李萬君，李艷軍

（1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，湖北武漢430070；2.湖北省農(nóng)村發(fā)展研究中心，湖北武漢430070）

農(nóng)業(yè)補貼是一國政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進行的轉(zhuǎn)移支付，具體而言，是指政府提供給農(nóng)民或是涉農(nóng)組織的補貼性支付，它能夠起到干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品成本與供應(yīng)、幫助相關(guān)主體提高收入的作用。由于農(nóng)產(chǎn)品價格與各行各業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)。因此，許多國家采用補貼的方式維持農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定，從而達(dá)到保證整個市場商品價格穩(wěn)定的目的，美國就是一個典型的例子。但是，大量的農(nóng)業(yè)補貼以人為的方式降低了世界農(nóng)產(chǎn)品的價格，從而對國際貿(mào)易、發(fā)展中國家以及欠發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了深遠(yuǎn)的影響。一般而言，發(fā)展中國家在生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品方面具有比較優(yōu)勢，但是由于發(fā)達(dá)國家采取高額農(nóng)業(yè)補貼導(dǎo)致國際市場上農(nóng)產(chǎn)品價格降低，從而使得發(fā)展中國家自身生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品并不劃算，因此不得不轉(zhuǎn)而購買發(fā)達(dá)國家提供的農(nóng)產(chǎn)品。眾所周知，2006年WTO多哈回合的貿(mào)易談判遭受了失敗，很大程度上是因為美國拒絕降低農(nóng)業(yè)補貼水平，在國際貿(mào)易中與低補貼甚至是無補貼國家的農(nóng)產(chǎn)品進行公平競爭，美國農(nóng)產(chǎn)品依舊占領(lǐng)著廣大的國際市場?？梢?，為了保護國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而保證出口農(nóng)產(chǎn)品在國際貿(mào)易中的競爭力，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家，尤其是美國的農(nóng)業(yè)補貼經(jīng)驗顯得十分必要，本文通過回顧美國農(nóng)業(yè)補貼政策的演變歷程、特點、經(jīng)驗與教訓(xùn)，試圖為我國農(nóng)業(yè)補貼政策的制定提供一些可資借鑒的啟示。

1 美國農(nóng)業(yè)補貼政策的階段劃分

1.1 農(nóng)業(yè)補貼的孕育（1918-1933）

20世紀(jì)20年代，面對農(nóng)業(yè)蕭條和農(nóng)產(chǎn)品滯銷的情況，一些農(nóng)業(yè)集團提出《麥克納利—豪根提案》，一方面希望政府介入農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，使農(nóng)產(chǎn)品價格趨于穩(wěn)定；另一方面通過收取“均衡費”彌補工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的差價[1]。但是，當(dāng)時的胡佛政府對以宏觀調(diào)控手段干預(yù)經(jīng)濟的做法并不熱衷，更重要的是，這一提案并未能惠及全部農(nóng)場主，且被認(rèn)為損壞了部分農(nóng)場主的利益。所以，該提案以失敗告終。但此時，在處于蕭條水深火熱中的政府組織、各利益團體以及專家學(xué)者們之中，漸漸孕育了宏觀調(diào)控—農(nóng)業(yè)補貼的經(jīng)濟思想。

1.2 農(nóng)業(yè)補貼的誕生與發(fā)展（1933-1990）

經(jīng)濟大蕭條出現(xiàn)以后，羅斯福政府開始實施新政，授權(quán)農(nóng)業(yè)調(diào)整管理局用政府津貼鼓勵農(nóng)民以縮減耕地等辦法控制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，提高農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)民購買力。這種以財政資金引入限制生產(chǎn)規(guī)模的機制被視為早期農(nóng)業(yè)補貼方式的一種。然而，由于在野的共和黨反對加大農(nóng)業(yè)采購和農(nóng)業(yè)補貼的開支，提倡更多地依靠市場機制來調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與銷售。加之實施方式本身的局限性，因而此時補貼項目發(fā)展并不順利。但凱恩斯主義經(jīng)濟思想的盛行以及實際運用中某種程度的有效，促使農(nóng)業(yè)補貼逐漸發(fā)展起來。此后一直到90年代，農(nóng)業(yè)補貼政策主要通過產(chǎn)量限制、與價格掛鉤的貸款和補貼項目來維持農(nóng)產(chǎn)品價格的穩(wěn)定[2]。

