何得桂 ，鄢 聞

（1.西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村社會(huì)研究中心，陜西楊凌712100；2.農(nóng)村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北武漢430079）

頻率高、強(qiáng)度大、危害程度嚴(yán)重的自然災(zāi)害，以其突發(fā)性、預(yù)測(cè)難度大的特點(diǎn)，逐漸成為威脅人類生存與發(fā)展的重要因素。它所引發(fā)的大規(guī)模災(zāi)害型移民（從時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，災(zāi)害發(fā)生后開(kāi)展的移民活動(dòng)通常稱為“災(zāi)害移民”，而在災(zāi)害尚未發(fā)生之前主動(dòng)規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的移民活動(dòng)屬“避災(zāi)移民”的范疇。這二者本質(zhì)上是一致的，本文將它們統(tǒng)稱為災(zāi)害型移民）愈來(lái)愈成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)需要直面和應(yīng)對(duì)的一道發(fā)展難題。在災(zāi)害仍無(wú)法有效規(guī)避的情況下，避災(zāi)移民搬遷的選址規(guī)劃、資金來(lái)源、移民政策執(zhí)行、生計(jì)發(fā)展與社會(huì)融入等一系列避災(zāi)移民安置和后續(xù)發(fā)展問(wèn)題考驗(yàn)著現(xiàn)代公共部門的管理智慧。如何有效化解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)移民工程可持續(xù)發(fā)展已成為當(dāng)今社會(huì)的重要議題。隨著中國(guó)各類移民工程的持續(xù)開(kāi)展，新情況、新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，分析現(xiàn)有避災(zāi)移民工程實(shí)施狀況，探尋避災(zāi)移民遷移的內(nèi)在機(jī)理，為我國(guó)避災(zāi)移民工程提供理論援助和政策支持，既可為科學(xué)應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)提供有效根據(jù)，也有助于避災(zāi)移民工程的可持續(xù)發(fā)展。

縱觀學(xué)界，20世紀(jì)90年代初在氣候變化對(duì)人類生活影響日益明顯的情勢(shì)下，Myers等的氣候移民規(guī)模預(yù)測(cè)，逐漸受到人們的關(guān)注與認(rèn)可[1]；施國(guó)慶等的適應(yīng)氣候、減緩氣候變化觀點(diǎn)，也充分表達(dá)積極探索氣候移民的政策、途徑以及進(jìn)行有組織移民的必要性[2]。隨著制度變遷和氣候變化帶來(lái)的次生災(zāi)害，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，草原正面臨著嚴(yán)重退化，隨著牧民定居、草原分割和市場(chǎng)化，草原社區(qū)面對(duì)干旱呈現(xiàn)出嚴(yán)重的脆弱性，而這又加重了干旱的影響[3]。由于近年來(lái)自然災(zāi)害增多，與氣候變化綜合形成的泥石流、滑坡、洪澇等災(zāi)害成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期移民的主要?jiǎng)右?。有學(xué)者發(fā)掘出陜南地區(qū)避災(zāi)移民活動(dòng)中的社會(huì)排斥機(jī)制[4]，認(rèn)為移民的社會(huì)融入和后續(xù)生計(jì)問(wèn)題是避災(zāi)移民工程能否取得成功的關(guān)鍵因素。隨著災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和不穩(wěn)定性逐漸增加，有學(xué)者基于風(fēng)險(xiǎn)視角的研究發(fā)現(xiàn)氣候移民的遷移機(jī)理，總結(jié)現(xiàn)有問(wèn)題并提出對(duì)策建議[5]。這些已有研究均從科學(xué)客觀的視野，根據(jù)特定的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)開(kāi)展移民搬遷工程的必要性、可行性和操作性等方面進(jìn)行了較為充分論證，對(duì)本項(xiàng)研究具有重要借鑒作用和啟示意義。但是在以下方面還需加強(qiáng)：從研究對(duì)象上看，已有研究對(duì)生態(tài)移民、氣候移民、工程移民等方面探討的較多，而對(duì)于災(zāi)害型移民，特別是避災(zāi)移民的研究略顯不足；從研究?jī)?nèi)容上，已有研究盡管考察了災(zāi)害型移民與政策執(zhí)行、移民可持續(xù)生計(jì)以及基本現(xiàn)狀與深化路徑等，但尚未有效揭示災(zāi)害型移民的內(nèi)在機(jī)理與發(fā)展態(tài)勢(shì)，研究?jī)?nèi)容有待豐富；從研究視野上，已有研究探討了例如各類移民工程所產(chǎn)生的影響，但是還缺乏從災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的視角進(jìn)行系統(tǒng)論述，研究視野要進(jìn)一步拓展。有鑒于此，本文將基于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的視野對(duì)避災(zāi)移民遷移機(jī)理、基本現(xiàn)狀與推進(jìn)路徑進(jìn)行較為系統(tǒng)的探討，以深化災(zāi)害型移民研究，促進(jìn)有關(guān)公共政策發(fā)展。

