戴 偉

(中共河南省直機(jī)關(guān)黨校，河南鄭州450002)

從上個(gè)世紀(jì)90年代以來，政府公信力便被西方資本主義國家予以重視，而隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義民主政治的發(fā)展，政府公信力也逐漸受到了社會各界的關(guān)注。如今的社會已經(jīng)進(jìn)入了新媒體時(shí)代，微博、微信等新媒體時(shí)代的傳播媒介代表，以其獨(dú)特的傳播優(yōu)勢在社會各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。新媒體時(shí)代我國政府的公信力提升迎來了機(jī)遇，同時(shí)也面臨著沖擊。一方面，各級政府部門通過微博、微信等新媒體更便捷地為社會公眾提供政策咨詢與辦事服務(wù)，提高了政府的行政效率，有利于政府公信力的提升;另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)的言論自由以及部分網(wǎng)民情緒的過度發(fā)泄導(dǎo)致一些事件的負(fù)面影響被放大，而政府對新媒體的監(jiān)管機(jī)制不完善也造成了虛假信息的泛濫和謠言的傳播，對政府的公信力造成了沖擊。

一 政府公信力及其重要性

政府公信力是一個(gè)源自西方社會的外來詞，直到2005年，在我國的《現(xiàn)代漢語詞典》中才出現(xiàn)相關(guān)解釋，但是學(xué)術(shù)界至今也未就公信力概念的界定達(dá)成共識。簡單來說，政府公信力就是政府部門制定有效的政策法規(guī)并通過依法行政來獲得社會公眾的信任。從主觀上來講，政府公信力是政府政策法規(guī)制定是否科學(xué)以及自身執(zhí)政水平的集中反映;從客觀上來講，政府公信力是社會公眾對政府的綜合評價(jià)和滿意程度。政府公信力的重要性表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

(一)政府公信力是政府政治權(quán)威的體現(xiàn)

政治權(quán)威是政府行政的最基本條件，缺乏必要程度的政治權(quán)威，政府就會失去公眾的信任且很快崩潰瓦解。韋伯認(rèn)為，“任何一種真正的統(tǒng)治關(guān)系都包含著一種特定的最低限度的服從和愿望，即從服從中獲取(外在的和內(nèi)在的)的利益?！保?］我們可以理解為:政府的政治權(quán)威首先來源于社會公眾的服從和愿望，并且社會公眾的利益在服從中得以實(shí)現(xiàn)。如果政府的政治行為違背公眾意愿、損害公眾利益，政府與公眾之間的平衡性將被打破，政府的政治權(quán)威將遭受質(zhì)疑，造成政府公信力的流失。政府政治權(quán)威是政府政治的基本保障，同時(shí)也為政府政治提供了合理的依據(jù)。政府公信力是對政府產(chǎn)生的必然性和政府公共性的檢驗(yàn)，同時(shí)也是政府政治權(quán)威的體現(xiàn)，政府機(jī)關(guān)及其工作人員在行使權(quán)力時(shí)，只有做到以法律為依據(jù)，以人民群眾的利益為根本，保證政府政治合理合法，才能促成社會公眾對政府的認(rèn)同和信任。

(二)政府公信力是對公共政策科學(xué)性的檢驗(yàn)

政府公信力的高低和公共政策的科學(xué)性以及政策實(shí)施過程的公正性、合理性有著密切的聯(lián)系。首先，政府公共政策的制定應(yīng)該把符合人民群眾的根本利益作為首要條件，只有這樣公共政策在實(shí)施過程中才能得到公眾的信任與配合。其次，公共政策的制定必須遵循科學(xué)、民主、公開的原則，以國家的法律法規(guī)為依據(jù)，嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行。政府只有廣泛地聽取和吸納民意，讓民眾了解政策、參與政策的制定過程，才能保證決策的客觀性和科學(xué)性，為政府贏得公信。再次，公共政策必須保持穩(wěn)定和連貫，政策多變、朝令夕改必定會造成政府公信力的流失。“政府每出臺一項(xiàng)政策，就意味著與社會立下一個(gè)約定，這個(gè)約定必須得到政府本身的共同遵守，政府才有信用可言”［2］。總之，政府的公信力就是公共政策的風(fēng)向標(biāo)，是對公共政策科學(xué)性的檢驗(yàn)。