1.3 農(nóng)業(yè)補貼淡化期（1990-2002）

在經(jīng)歷了滯漲的困擾后，美國農(nóng)業(yè)政策再次出現(xiàn)市場化的傾向。這種變化體現(xiàn)在1990年和1996年的農(nóng)業(yè)法案中。比如，1990年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定在原來與價格掛鉤的補貼和停耕補貼的基礎(chǔ)上，新增了計劃合同參與者進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自由度，這實際上減少了政府對農(nóng)業(yè)的補貼；1996年法案則一方面規(guī)定農(nóng)戶可以自由種植，另一方面政府逐步減少對農(nóng)業(yè)的補貼。具體操作辦法是：以生產(chǎn)彈性合同每年給予農(nóng)民固定補貼取代過去與目標(biāo)價格掛鉤的差額補貼，補貼按合同規(guī)定的種植畝數(shù)的85%計算，在1996-2002年的七年時間內(nèi)逐漸遞減，最終使美國的農(nóng)業(yè)補貼低于191億美元[3]。因此，整個90年代可謂是美國農(nóng)業(yè)補貼的淡化時期。

1.4 農(nóng)業(yè)補貼政策調(diào)整（2002-2012）

此階段美國農(nóng)業(yè)補貼的關(guān)鍵詞是調(diào)整。在2002年的農(nóng)業(yè)補貼法案中，補貼面積和補貼單產(chǎn)都是根據(jù)往年農(nóng)作物播種面積和單產(chǎn)確定的，在后來歷次美國農(nóng)業(yè)法案中都稍微作出了修改和調(diào)整[4]。此時，大部分補貼通過市場營銷貸款補貼、直接補貼和反周期補貼這三個項目來實施。2008年農(nóng)業(yè)法案基本沿用了2002年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定的補貼基礎(chǔ)面積和單產(chǎn)。從補貼絕對數(shù)量來看，2008年農(nóng)業(yè)法案與2002的相比，直接補貼增加了55億美元，加大了對包括小麥、大豆和棉花等在內(nèi)的十多種農(nóng)作物的補貼力度，還每年撥付16億美元用于補貼水果、蔬菜等特種農(nóng)作物生產(chǎn)者[5]。

1.5 現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策

剛出爐的農(nóng)業(yè)法案的主要內(nèi)容如下：取消直接支付項目，即2014和2015兩個作物年度均不再提供直接支付；考慮到直接支付項目的取消，棉花生產(chǎn)者沒有資格享受價格損失保險和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險，加上累計收入保險計劃的推遲執(zhí)行，將對陸地棉生產(chǎn)者提供轉(zhuǎn)移支付，但不是通過直接支付或其任何部分實施?？s減農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的風(fēng)險管理工具，僅當(dāng)他們遭到到重大損失時才提供保護。此次共取消和合并了由農(nóng)業(yè)部管轄的將近100個項目，包括直接支付項目。在資金方面，則為納稅人節(jié)省了230億美元的聯(lián)邦政府強制性支出，其中通過改進農(nóng)業(yè)項目，將大幅縮減一直以來在農(nóng)業(yè)政策方面的花費；減少支付限額，享受補貼的資格規(guī)定也將更為嚴(yán)格，收入測定更為精簡以使得農(nóng)業(yè)項目變得更富有責(zé)任性；加強農(nóng)作物保險項目，引導(dǎo)農(nóng)民建立成功的公共/私營伙伴關(guān)系，以確保他們對自己的風(fēng)險管理進行投資；通過廢除過時的和無效的奶制品項目以實施奶業(yè)政策的歷史性改革，對奶制品生產(chǎn)者提供一種新的、自愿的利潤保護項目，而不是將政府規(guī)定的供應(yīng)控制強加給奶農(nóng)；重新批準(zhǔn)實施并加強畜牧災(zāi)害援助；對小型企業(yè)予以支持，開始對農(nóng)場主提供培訓(xùn)和資金支持。

2 美國農(nóng)業(yè)補貼政策的特點

2.1 農(nóng)業(yè)補貼投入數(shù)額巨大，且以“黃箱”補貼為主

美國政府一直對農(nóng)業(yè)提供高額補貼，比如，盡管在農(nóng)業(yè)補貼淡化期美國政府傾向于以市場機制維護商品價格的穩(wěn)定，但仍舊支付了上百億美元。據(jù)統(tǒng)計，美國政府為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)收入及農(nóng)產(chǎn)品價格，每年通過農(nóng)業(yè)法案補貼條款和項目向農(nóng)民支付超過200億美元的直接補貼。數(shù)據(jù)顯示，2006年，獲得農(nóng)業(yè)補貼前三位的州分別是德克薩斯（10.4%）、愛荷華（9%）以及伊利諾斯（7.6%），其中愛荷華從美國農(nóng)業(yè)部獲得的總補貼約為12.12億美元。不難看出，美國的農(nóng)業(yè)補貼從數(shù)量上而言已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的水平，從補貼范圍上而言已經(jīng)覆蓋了幾乎所有主要農(nóng)產(chǎn)品。另外，美國的農(nóng)業(yè)補貼項目大多屬于WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定的“黃箱”政策。