1 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵與避災(zāi)移民搬遷的影響

1.1 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的基本內(nèi)涵

不同學(xué)科對(duì)于由自然變化的不可抗力帶來(lái)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵界定并不一致。有學(xué)者認(rèn)為，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是未來(lái)若干年內(nèi)可能達(dá)到的災(zāi)害程度及其發(fā)生的可能性，自然災(zāi)害的危險(xiǎn)性、暴露、承災(zāi)體的脆弱性或易碎性以及防災(zāi)減災(zāi)等多個(gè)因素相互綜合作用形成區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)[6]；通過(guò)對(duì)國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)研究，有學(xué)者從災(zāi)害系統(tǒng)理論分析了概率條件、致災(zāi)因子兩者是綜合影響災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的重要因素[7]。20世紀(jì)90年代以來(lái)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)研究不斷深入，風(fēng)險(xiǎn)的概念一直被認(rèn)為與概率和影響強(qiáng)度有密切關(guān)聯(lián)，而縱觀災(zāi)害學(xué)體系，隨著災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是“災(zāi)害活動(dòng)及其對(duì)人類生命財(cái)產(chǎn)破壞的可能性”這一基本認(rèn)識(shí)被普遍接受，科學(xué)定量分析不斷發(fā)展和完善，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)逐漸被認(rèn)可為有害事件發(fā)生概率與發(fā)生后果的乘積：R（風(fēng)險(xiǎn)）=P（概率）×C(可能災(zāi)情）

災(zāi)害作為不確定事件以其可能發(fā)生的概率以及在這種不確定性下帶來(lái)的無(wú)法預(yù)知后果的嚴(yán)重程度，綜合成為風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)知性的表現(xiàn)和反映。但結(jié)合實(shí)際情況，現(xiàn)實(shí)中存在擴(kuò)大災(zāi)害本身危害的潛在干擾因素，承災(zāi)體的脆弱性、暴露情況、管理工作等時(shí)時(shí)刻刻影響著可能發(fā)生災(zāi)情的嚴(yán)重程度，影響因素多、潛在風(fēng)險(xiǎn)大，使得我們對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和定義在提煉歸結(jié)的基礎(chǔ)上，要考慮更多的干擾因素。本文綜合分析影響災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的各種因素，認(rèn)為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)應(yīng)介入防災(zāi)減災(zāi)能力，用受災(zāi)體脆弱性的大小這一定量指標(biāo)來(lái)表示不同程度的應(yīng)對(duì)能力，將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)表示為：風(fēng)險(xiǎn)(R)=概率(P)×脆弱性(V)