(三)政府公信力是社會和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提

“公民對政府的信任是政府合法性的真正來源，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會繁榮的社會資本?！保?］作為社會信用體系建設(shè)的主導(dǎo)者，政府自身首先要具備較高的公信力，這是社會和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件。在現(xiàn)代社會中，政府的主要職能是實(shí)施有效的公共管理，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，以及與其他權(quán)利機(jī)構(gòu)和社會組織共同維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定?；鶎诱侵醒胝腿嗣袢罕娭g的橋梁，如果出現(xiàn)“上有政策、下有對策”等不良現(xiàn)象，不但造成基層政府失信，還會影響到黨和國家的公信力，勢必危及到社會的和諧穩(wěn)定?！笆袌鼋?jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，信用是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基石。”［4］政府的公信力對社會主義市場經(jīng)濟(jì)信用體系建設(shè)起著示范作用，政府不守信就會破壞整個(gè)社會信用的基礎(chǔ)，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只有政府首先做到誠實(shí)守信、以身作則，才能更好地維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?fàn)I造誠信的社會環(huán)境。基層政府作為政府公信力建設(shè)的排頭兵，更應(yīng)該發(fā)揮模范帶頭作用，減少社會中的誠信缺失現(xiàn)象，引導(dǎo)整個(gè)社會誠信體系良性循環(huán)，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

二 我國基層政府公信力流失原因分析

(一)政府主觀因素

第一，傳統(tǒng)“官本位”思想根深蒂固以及西方的拜金主義思想侵蝕。正如馬克思所說:“官僚機(jī)構(gòu)認(rèn)為他自己是國家的最終目的。既然官僚機(jī)構(gòu)把自己的‘形式的’目的變成了自己的內(nèi)容，所以它就處處同‘實(shí)在的’目的相沖突。因此，它不得不把形式的東西充作內(nèi)容，而把內(nèi)容充作形式的東西。國家的任務(wù)成了例行公事，或者例行公事成了國家的任務(wù)。官僚政治是一個(gè)誰也跳不出的圈子。它的等級制是知識的等級制。上層在各種細(xì)小問題的知識方面依靠下層，下層則在有關(guān)普遍物的理解方面信賴上層，結(jié)果彼此都使對方陷入迷途?！保?］“官本位”思想造成官僚主義的盛行，鑒于官員和老百姓的身份區(qū)別，某些官員總是表現(xiàn)出居高臨下的姿態(tài)，漠視群眾的利益，缺乏為人民服務(wù)的理念。在這種背景下，政府和官員誠信意識淡漠的現(xiàn)象非常普遍。另一方面，改革開放推動了我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，但是，在帶入先進(jìn)發(fā)展理念的同時(shí)也帶來了西方社會的拜金主義和個(gè)人主義等腐朽思想，不少政府官員在這些思想的沖擊下，喪失了正確的人生觀和價(jià)值觀，執(zhí)著于追求自身利益，給各種違背誠信原則的行為提供了可能。

