陳 新，鄒淑琴

（新疆草原總站，新疆 烏魯木齊 830049）

淺談新疆草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

陳 新，鄒淑琴

（新疆草原總站，新疆 烏魯木齊 830049）

本文在總結(jié)落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制已取得的明顯成效及落實(shí)過(guò)程中存在問(wèn)題的前提下，提出了關(guān)于進(jìn)一步做好落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的意見(jiàn)和建議，對(duì)加強(qiáng)技術(shù)支撐，完善管護(hù)體系和相關(guān)制度建設(shè)，全面落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制政策具有積極作用。

獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制；草畜平衡；成效；問(wèn)題；建議

國(guó)務(wù)院決定自2011年起，在內(nèi)蒙古、新疆（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南等8個(gè)主要草原牧區(qū)?。▍^(qū)），全面實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。通過(guò)對(duì)天然草原實(shí)施禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，落實(shí)對(duì)牧民的生產(chǎn)性補(bǔ)貼政策，加大對(duì)牧區(qū)教育發(fā)展和牧民培訓(xùn)的支持力度，促進(jìn)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)。草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制對(duì)于扭轉(zhuǎn)草原生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)牧區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及各族農(nóng)牧民同步奔小康將產(chǎn)生重大影響。

1 新疆落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作已取得明顯成效

2011年6月新疆全面啟動(dòng)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，計(jì)劃實(shí)施草原禁牧1 010萬(wàn)hm2，其中退化嚴(yán)重的溫性荒漠、高寒荒漠和高寒草原禁牧787.4萬(wàn)hm2，重要水源涵養(yǎng)地和草地類(lèi)自然保護(hù)區(qū)10萬(wàn)hm2；草畜平衡3 590萬(wàn)hm2；計(jì)劃分三年核減轉(zhuǎn)移牲畜870.18萬(wàn)羊單位；牧草良種補(bǔ)貼38.53萬(wàn)hm2；對(duì)全疆27.5064萬(wàn)戶牧民每年實(shí)施生產(chǎn)資料補(bǔ)貼。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2013年6月全疆各禁牧區(qū)共建設(shè)禁牧管護(hù)站417座，配備落實(shí)禁牧區(qū)管護(hù)人員2 423人。2011-2013年，全疆實(shí)際完成草原禁牧面積1 010萬(wàn)hm2，完成任務(wù)的100%。

在草畜平衡方面，按照整體推進(jìn)、三年達(dá)標(biāo)的要求，2011、2012年全疆計(jì)劃核減轉(zhuǎn)移牲畜600萬(wàn)羊單位，實(shí)際核減轉(zhuǎn)移709.04萬(wàn)羊單位，超額完成任務(wù)。2013年再核減轉(zhuǎn)移161.14萬(wàn)羊單位，便可全部實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移減畜的目標(biāo)。2011、2012年禁牧補(bǔ)助資金及草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)資金已全部發(fā)放到位，2013年資金約50%已發(fā)放到位。

牧草良種補(bǔ)貼方面，根據(jù)實(shí)際情況，為了便于操作將牧草良種補(bǔ)貼面積劃分為直補(bǔ)到戶面積和項(xiàng)目管理面積，其中：直補(bǔ)到戶面積31.264萬(wàn)hm2，項(xiàng)目管理面積72 693hm2。2011、2012年度牧草良種補(bǔ)貼項(xiàng)目管理部分按一次性補(bǔ)助750元/hm2下達(dá)，補(bǔ)貼面積29 077hm2，補(bǔ)助資金共2 180.8萬(wàn)元。2011-2012年直補(bǔ)到戶牧草良種補(bǔ)貼資金已全部發(fā)放到位。

2011、2012年牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼（每年27.5064萬(wàn)戶）資金已全部發(fā)放到戶。2013年生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼約50%已發(fā)放到戶。各項(xiàng)補(bǔ)貼的及時(shí)發(fā)放對(duì)促進(jìn)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮著積極的作用。