1.2 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與避災(zāi)移民

自然環(huán)境變化和氣候的更替使得人類面臨諸多考驗(yàn)和威脅。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，全球變暖等環(huán)境變化引致的諸如干旱、暴雨等異常天氣的發(fā)生頻率在增加，全球化過(guò)程引致各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)在全世界的擴(kuò)散在增強(qiáng)，防范與科學(xué)應(yīng)對(duì)已迫在眉睫[8]。地質(zhì)災(zāi)害與異常天氣，成為中國(guó)近幾年威脅人類正常生活和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年我國(guó)自然災(zāi)害受災(zāi)人口29,421.7萬(wàn)人次，農(nóng)作物受災(zāi)面積2496.20萬(wàn)hm2；2011年因洪澇、滑坡和泥石流災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失1260億元，因旱災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失928億元，同比增長(zhǎng)22.6%。一方面自然災(zāi)害帶來(lái)的負(fù)面影響威脅著現(xiàn)有生存境況；另一方面現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在大量易受破壞、環(huán)境惡劣、居住條件差的不適宜居住區(qū)也在加大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的可能性。未來(lái)自然環(huán)境狀況和人類生活境況的不確定性表明化解不確定性，變被動(dòng)為主動(dòng)才是勢(shì)在必行的科學(xué)之道。

在頻發(fā)地質(zhì)災(zāi)害和氣候異常的共同作用下，近年來(lái)我國(guó)重度干旱、毀滅性山洪泥石流等自然災(zāi)害發(fā)生呈迅速上升趨勢(shì)。既危害人類正常的生產(chǎn)生活，也逐漸摧毀賴以生存的家園。新疆、寧夏、甘肅等地受氣候變化的顯著影響，不適宜居住區(qū)和環(huán)境惡劣地段在逐年擴(kuò)大，政府不得不通過(guò)生態(tài)移民逐漸尋找新的居住地。受山洪、泥石流等嚴(yán)重影響的陜南地區(qū)，自然災(zāi)害頻發(fā)導(dǎo)致陜西省政府從2011年開(kāi)始對(duì)其展開(kāi)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷工程，實(shí)現(xiàn)“挖險(xiǎn)根”和“除窮根”的目的。隨著避災(zāi)搬遷實(shí)踐的不斷深入，被動(dòng)承受大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)做法逐漸失去其科學(xué)性和可持續(xù)性，而災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的本身內(nèi)涵也不可避免顯示出受災(zāi)主體的脆弱性對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的大小起著決定性作用。增強(qiáng)潛在受災(zāi)主體的承受能力，科學(xué)應(yīng)對(duì)和規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越顯示出其必要性和重要性，開(kāi)發(fā)利用適宜人類居住的地區(qū)、保護(hù)養(yǎng)育原有家園日益成為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的有效方式。當(dāng)然，災(zāi)害多發(fā)性和難預(yù)測(cè)性帶來(lái)資源減少等隱患，可適宜居住區(qū)的科學(xué)利用也將面臨挑戰(zhàn)。

2 避災(zāi)移民搬遷的形成機(jī)理

災(zāi)害是由自然因素、人為因素或二者綜合而產(chǎn)生的能對(duì)人類賴以生存環(huán)境造成破壞性影響的事物的總稱，而為避免或應(yīng)對(duì)它的影響，災(zāi)害型移民由此產(chǎn)生。換言之，災(zāi)害移民是因自然災(zāi)害因素、社會(huì)災(zāi)害因素等脅迫導(dǎo)致的人口遷移與社會(huì)經(jīng)濟(jì)重建活動(dòng)[9]。自然災(zāi)害是人地耦合系統(tǒng)失衡的表現(xiàn)，災(zāi)害移民是在災(zāi)害因素誘導(dǎo)下產(chǎn)生的一種人口被迫遷移。根據(jù)自然環(huán)境的變化，人類在逐漸適應(yīng)自然發(fā)展規(guī)律，尋求和諧共處的生存之道，主要表現(xiàn)為受災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)脅迫下的科學(xué)防范與規(guī)避。

2.1 自然災(zāi)害與原始型人口遷移

環(huán)境變化在促使增強(qiáng)自身適應(yīng)能力的同時(shí),人類也不斷地進(jìn)行移動(dòng)或輾轉(zhuǎn)遷徙,即所謂由生態(tài)推動(dòng)的原始型遷移(Primitivemigration)[10]。作為原始型遷移的災(zāi)害移民是人類面臨自然災(zāi)害而進(jìn)行的一種適應(yīng)性反應(yīng)和重要的一項(xiàng)生存策略[11]。受地區(qū)承載能力和抗災(zāi)水平的影響，人類逐漸通過(guò)對(duì)居住區(qū)生態(tài)條件的科學(xué)分析，將搬離不適宜區(qū)、開(kāi)拓新家園作為新的應(yīng)對(duì)大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的新方法，徹底擺脫任由自然主宰的命運(yùn)，這種原始意義上的人口遷移更彰顯出在大自然威脅下人類生存的智慧。