第二，信息不對稱阻礙了政務(wù)信息的公開透明，造成基層政府信息公開主動性不足。信息不對稱理論認(rèn)為:“信息公開的透明程度決定了信息的輸出方與接受方所處的地位是否公平，信息不對稱使信息的接受方對輸出方不信任，從而促使了信任危機(jī)的產(chǎn)生。根據(jù)伊斯頓的政治系統(tǒng)模型，公眾的要求即輸入，被政策制定者所接受，他們將其變成政府的決定和行動，即輸出。從輸入到輸出的轉(zhuǎn)換過程的運(yùn)行是不透明的，也就是所謂的黑箱?！保?］一些基層政府利用自己的強(qiáng)勢地位在信息公開的過程中采取緩報(bào)、漏報(bào)甚至是瞞報(bào)的手段，使社會公眾無法及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取信息，進(jìn)而被迫從一些非正式的渠道接納一些非權(quán)威的信息，這對基層政府的公信力造成了負(fù)面影響。另外，普通群眾由于缺少信息反饋的渠道，無法了解政策的具體制定過程，群眾的意見也難以成為決策層的參考，雖然微博等新媒體的出現(xiàn)以及互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的多元化發(fā)展拓寬了群眾與政府的溝通渠道，但是基層政府信息公開的主動性和與民眾溝通的主觀意愿還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

第三，政府行政監(jiān)督機(jī)制與問責(zé)制度不完善。經(jīng)過多年的探索與發(fā)展，我國的行政監(jiān)督機(jī)制已形成了多元化的體系并取得了一定的成就。但是，不同權(quán)力機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督存在著很大的差異，行政監(jiān)督的作用沒有得到充分的發(fā)揮。司法部門的權(quán)利在很大程度上受制于政府，限制了其行政監(jiān)督的職能，而社會公眾的監(jiān)督也存在著渠道不暢和缺乏有效的規(guī)范等問題。行政問責(zé)制度不完善也是影響政府公信力建設(shè)的原因之一。首先，存在政府與公務(wù)人員行政權(quán)力與所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任不對等的情況;其次，在追究行政責(zé)任時(shí)，重視主觀過錯(cuò)而忽視客觀過錯(cuò);最后，懲罰力度與懲罰范圍有限，有一些處罰只是搞形式走過場，猶如隔靴搔癢。這樣的問責(zé)制度使部分政府機(jī)構(gòu)和官員逃避了懲罰，人民群眾對政府失去了信任與信心，損害了基層政府的公信力。

(二)新媒體的影響

第一，新媒體的信息原始和傳播迅速等特點(diǎn)對傳統(tǒng)官方媒體造成沖擊，導(dǎo)致基層政府輿論宣傳陣地喪失。社科院報(bào)告顯示:“中國社會陷入信任危機(jī)，總體社會信任降到不信任水平，44.4%的人更相信微博上的信息，相信《新聞聯(lián)播》的人只有38.7%”［7］。微博等新媒體的出現(xiàn)改變了傳統(tǒng)的信息傳播方式，現(xiàn)實(shí)社會中的任何風(fēng)吹草動很快就會在新媒體上反映出來，而且信息具有原始性，不同于傳統(tǒng)媒體要經(jīng)過層層篩選審查后才能公布于眾，這就大大縮短了政府的反應(yīng)時(shí)間，造成社會公眾的心理恐慌和對政府產(chǎn)生不信任。新媒體對基層政府公信力產(chǎn)生的不利影響還在于“輿論場效應(yīng)”，新媒體的信息傳播方式可以突破地域的限制，使不同群體的網(wǎng)民在同一時(shí)間對同一熱門話題做出反應(yīng)，形成一個(gè)巨大的輿論場，網(wǎng)民可以自由地發(fā)表自己的觀點(diǎn)，對政府的行為展開討論。隨著這種網(wǎng)絡(luò)政治參與行為的不斷擴(kuò)大，基層政府的公信力將接受更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

第二，新媒體過度自由化和網(wǎng)絡(luò)匿名性等特征會導(dǎo)致虛假信息的傳播，危及政府的政治權(quán)威。新媒體自由的言論環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)的匿名性使部分網(wǎng)民的道德意識和法制觀念淡漠，為謠言的制造和傳播提供了溫床。隨著負(fù)面消息或謠言的傳播和擴(kuò)散，逐漸會出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)群體效應(yīng)，很多不明真相的群眾會被卷入其中，淪為進(jìn)一步傳播負(fù)面消息或謠言的工具，在這種情況下，社會公眾的不滿情緒被調(diào)動，對基層政府的不信任感逐漸增長，如果基層政府不能及時(shí)阻止負(fù)面輿論的擴(kuò)散，對社會公眾的控制程度不斷降低，網(wǎng)絡(luò)無政府主義的產(chǎn)生將不可避免，最終導(dǎo)致基層政府公信力的流失。