2.2 補貼重點針對主要農(nóng)產(chǎn)品，資金主要流向大農(nóng)場主

一直以來美國的農(nóng)業(yè)補貼大多集中于主要農(nóng)產(chǎn)品上，如糧食、油料、豆類和乳制品等。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部初步統(tǒng)計估算，2000年美國大農(nóng)場約占農(nóng)場總數(shù)的8%，卻難以置信地獲得了接近半數(shù)的政府補貼；而按照2002年農(nóng)業(yè)法案的補貼條款，占美國農(nóng)場總數(shù)1/3左右的較大規(guī)模農(nóng)場,將獲得政府補貼總量的75%[6]。當(dāng)然，這種特點在新推出的農(nóng)業(yè)法案中將有所改變，比如2013參議院通過的農(nóng)業(yè)法案中明確提出年毛收入超過75萬美元的農(nóng)場主不得享受部分補貼項目，并且對于正在享受的補貼項目，應(yīng)按規(guī)定降低補貼的百分比。

2.3 農(nóng)業(yè)法律法規(guī)健全，輔助支持政策完善

美國農(nóng)業(yè)法案詳細(xì)規(guī)定了各種補貼項目以及享受補貼項目的資質(zhì)，并且在新舊法案之間4-5年的空隔期里，政府會陸續(xù)出臺一些調(diào)整或是補充法案。據(jù)統(tǒng)計，從20世紀(jì)20年代至今，美國先后頒布了20多部農(nóng)業(yè)基本法，此外，還有各種農(nóng)業(yè)專項法100多部[1]。在出臺各種農(nóng)業(yè)法案和補充條款的同時，政府還十分注重完善各種輔助支持政策，以保證農(nóng)業(yè)補貼發(fā)揮更大的功效。比如，美國政府十分重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、采取措施促進農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展等等。這些輔助支持性政策雖然見效較慢，但是從長遠(yuǎn)來看還是較好地配合了補貼項目的實施，更大程度上發(fā)揮了補貼項目的積極效應(yīng)，從而推動了美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)步發(fā)展。

2.4 及時彌補前期政策不足，充分做好補貼前瞻工作

美國政府每一次通過新的農(nóng)業(yè)法案，往往會在前次法案的基礎(chǔ)上有所調(diào)整，及時糾正政策偏差。比如2008年起實施的平均收入選擇項目表明美國政府試圖減弱先前直接補貼項目帶來的市場扭曲效應(yīng)。類似明顯的調(diào)整再比如從“無追索權(quán)貸款”到貸款差價補貼等等。另外，為了盡量減少政策失誤及偏差，政府會充分做好前瞻性工作，即廣泛征求各方面意見，對農(nóng)產(chǎn)品價格和市場走勢做出預(yù)判，盡可能考慮各種補貼項目導(dǎo)致的后果，在權(quán)衡各相關(guān)主體利益的同時擇優(yōu)選擇，比如環(huán)境保護和食品安全等方面的條款制定，充分體現(xiàn)了這一點。

2.5 補貼與環(huán)境保護掛鉤，著眼于食品安全考慮

從1990年開始，美國農(nóng)業(yè)補貼法案就設(shè)置一些強制性條件，即要求接受補貼的農(nóng)場主定期檢查自身的環(huán)保行為，按要求對農(nóng)場周圍的野生動植物資源進行調(diào)查，對土壤、水質(zhì)和空氣等各項重要的自然條件進行監(jiān)測。后來發(fā)展到將農(nóng)業(yè)補貼條款與環(huán)境保護條款掛鉤，比如2013年參議院通過的農(nóng)業(yè)法案明確規(guī)定將環(huán)境保護措施與各農(nóng)業(yè)補貼條款聯(lián)系起來，不注重環(huán)境保護或是環(huán)保工作做得不好的農(nóng)戶沒有資格享受農(nóng)業(yè)補貼。由于自然環(huán)境往往是食品安全問題的源頭，因此，環(huán)境保護和食品安全的考慮往往同時出現(xiàn)在相關(guān)法案的條款中。

3 美國農(nóng)業(yè)補貼政策的效果

3.1 積極效應(yīng)