自然災(zāi)害的增加使得初始居住地在本身脆弱性較強(qiáng)的基礎(chǔ)上顯得更加不堪一擊。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2011-2012年我國(guó)因各種自然災(zāi)害引致的受災(zāi)人口達(dá)7萬(wàn)人次，嚴(yán)重威脅民眾生命財(cái)產(chǎn)安全，也破壞了居住區(qū)的可持續(xù)性。以陜西南部為例，受秦巴山區(qū)地質(zhì)復(fù)雜、山區(qū)巖體較松的影響，加之典型的季風(fēng)性氣候，夏季強(qiáng)降水易發(fā)生山洪、泥石流等災(zāi)害，每年因河道堵塞、排水不暢、居住區(qū)危險(xiǎn)系數(shù)大等原因?qū)е碌乃劳鍪录鹉晟仙瑸閺氐捉鉀Q居民的安全隱患，2011年5月正式啟動(dòng)實(shí)施政府主導(dǎo)下的陜南避災(zāi)移民搬遷工程。通過(guò)移民搬遷，它已使受災(zāi)害脅迫的數(shù)十萬(wàn)山區(qū)居民擺脫了惡劣的人居環(huán)境，同時(shí)還促進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化快速發(fā)展，取得顯著經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)。2001年底,寧夏自治區(qū)共計(jì)搬遷安置4.42萬(wàn)人,新疆維吾爾自治區(qū)先后共計(jì)有15.7萬(wàn)人進(jìn)行了異地移民搬遷[12]。這些受自然災(zāi)害影響的能動(dòng)性搬遷不僅在短時(shí)間內(nèi)解決了溫飽問(wèn)題,而且生活水平較搬遷前也得到普遍改善。尋找新的適宜居住區(qū)，保護(hù)危險(xiǎn)性地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)土地原始承載能力，為新生活持續(xù)發(fā)展掃除了后顧之憂。在意識(shí)到自身承災(zāi)能力差，不能循環(huán)往復(fù)進(jìn)行以往的“受災(zāi)—救災(zāi)—受災(zāi)”模式后，主動(dòng)測(cè)量當(dāng)?shù)爻休d能力、生態(tài)情況進(jìn)行災(zāi)害預(yù)測(cè)，尋找可持續(xù)的生存之道為人類更好應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)變化與脅迫提供了可貴經(jīng)驗(yàn)和有益教訓(xùn)。

2.2 社會(huì)災(zāi)害與驅(qū)動(dòng)型人口遷移

由政治、文化、經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)所帶來(lái)的災(zāi)害統(tǒng)稱為社會(huì)災(zāi)害。社會(huì)人口、社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化是導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)災(zāi)害脆弱性的3個(gè)主要因素，社會(huì)保障、醫(yī)療水平、社會(huì)文明程度等也是決定社會(huì)災(zāi)害脆弱性的重要因素[13]。鑒于社會(huì)災(zāi)害更傾向于是制度政策設(shè)計(jì)和安排的不合理、指導(dǎo)思想的錯(cuò)誤而帶來(lái)重大的人為型災(zāi)害，“它具有自覺(jué)地能動(dòng)性、最初時(shí)感覺(jué)上的合理性和形式上的合法性3個(gè)重要特征”[14]。

