將大氣污染防治納入目標(biāo)責(zé)任考核體系，每年初對各區(qū)縣、市有關(guān)部門上年度的任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。同時，建立了相應(yīng)的督察檢查機(jī)制，對違法行為及時曝光查處，對工作不力、履職缺位者嚴(yán)格考核問責(zé)。

考核體系如何建立？國外的一條重要經(jīng)驗成為備受推崇的參考方案，即“空氣限期達(dá)標(biāo)管理制度”。

中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會理事長、環(huán)保部原總工程師楊朝飛透露，在2000年《大氣污染防治法》修法時，就曾提出這項制度，當(dāng)時僅局限于北京這樣的重點城市實施，要求重點城市制定“空氣限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”，結(jié)果基本沒有落實。

楊朝飛認(rèn)為，該制度落空的原因主要是，修法時沒有寫清楚“達(dá)標(biāo)治理規(guī)劃”應(yīng)當(dāng)由誰來組織制定？由誰來審批、評估、考核和處罰？由誰來監(jiān)督？

“限期達(dá)標(biāo)管理制度的核心是要落實政府的責(zé)任，而不是專門要求企業(yè)達(dá)標(biāo)?！彼f，這并不意味著企業(yè)達(dá)標(biāo)不重要，而是強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任---政府對大氣污染防治負(fù)有主要責(zé)任，政府對達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

要建立這個制度，必須在立法中，寫清達(dá)標(biāo)治理規(guī)劃有關(guān)制訂、實施、審批、評估、考核、處罰和監(jiān)督的幾個環(huán)節(jié)?！?000年的‘大氣法中只是籠統(tǒng)的一句話，地方政府不落實，也沒辦法去追究?！睏畛w說。

據(jù)了解，環(huán)保部正在擬定涉及19個省份的考核辦法，包括大氣污染治理項目投運(yùn)率、機(jī)動車黃標(biāo)車淘汰率和尾氣檢測率等多個指標(biāo)，并爭取對空氣質(zhì)量實施一票否決制，其中“規(guī)劃年度考核”與“終期評估結(jié)果”將向國務(wù)院報告，作為地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的重要依據(jù)，實行問責(zé)。

一個更加樂觀的信號是，環(huán)保部副部長吳曉青3月9日透露，受國務(wù)院委托，環(huán)保部與全國31個省區(qū)市簽訂大氣治污目標(biāo)責(zé)任書后，考核辦法正提請國務(wù)院審議，預(yù)計上半年發(fā)布。屆時，北京的治霾將與更具操作性的考核辦法掛鉤。endprint