截止目前，全疆已完成牧戶基礎(chǔ)信息錄入30.93萬(wàn)戶，錄入草原承包面積4 602萬(wàn)hm2，人工種草面積33.53萬(wàn)hm2，（能否保證數(shù)據(jù)的可靠性）其中通過(guò)審核25.84萬(wàn)戶，草原承包面積3 593萬(wàn)hm2。

在推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作中，各地（州、市）因地制宜地制定了適合本地區(qū)的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案和管理辦法。把獎(jiǎng)補(bǔ)政策作為“一把手工程”和“保生態(tài)、促發(fā)展、助民富”的重點(diǎn)民生工程，突出重點(diǎn)，確保獎(jiǎng)補(bǔ)政策落實(shí)到位。各級(jí)政府把草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制與牧民定居、人工草料地建設(shè)等結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”的目標(biāo)。

通過(guò)近兩年的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的落實(shí)，草地生態(tài)環(huán)境得到有效改善，禁牧區(qū)草層高度、蓋度、產(chǎn)草量有明顯提高，草群中出現(xiàn)了多年未見(jiàn)的牧草種類(lèi)，物種多樣性增加；草畜平衡區(qū)放牧壓力減輕，超載過(guò)牧、重度放牧現(xiàn)象得到初步緩解。

2 草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制在落實(shí)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

2.1 政策宣傳不夠深入，基礎(chǔ)工作進(jìn)展不平衡

由于少數(shù)基層干部對(duì)國(guó)家和自治區(qū)草地獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制政策研究不透，理解不全面，宣傳引導(dǎo)不到位，未做到曉之以理、動(dòng)之以情，使牧民對(duì)落實(shí)禁牧及草畜平衡制度的認(rèn)識(shí)模糊，相當(dāng)一部分牧民只知道拿到了獎(jiǎng)補(bǔ)資金感謝黨和政府，但對(duì)國(guó)家為何要給這筆錢(qián)，以及為什么要搞草畜平衡并不十分清楚。以致部分牧民出現(xiàn)不愿意減牧、減畜的被動(dòng)局面，還出現(xiàn)了個(gè)別地方牧民群眾上訪情況。

加之草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施范圍廣、內(nèi)容多，以致部分縣（市）草原承包合同書(shū)簽訂、草原使用證書(shū)換發(fā)和牧戶基礎(chǔ)信息校正審核等基礎(chǔ)性工作滯后，影響全疆草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作的整體推進(jìn)。

2.2 草地理論載畜量的核定不夠科學(xué)、合理

草地載畜量是實(shí)施草畜平衡最重要的基礎(chǔ)性工作，事關(guān)牧民的切身利益及草原的合理利用，此次各地州草地載畜量的核定，只是根據(jù)自治區(qū)公布的各地州不同草地類(lèi)型載畜量標(biāo)準(zhǔn)確定，沒(méi)有考慮地州內(nèi)不同區(qū)域的差異；有的地州計(jì)算載畜量時(shí)，面積、產(chǎn)量都是20世紀(jì)80年代的；有的縣雖根據(jù)近年的調(diào)查數(shù)據(jù)作了部分調(diào)整，但計(jì)算時(shí)也未考慮再生草的產(chǎn)量等相關(guān)因素。

有的縣在與牧民簽訂的草畜平衡責(zé)任書(shū)中只有理論載畜量，而沒(méi)有實(shí)際載畜量和超載情況。還有的牧戶目前實(shí)有牲畜的數(shù)量與草畜平衡責(zé)任書(shū)中的數(shù)量相差很多，因此準(zhǔn)確查清牧戶的牲畜數(shù)量是做好草畜平衡的重要基礎(chǔ)工作之一。