我國(guó)歷史上因社會(huì)、政治等問(wèn)題導(dǎo)致的為避免引發(fā)社會(huì)災(zāi)害而進(jìn)行的移民不計(jì)其數(shù)。20世紀(jì)初，受自然災(zāi)害多發(fā)、經(jīng)濟(jì)困頓、生活窘迫的現(xiàn)實(shí)情況逼迫，一大批山東人開(kāi)啟了“闖關(guān)東”移民活動(dòng)，這種“經(jīng)濟(jì)型”移民之后帶動(dòng)諸如“走西口”等大規(guī)模人口流動(dòng)，逐漸成為當(dāng)時(shí)躲避社會(huì)災(zāi)害、尋求新生活的主要方式?！熬拧ひ话恕笔伦冎?，由關(guān)內(nèi)遷入的移民大幅度減少，但“七七”事變后山東淪為戰(zhàn)場(chǎng)，難民又大部分涌向東北。這種政治型移民在戰(zhàn)亂期間數(shù)量激增。“文化大革命”使一部分人受歧視迫害，為躲避政治變動(dòng)，70年代后期大陸向香港的合法移民超過(guò)7萬(wàn)人。20世紀(jì)中期以后，隨著國(guó)家政治制度的成熟、經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人們?cè)趨^(qū)域與區(qū)域之間的交流和互動(dòng)成為主要方式，社會(huì)災(zāi)害移民日漸減少。社會(huì)災(zāi)害帶來(lái)的后果往往不易察覺(jué)和測(cè)量，但在此后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)會(huì)對(duì)社會(huì)帶來(lái)重大的影響。無(wú)論是政治型移民還是經(jīng)濟(jì)型移民，都是在受到一定外界干擾因素的影響下而被驅(qū)動(dòng)的移民活動(dòng)，在面臨社會(huì)災(zāi)害有可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)面前仍是有效防范和規(guī)避的重要手段。

3 避災(zāi)型移民搬遷的現(xiàn)狀與趨勢(shì)

20世紀(jì)后半期以來(lái)，我國(guó)自然災(zāi)害呈多發(fā)、破壞性大的總體特征。它的科學(xué)預(yù)測(cè)與防范越來(lái)越受到關(guān)注，但是應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害和重大社會(huì)變動(dòng)的能力還有待提高。通常情勢(shì)下，“受災(zāi)—重建—再受災(zāi)—再重建”的循環(huán)模式成為解決問(wèn)題的主要甚至是唯一手段。隨著社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)避災(zāi)移民搬遷工程作為可持續(xù)避災(zāi)方式逐漸被政府和社會(huì)所認(rèn)可。

3.1 整體性規(guī)劃與集體性搬遷

避災(zāi)移民搬遷工程的主體是某一個(gè)地區(qū)所有因受災(zāi)害脅迫而無(wú)法繼續(xù)生活的群體居民。當(dāng)受災(zāi)地區(qū)生態(tài)破碎，無(wú)法再適宜人居住時(shí)，就要尋找規(guī)劃新的居住區(qū)以供人類長(zhǎng)期繁衍。例如，江西作為全國(guó)12個(gè)山體滑坡、泥石流、崩塌地質(zhì)災(zāi)害危害嚴(yán)重的省份之一，2011年以來(lái)在全省范圍內(nèi)大力推進(jìn)避災(zāi)移民搬遷活動(dòng)。最為典型的區(qū)域性重大避災(zāi)移民工程是：陜南地區(qū)2010年7月發(fā)生特大泥石流災(zāi)害，至少奪走187條山區(qū)居民的生命，為了從根本上消除重大自然災(zāi)害等因素對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娚?cái)產(chǎn)安全的威脅，陜西省計(jì)劃在2011—2020年間對(duì)陜南地區(qū)3市28個(gè)縣(區(qū))居住在受災(zāi)害脅迫和交通不便山區(qū)中的60萬(wàn)戶240萬(wàn)人進(jìn)行區(qū)域內(nèi)的大規(guī)模避災(zāi)型移民活動(dòng)。陜南避災(zāi)移民搬遷工程計(jì)劃投資1000多億元，移民搬遷類型涉及地質(zhì)災(zāi)害移民、洪澇災(zāi)害移民等多種避災(zāi)移民搬遷。需要搬遷的村莊都予以納入并全部進(jìn)行移民搬遷。這些移民工程均以特定受災(zāi)或存在潛在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)為搬遷對(duì)象，政府統(tǒng)一規(guī)劃搬遷方案，集中安置與分散安置相結(jié)合，在有效解決潛在問(wèn)題、穩(wěn)定社會(huì)秩序、保持原有社會(huì)結(jié)構(gòu)方面起到積極的作用。