三 新媒體時(shí)代基層政府公信力提升的有效路徑

提升政府公信力首先要從基層政府做起，重心在于提升自身的理念與行為。另外，基層政府應(yīng)重視新媒體通過改變權(quán)力結(jié)構(gòu)、倒逼政府決策透明等方式對政府公信力產(chǎn)生的影響，加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)的管理，積極適應(yīng)新媒體信息傳播的方式。

(一)從管理體制改革入手，推進(jìn)制度反腐，強(qiáng)化監(jiān)督制約

基層政府公信力的提升與管理體制的改革有著密切的關(guān)系。當(dāng)前改革管理體制包括建立健全政府的決策保障機(jī)制、完善政策實(shí)施反饋機(jī)制，以及落實(shí)行政問責(zé)制度等幾個(gè)方面?；鶎诱疀Q策的制定、變更、廢止都需要嚴(yán)格的規(guī)范，以有效約束政策制定的隨意性。建立完善的政策實(shí)施反饋機(jī)制可以使政策的制定者及時(shí)發(fā)現(xiàn)缺陷和漏洞，避免政策偏離正確的方向。行政問責(zé)制度重在落實(shí)，對基層政府公務(wù)人員濫用權(quán)力、玩忽職守等行為必須依法嚴(yán)懲，杜絕形式主義與走過場。反腐敗是每個(gè)國家、每個(gè)政黨都必須面對的問題，要提升基層政府的公信力就必須堅(jiān)定不移地反腐敗，我國反腐倡廉建設(shè)已經(jīng)經(jīng)歷了“權(quán)力反腐”向“制度反腐”的轉(zhuǎn)變，深入推進(jìn)制度反腐將是下一步的方向。推進(jìn)制度反腐的一項(xiàng)重要舉措就是要適當(dāng)分解基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力和責(zé)任。應(yīng)按照分工負(fù)責(zé)原則來確定主要領(lǐng)導(dǎo)干部分管的事項(xiàng)、掌握的權(quán)力以及應(yīng)負(fù)的責(zé)任，減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對具體事務(wù)的插手干預(yù)。政府的權(quán)力是人民給予的，政府政策的制定和實(shí)施過程必須接受監(jiān)督，在原有的法制監(jiān)督基礎(chǔ)上要強(qiáng)化群眾監(jiān)督、重視網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督。由于網(wǎng)絡(luò)的先天優(yōu)勢，使得公民更愿意選擇網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，更能達(dá)到監(jiān)督的效果［8］。應(yīng)使群眾通過政府網(wǎng)站、政務(wù)微博等途徑了解基層政府和官員的誠信狀況，實(shí)施有效的監(jiān)督，減少基層政府的決策失誤，增大政府和官員的失信成本，逐漸營造出有利于基層政府公信力持續(xù)提升的社會氛圍。