2.3 草畜平衡的后期配套措施不夠明確

草畜平衡是一個(gè)系統(tǒng)工程，是指全年的平衡，即放牧和舍飼期間都要做到平衡，而不是只考慮放牧期間的階段性平衡。草原減畜是第一步，減下來(lái)的牲畜如何安置，需要建設(shè)多少人工飼草料地，農(nóng)區(qū)能夠安排多少牲畜，每年需要外購(gòu)多少草料等一系列配套措施尚不明確，以致于造成部分縣（市）草畜平衡工作還只停留于計(jì)劃上，而不能深入推進(jìn)。

2.4 部分縣（市）資金發(fā)放較緩慢，資金發(fā)放不夠透明

由于基礎(chǔ)性工作不扎實(shí)，有關(guān)部門(mén)和人員主觀上認(rèn)識(shí)不足、工作不到位，導(dǎo)致資金使用管理工作松懈，發(fā)放進(jìn)度緩慢。部分縣（市）存在資金未能按規(guī)定發(fā)放到戶及資金滯留情況。

還有部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）存在著未召開(kāi)群眾大會(huì)，未對(duì)牧民深入解釋草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制工作的重要意義和具體實(shí)施要求，牧民認(rèn)識(shí)模糊；部分鄉(xiāng)村對(duì)資金發(fā)放未進(jìn)行張榜公示，牧民對(duì)自己承包面積和應(yīng)享受獎(jiǎng)補(bǔ)資金性質(zhì)掌握不透。以“一卡通”形式發(fā)放的資金，牧民不清楚資金條目及數(shù)額。

2.5 草原專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員素質(zhì)需進(jìn)一步提高，工作經(jīng)費(fèi)有待增加

當(dāng)前各縣（市）草原專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員缺乏，由于部分草原站在編人員中不懂業(yè)務(wù)的或退居二線的人員多，而真正懂業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員較少，從而造成草原專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平參差不齊，技術(shù)人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺，以致造成獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制檔案資料不夠系統(tǒng)、完整，個(gè)別縣（市）獎(jiǎng)補(bǔ)草地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的技術(shù)資料錯(cuò)誤較多等。

為了保證禁牧及草畜平衡工作落實(shí)到位，控制牲畜超載放牧，各縣都建立了多個(gè)管護(hù)站和檢查站，以應(yīng)對(duì)草場(chǎng)面積大、點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的情況，聘用了部分管護(hù)人員，其管護(hù)人員的工資均由縣財(cái)政經(jīng)費(fèi)臨時(shí)支付，尚未納入正常的財(cái)政預(yù)算，以致影響管護(hù)工作的正常開(kāi)展。

3 幾點(diǎn)建議

3.1 深化宣傳教育，加強(qiáng)政策引導(dǎo)

一是繼續(xù)運(yùn)用廣播電視、入戶宣講、政策明白卡等多種形式，深入宣傳草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的具體政策措施。做到家喻戶曉，消除顧慮，增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高廣大干部群眾對(duì)實(shí)施草畜平衡的關(guān)切度、認(rèn)知度。二是組織技術(shù)人員深入牧區(qū)、走進(jìn)牧戶，談形勢(shì)、講政策、算細(xì)帳，讓牧民群眾了解政策內(nèi)容，明白承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)牧民參與的自覺(jué)性和積極性，主動(dòng)配合草原禁牧和草畜平衡工作的開(kāi)展。三是積極引導(dǎo)牧民合理使用補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金，用于牲畜改良、購(gòu)置農(nóng)牧機(jī)械、購(gòu)買(mǎi)草料及生產(chǎn)支出等方面。四是針對(duì)少數(shù)牧民上訪的情況各有關(guān)部門(mén)要嚴(yán)肅對(duì)待，認(rèn)真調(diào)查研究，切實(shí)做好落實(shí)政策中的查遺補(bǔ)漏工作，同時(shí)需要進(jìn)一步做好政策的宣傳解釋工作，給上訪群眾一個(gè)滿意的答復(fù)，消除各種不穩(wěn)定因素。