3.2 就近選址與異地搬遷相結(jié)合

移民工程搬遷地的選址規(guī)劃在分析各種地理位置、生態(tài)狀況等因素的同時(shí)，搬遷人數(shù)規(guī)模、資金的支配、社會(huì)融入情況等因素也不可忽略?，F(xiàn)有移民搬遷工程，安置點(diǎn)選擇主要有就近選址安置和異地搬遷兩類，而這兩種不同的避災(zāi)方式均是在仔細(xì)考慮搬遷工程的普遍性和特殊性之后決定的。不同地區(qū)根據(jù)受災(zāi)的程度、地質(zhì)地貌的完整程度、生態(tài)的可恢復(fù)性以及民眾的搬遷意愿、社會(huì)結(jié)構(gòu)等因素綜合考慮來(lái)決定避災(zāi)的主要方式，有效避免移民搬遷后有可能產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題。例如，貴州省長(zhǎng)順縣的南部因地處麻山地區(qū),環(huán)境惡劣不適宜人居,地方政府通過(guò)開(kāi)展移民移民搬遷，使他們遷移到條件較為優(yōu)越的北部地區(qū)。而在陜南地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)域，政府則將長(zhǎng)期居住于山溝、山坡上等易受滑坡、泥石流災(zāi)害威脅的居民就近安置，在地勢(shì)平坦、遠(yuǎn)離危險(xiǎn)的地帶建立避災(zāi)移民搬遷安置區(qū)，從而較為完整的保持了居民原有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。受土地資源等因素制約，陜南避災(zāi)移民搬遷工程受人地關(guān)系緊張以及環(huán)境資源承載力有限的制約，也采取一定數(shù)量的異地搬遷安置方式，主要有跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨縣域之間的移民搬遷活動(dòng)，通過(guò)建立可吸收容納周邊多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣域的避災(zāi)移民搬遷安置區(qū)以及鼓勵(lì)搬遷戶“進(jìn)城”落戶等方式促進(jìn)異地搬遷。此外，它通過(guò)以集中安置為主，集中安置和分散安置相結(jié)合，確保避災(zāi)移民搬遷活動(dòng)取得更大成效。

3.3 長(zhǎng)期性與系統(tǒng)性相統(tǒng)一

避災(zāi)移民從開(kāi)始的選址規(guī)劃到最后的融入新環(huán)境，整體上呈現(xiàn)出長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)。為科學(xué)規(guī)劃移民工程和制定公共政策，初期評(píng)估遷入地的生態(tài)情況以及未來(lái)的社會(huì)發(fā)展情況需要大量的精力和時(shí)間，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、資源配置、搬遷工作、后續(xù)配套安排無(wú)不是這個(gè)龐大系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)。例如，甘肅、寧夏等地經(jīng)過(guò)多年努力基本完成避災(zāi)搬遷工程；陜西省計(jì)劃用十年時(shí)間分階段式的將處于危險(xiǎn)區(qū)的居民遷入適宜居住區(qū)，同時(shí)采取各種措施確保搬遷戶實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的總體目標(biāo)。避災(zāi)移民是把雙刃劍，它在有效規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也為未來(lái)的發(fā)展帶來(lái)的不確定性，新的生活體系難以有效建立，社會(huì)融入度低等問(wèn)題依舊是避災(zāi)移民工程所要考慮的問(wèn)題，如何將系統(tǒng)性的觀念貫穿始終，綜合考慮所有可能帶來(lái)的潛在問(wèn)題才是保持避災(zāi)移民工作穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展的重中之重。