(二)加大政務(wù)信息公開力度，拓寬公眾參與渠道

基層政府實(shí)施政務(wù)公開不僅要繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)媒體的權(quán)威優(yōu)勢，還要與時(shí)俱進(jìn)，借力于信息發(fā)布快捷、傳播迅速的微博等新媒體，創(chuàng)新政務(wù)公開方式，加大信息公開力度?；鶎诱O(shè)立官方微博等新媒體平臺，以多種形式大力宣傳政策法規(guī)，對于公眾關(guān)注的一些熱點(diǎn)問題以及一些突發(fā)性事件，政府部門要通過新媒體平臺積極、快速回應(yīng)，及時(shí)消除民眾的質(zhì)疑，防范謠言的出現(xiàn)和民眾恐慌情緒的蔓延。微博等新媒體具有一個(gè)突出的優(yōu)勢，那就是非常強(qiáng)的互動性，近兩年召開兩會時(shí)都進(jìn)行了微博直播，法院公審一些重大案件也開始嘗試微博直播。新媒體拉近了民眾與政府之間的距離，使民眾擺脫傳統(tǒng)媒體的“層級”效應(yīng)直接與政策的制定者展開互動，民眾也更愿意通過新媒體來參與政治表達(dá)自己的意見。隨著基層政府決策的透明度增加，政務(wù)信息公開覆蓋面的擴(kuò)大，應(yīng)讓越來越多的社會公眾客觀地認(rèn)識、評價(jià)政治，而新媒體拓寬了社會公眾的政治參與渠道，使基層政府能更準(zhǔn)確、更真實(shí)地了解民意。政府與民眾逐漸形成的互信互利關(guān)系促進(jìn)了基層政府公信力建設(shè)的發(fā)展。

(三)創(chuàng)新新媒體管理，健全規(guī)章制度，構(gòu)建和諧網(wǎng)絡(luò)環(huán)境

創(chuàng)新新媒體管理必須采用政府治理與網(wǎng)絡(luò)社會自治相結(jié)合的模式，通過政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與來共同解決出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上的社會問題，以協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾、促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)社會的和諧發(fā)展。針對近年來出現(xiàn)的微博、微信等新媒體，相關(guān)部門要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)管理思路，從結(jié)構(gòu)上和層次上重新設(shè)計(jì)，以引導(dǎo)為主、管理為輔，在確保自由開放的新媒體環(huán)境的同時(shí)，要對網(wǎng)絡(luò)道德失范和違法行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和治理。當(dāng)前我國亟需出臺一部符合我國國情和新媒體發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)法，形成一個(gè)由網(wǎng)絡(luò)法為核心的，由行政法規(guī)和行政規(guī)章制度為補(bǔ)充的完整的法律體系。和諧穩(wěn)定網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的構(gòu)建，不僅僅是政府的職責(zé)，更需要網(wǎng)絡(luò)組織與社會團(tuán)體的協(xié)助以及網(wǎng)民道德自律?！皩?nèi)以正確的輿論引導(dǎo)人，對外樹立中國的良好形象”是網(wǎng)絡(luò)媒體的根本工作任務(wù)［9］。網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)可以開辟專門的渠道，對一些民眾關(guān)注的社會熱點(diǎn)問題及時(shí)給出權(quán)威的官方解釋，遏制謠言傳播。另外，在加強(qiáng)網(wǎng)民道德自律方面應(yīng)提倡網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制，可以采取“后臺實(shí)名、前臺匿名”的方式，既實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)行為的作用，又體現(xiàn)了對網(wǎng)民的自主性和隱私權(quán)的尊重。

基層政府肩負(fù)著管理運(yùn)營城市、發(fā)展城市、提供公共服務(wù)、繁榮地方經(jīng)濟(jì)的重任，不管從哪方面講，都應(yīng)以人民群眾的切身利益為出發(fā)點(diǎn)，以社會公眾的信任為目標(biāo)，才能實(shí)現(xiàn)社會公平和保障社會和諧穩(wěn)定。當(dāng)今社會，網(wǎng)民數(shù)量持續(xù)增長、網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展趨向移動化、微博等新媒體的廣泛應(yīng)用等因素使信息傳播發(fā)生了巨大的變革，新媒體時(shí)代基層政府公信力問題變得更加突出?；鶎诱畱?yīng)從自身做起，深化政治體制改革，順應(yīng)時(shí)代與公眾的需求，依托微博等先進(jìn)的新媒體技術(shù)，提高自身的道德水平、管理能力和服務(wù)能力，從多方面入手實(shí)現(xiàn)基層政府公信力的提升。

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