3.2 完善管護(hù)體系，加強(qiáng)后期監(jiān)管

加強(qiáng)管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，完善配套設(shè)施，加大禁牧管護(hù)、草畜平衡區(qū)監(jiān)督和巡查力度，鞏固禁牧和草畜平衡已取得的成果。各級(jí)草原監(jiān)理站和草原站是主要監(jiān)管部門(mén)和技術(shù)支撐單位，承擔(dān)著重要任務(wù)。鑒于基層站技術(shù)力量薄弱、專(zhuān)業(yè)水平較低的現(xiàn)狀，建議自治區(qū)畜牧草原主管部門(mén)有計(jì)劃、分期分批對(duì)基層站的主要技術(shù)骨干進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)，提高其工作能力及專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平。同時(shí)鑒于縣級(jí)財(cái)力有限，無(wú)力全部承擔(dān)草原管護(hù)費(fèi)用的實(shí)際情況，建議自治區(qū)解決草原管護(hù)人員的工資問(wèn)題，以使管護(hù)工作常態(tài)化，確保草畜平衡制度的有效落實(shí)。

進(jìn)一步加強(qiáng)和完善草原監(jiān)理、草原監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，在人員編制、基礎(chǔ)設(shè)施、執(zhí)法裝備等方面予以重點(diǎn)支持。根據(jù)基層管護(hù)實(shí)際需要聘用村級(jí)草原管護(hù)員，盡快建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)管護(hù)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。制定完善的監(jiān)督檢查制度，落實(shí)對(duì)禁牧區(qū)常態(tài)化巡查。充分發(fā)揮農(nóng)牧民自我管理、相互監(jiān)督作用，確保獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制平穩(wěn)有效運(yùn)行。

草原監(jiān)理部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行《自治區(qū)禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理辦法》，加大執(zhí)法力度，對(duì)違反禁牧和草畜平衡管理規(guī)定的行為及時(shí)予以糾正或處罰，起到警示作用。

3.3 加強(qiáng)草地資源的監(jiān)測(cè)工作，堅(jiān)持草地載畜量的動(dòng)態(tài)管理

《自治區(qū)禁牧和草畜平衡監(jiān)管辦法》規(guī)定，天然草地的載畜量核定五年進(jìn)行一次，時(shí)間較長(zhǎng)。但草產(chǎn)量的定位動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作應(yīng)每年進(jìn)行，以根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果，預(yù)測(cè)區(qū)域內(nèi)當(dāng)年草原載畜能力，指導(dǎo)草畜平衡工作。因此必須充分發(fā)揮草原專(zhuān)業(yè)人員的作用，做好草地產(chǎn)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作。在目前草原監(jiān)測(cè)技術(shù)力量嚴(yán)重不足，實(shí)施的監(jiān)測(cè)技術(shù)路線與方法尚不夠成熟的狀況下，草原技術(shù)人員必須以高度負(fù)責(zé)的精神和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度，按已有的技術(shù)規(guī)程做好草地產(chǎn)量監(jiān)測(cè)及載畜量的核定工作，確保草畜平衡工作的順利實(shí)施。

3.4 動(dòng)員全社會(huì)力量，全面落實(shí)草畜平衡的各項(xiàng)措施

實(shí)施草畜平衡的最終目的，是把草場(chǎng)上超載的牲畜減下來(lái)，恢復(fù)草原植被，使草原生態(tài)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。減畜一定要有配套措施，要實(shí)事求是、逐年進(jìn)行，決不能流于行式。草畜平衡區(qū)超載的牲畜必須要減下來(lái)，否則將有悖國(guó)家建立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的初衷。畜牧戰(zhàn)線的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和牧民群眾必須有危機(jī)感、緊迫感，要以強(qiáng)烈地使命感、責(zé)任感落實(shí)好草畜平衡的各項(xiàng)措施。