3.4 再次移民的或然性增大

災(zāi)害型移民是規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。對(duì)移民而言，徹底擺脫了擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)過(guò)日子的生活，迎來(lái)新的生活契機(jī)。但移民工程也打破了原有的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)，移民過(guò)程是一個(gè)使他們不得不離開(kāi)熟悉的生產(chǎn)生活環(huán)境去適應(yīng)陌生發(fā)展環(huán)境的過(guò)程；在這個(gè)過(guò)程中,不僅物質(zhì)財(cái)富、社會(huì)資源等將會(huì)受到顯著損失和影響,而且其世代傳承的習(xí)俗、價(jià)值觀念和生活方式都有可能出現(xiàn)被遺棄到社會(huì)角落或消失的危險(xiǎn)[15]。而當(dāng)移民發(fā)現(xiàn)新的生活環(huán)境和社會(huì)結(jié)構(gòu)與自己格格不入或完全無(wú)法適應(yīng)時(shí)，他們則會(huì)回到故土或者再次尋找新的移民點(diǎn)。對(duì)于搬回原來(lái)居住點(diǎn)的移民，公共部門基于社會(huì)公益和行政責(zé)任會(huì)對(duì)返遷的移民實(shí)施再次搬遷,災(zāi)害型移民于是呈現(xiàn)出“移民—返遷—再移民—再返遷”的往復(fù)性特征。另外，對(duì)于想再次尋找新的移民點(diǎn)的人來(lái)說(shuō)，搬離最初災(zāi)害多發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域?yàn)樗麄兇蜷_(kāi)了通向外面世界的大門，隨著他們適應(yīng)能力的提高和對(duì)條件更好的居住區(qū)追求，再次搬遷的或然性就大大提高。

4 應(yīng)對(duì)災(zāi)害型移民及相關(guān)問(wèn)題的路徑選擇

包括避災(zāi)移民內(nèi)在的災(zāi)害型移民在國(guó)內(nèi)外的重視程度和研究深度,目前還處于發(fā)展階段。伴隨災(zāi)害變化異常概率的逐漸增大，避災(zāi)移民搬遷在其預(yù)測(cè)、規(guī)劃、選址方面還存在不小的挑戰(zhàn)。避災(zāi)搬遷科學(xué)化、系統(tǒng)化逐漸發(fā)展提升，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)分析成為移民工程規(guī)劃考慮決策的關(guān)鍵因素，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中的致災(zāi)因子和脆弱性決定了科學(xué)預(yù)測(cè)防范災(zāi)害以及加強(qiáng)搬遷科學(xué)選址、尋找適宜居住區(qū)的重要性。

4.1 完善災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和防范體系

“災(zāi)后治理”通常是以往應(yīng)對(duì)災(zāi)害的主要方式，受災(zāi)體的脆弱性這一影響因素大都被忽略。災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)可控性、預(yù)測(cè)性差，隨著全球?yàn)?zāi)害發(fā)生頻次增加，如何降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)成為科學(xué)管理的主要內(nèi)容，即通過(guò)采取各種減災(zāi)行動(dòng)及改善運(yùn)行能力的計(jì)劃降低災(zāi)害事件的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)災(zāi)害進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理[16]，最終把風(fēng)險(xiǎn)減至最低的過(guò)程。建立風(fēng)險(xiǎn)防范體系最終旨在減少或避免被迫的大規(guī)模人口避災(zāi)流動(dòng)，以有效的預(yù)測(cè)和防范措施保證居住地的可持續(xù)發(fā)展能力。周洪建認(rèn)為中國(guó)要統(tǒng)籌考慮地區(qū)適應(yīng)自然災(zāi)害的能力，結(jié)合《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，探討積極的災(zāi)害移民方案，變“因?yàn)?zāi)移民”為“因險(xiǎn)移民”[17]。

4.2 增強(qiáng)災(zāi)害多發(fā)區(qū)的承災(zāi)能力

在“建立適應(yīng)轄區(qū)各種自然災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),特別是土地利用格局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),則是從根本上降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策”認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率以及受災(zāi)體的脆弱性2個(gè)主導(dǎo)因素對(duì)癥下藥。通過(guò)提高備災(zāi)能力以降低受災(zāi)體的脆弱性，提高社會(huì)救助能力以加快受災(zāi)體的恢復(fù)能力，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以適應(yīng)轄區(qū)的自然特征來(lái)達(dá)到提前預(yù)防和規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，提高地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的最終目的。陜南山區(qū)避災(zāi)移民搬遷進(jìn)程中不僅要著眼于“搬得出”，還要注重和加強(qiáng)避災(zāi)移民搬遷戶的社會(huì)保障，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生計(jì)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

4.3 提升災(zāi)害型移民的公共服務(wù)

災(zāi)害型移民是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，它正常運(yùn)行離不開(kāi)完善的配套設(shè)施和公共服務(wù)。為確保移民工程的效用，要借鑒和運(yùn)用社會(huì)脆弱性理論資源開(kāi)展避災(zāi)移民安置點(diǎn)的規(guī)劃選擇，優(yōu)先遷往就近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)以提升移民群體的社會(huì)承受能力。這可降低災(zāi)害型移民搬遷的社會(huì)脆弱性，避免為后續(xù)發(fā)展留下“移民返流”等隱患。為避免搬遷帶來(lái)的潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，搬遷規(guī)劃時(shí)移民的搬遷意愿、社會(huì)融入程度、安置點(diǎn)社會(huì)結(jié)構(gòu)等因素都要被充分考慮，而在解決移民帶來(lái)的后續(xù)諸如生計(jì)發(fā)展等方面政府應(yīng)該設(shè)立完善的保障體系，在基本的搬遷保障的基礎(chǔ)上最大限度提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，進(jìn)一步增強(qiáng)避災(zāi)搬遷的內(nèi)在價(jià)值。

4.4 完善移民保護(hù)和發(fā)展政策法規(guī)

任何一項(xiàng)工程都離不開(kāi)全局性調(diào)控和系統(tǒng)性協(xié)調(diào)。在當(dāng)今災(zāi)害多發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境下，避災(zāi)移民作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)避方式應(yīng)得到規(guī)范化、體系化的政策保護(hù)。按照避災(zāi)移民的普遍性規(guī)律完善移民活動(dòng)的法規(guī)和制度，為科學(xué)有效進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)提供發(fā)展空間。我國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)導(dǎo)致的避災(zāi)移民呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中所隱藏的潛在社會(huì)問(wèn)題要引起重視。移民社會(huì)融入度不高、搬遷后生計(jì)問(wèn)題解決難等均暴露出移民政策在解決后續(xù)問(wèn)題系統(tǒng)上的缺失，而統(tǒng)籌全局、綜合調(diào)控的系統(tǒng)性規(guī)劃正是保障各項(xiàng)環(huán)節(jié)順利完整進(jìn)行的保障。要結(jié)合各地實(shí)際情況制定類似《避災(zāi)移民搬遷條例》等法規(guī)，提高政策執(zhí)行力。加強(qiáng)對(duì)移民合法權(quán)益的維護(hù)和生活境況的關(guān)注度，注重后期生存質(zhì)量改善才是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)下避災(zāi)搬遷的真正內(nèi)涵。

5 結(jié)語(yǔ)

無(wú)論是自然災(zāi)害，還是社會(huì)災(zāi)害都時(shí)刻威脅著人類正常的生產(chǎn)生活?！叭粘龆?、日落而息”、“靠天吃飯”的生存狀態(tài)，雖然已隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展消失殆盡，但僅有的科學(xué)技術(shù)也使我們面臨著諸多的未知災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。災(zāi)害型移民，特別是避災(zāi)移民作為積極應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)而形成的科學(xué)防范手段，有其選擇的必然性。在有效改變惡劣的人居環(huán)境，改善生存與發(fā)展?fàn)顟B(tài)的同時(shí)，又不可避免地存在不成熟、不完善等缺陷，有關(guān)避災(zāi)移民的科學(xué)研究與應(yīng)對(duì)體系仍需發(fā)展，移民實(shí)踐中的觀念、方法和路徑還需完善。未來(lái)隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、氣候變化的關(guān)注，全球性災(zāi)害問(wèn)題及其影響帶來(lái)的避災(zāi)移民將不斷增加，有關(guān)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范以及避災(zāi)移民等的深入研究或?qū)⑦M(jìn)一步提高應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的智慧、能力和手段。

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