草畜平衡管理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及到人草畜三者之間的關(guān)系，同時(shí)也涉及到教育、文化、科技、工業(yè)等影響牧區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。因此除畜牧、財(cái)政部門(mén)外，各級(jí)政府的有關(guān)部門(mén)和單位均應(yīng)按照各自的職責(zé)分工通力協(xié)作，做好勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、培訓(xùn)服務(wù)等相關(guān)工作。

3.5 推進(jìn)基礎(chǔ)工作，完善檔案管理

一是加快推進(jìn)牧戶信息的采集和錄入工作。未完成牧戶信息錄入工作的縣（市）要加快工作進(jìn)度，已完成牧戶錄入的縣（市）要認(rèn)真核對(duì)信息，確保全部通過(guò)確認(rèn)。二是進(jìn)一步完善草原確權(quán)承包，開(kāi)展基本草原劃定工作。已完成確權(quán)承包的草原，要充分利用3S技術(shù)，明確牧戶草場(chǎng)四至界限，確定草場(chǎng)類(lèi)型、等級(jí)、載畜量等信息，逐戶簽訂草場(chǎng)承包合同書(shū)，明確責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。對(duì)尚未承包到戶的草原，要堅(jiān)持尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、符合政策、維護(hù)穩(wěn)定的原則，平衡各方利益，細(xì)化工作措施，將草原全部承包到戶，并力爭(zhēng)將不少于80%的草原劃入基本草原。三是進(jìn)一步完善檔案管理。按照自治區(qū)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制績(jī)效考核辦法內(nèi)容，分年度、分科目梳理歸檔，并補(bǔ)齊紀(jì)檢、審計(jì)等相關(guān)材料。

3.6 完善獎(jiǎng)補(bǔ)相關(guān)制度，嚴(yán)格檢查驗(yàn)收

以《農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制落實(shí)工作的通知》為指導(dǎo)，對(duì)各縣市區(qū)落實(shí)草原獎(jiǎng)補(bǔ)各項(xiàng)政策執(zhí)行情況進(jìn)行全面的統(tǒng)計(jì)、分析和總結(jié)。自治區(qū)應(yīng)組織督導(dǎo)工作小組，對(duì)工作推進(jìn)遲緩的縣（市）開(kāi)展有針對(duì)性的督導(dǎo)檢查，深入細(xì)致地分析影響工作進(jìn)度的原因，積極合理制定加快工作落實(shí)的具體措施，盡快落實(shí)這些縣市的具體實(shí)施方案。

按照《新疆草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》，嚴(yán)格執(zhí)行資金專(zhuān)帳管理、專(zhuān)項(xiàng)核算制度，確保各項(xiàng)資金專(zhuān)款專(zhuān)用，進(jìn)一步提高獎(jiǎng)補(bǔ)資金的規(guī)范性和安全性。

按照農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部下發(fā)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策落實(shí)情況檢查考核辦法和考核指標(biāo)，細(xì)化自治區(qū)考核細(xì)則，做到年初有方案、年中有督導(dǎo)檢查、年末有驗(yàn)收總結(jié)。

Disscussion on the Grassland Ecological Protection Subsidies of the Reward System Work

CHEN Xin，ZOU Shu-qin
（Grassland Station of Xinjiang，Urumqi 830049,China）

This article in summarizes the implementation of the grassland ecological protection subsidies reward mechanism of achievements and problems in the process of implementing premise,put forward on further ready to carry out the award mechanism of opinions and suggestions,to strengthen the technical support,perfect management system and related system construction,the full implementation of prize mechanism policy has a positive effect.

award mechanism；breeding；balance；results；suggest

S812.5

：A

：1003－6377（2014）03－0011-04

2014-01-20

陳新（1969-），女，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣研究員，主要從事草業(yè)技術(shù)推廣及草原畜牧工程勘察規(guī)劃設(shè)計(jì)等工作。