（1）有效應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，消除農(nóng)民的后顧之憂。在美國這樣一個冰雪災(zāi)害、龍卷風(fēng)、洪澇干旱等自然災(zāi)害多發(fā)的國家，農(nóng)業(yè)一直都呈現(xiàn)強勁的表現(xiàn)，不僅能夠滿足國內(nèi)高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品需求，而且還是全球最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，這一切在很大程度上不得不歸功于完善的農(nóng)業(yè)補貼項目。比如美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局的一項調(diào)查表明，農(nóng)場主對能源相關(guān)的成本波動較為敏感[4]。然而國際油價波動頻繁，難免引起燃料和肥料等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的上漲。美國農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的高強度補貼消除了農(nóng)民相應(yīng)的后顧之憂，保證他們安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使得農(nóng)產(chǎn)品的價格一直以來較為穩(wěn)定，同時也保證了農(nóng)民的收入。

（2）提高農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易競爭力，拓展農(nóng)產(chǎn)品國際市場。為了鼓勵農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營組織擴大出口，盡可能開拓國際市場，美國政府以出口信貸和鼓勵市場開拓為核心，出臺了一系列補貼項目。這些補貼項目使得美國農(nóng)產(chǎn)品成為國際市場上最為具有競爭力的產(chǎn)品之一。資料顯示，2001年，美國農(nóng)產(chǎn)品出口額達(dá)到536億美元，穩(wěn)居世界第一位[6]。為維持并進一步擴大這種優(yōu)勢，美國政府以各種形式的補貼一如既往地支持農(nóng)產(chǎn)品出口。比如，在2013年參議院提出的農(nóng)業(yè)法案中，盡管取消了奶制品出口激勵項目，但是仍然保留了出口貸款擔(dān)保項目以及新興市場農(nóng)產(chǎn)品出口促進項目等等，這些項目極大地推動了美國農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的發(fā)展。

（3）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進可持續(xù)發(fā)展。美國歷來比較注重農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，早在20世紀(jì)30年代，便出臺了土壤保護方面的法律，后來歷次出臺的補貼法案也都十分重視資源環(huán)境方面的保護，比如土地休耕補貼、農(nóng)田水土保持補貼、濕地保護補貼以及草場保護補貼等等，這一系列措施旨在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)以及有機農(nóng)業(yè)，彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動對生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面影響，保護和培育農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。2002年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，用于資源環(huán)境保護計劃的補貼到2007年要達(dá)到171億美元[6]。在最新的農(nóng)業(yè)法案中，也特別強調(diào)了將農(nóng)業(yè)補貼項目和環(huán)境保護等項目結(jié)合起來，以達(dá)到保護農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目的。

3.2 負(fù)面影響

（1）補貼陷入惡性循環(huán)，增加政府財政負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)補貼能夠促進種植面積和產(chǎn)量的提高，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)量的增加則會導(dǎo)致市場價格下降，這勢必影響到農(nóng)民的利益。在此情景下，政府為了穩(wěn)定和確保農(nóng)民的收入，不得不再次增加對農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)90年代初期，美國農(nóng)業(yè)財政支出占聯(lián)邦政府預(yù)算的比重約為3.7%，2000年該比例增加到了4.2%[6]。農(nóng)業(yè)補貼的剛性使得美國政府背上了沉重的財政包袱，從而對美國的各項公共支出造成了較大的影響。比如，2013年由于財政預(yù)算緊張曾一度迫使部分政府部門關(guān)閉，正因為如此，2014年新出爐的農(nóng)業(yè)法案盡可能考慮了政府的財政負(fù)擔(dān)能力。

（2）土地過度使用，環(huán)境遭到破壞。高強度的補貼在很大程度上刺激了農(nóng)民對土地的過度使用，為了獲得更高的產(chǎn)量，從而增加收入或是獲得盡可能多的補貼，農(nóng)場主采用大量使用農(nóng)藥和化肥的的辦法，不僅逐漸形成了土地對農(nóng)藥和化肥的嚴(yán)重依賴，而且導(dǎo)致對環(huán)境的侵蝕，破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。更重要的是，農(nóng)業(yè)部門對生態(tài)環(huán)境的破壞和影響與其他產(chǎn)業(yè)不同，往往隱性的破壞較多，且難以追蹤和治理。因此，美國一直以來高強度的農(nóng)業(yè)補貼在某種程度上也導(dǎo)致了對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境長期的隱性破壞。

（3）加劇農(nóng)戶貧富差距，降低農(nóng)民“免疫”能力。據(jù)統(tǒng)計，2003—2005年，前1%的受益者收到了農(nóng)業(yè)補貼的17%。據(jù)2004年統(tǒng)計顯示，在德克薩斯州，接近14億元的農(nóng)業(yè)補貼只有大約18%的農(nóng)場主獲益，剩下72%的農(nóng)場主并沒有獲得任何政府補貼。簡言之，農(nóng)業(yè)補貼政策在分配上的嚴(yán)重失衡或不合理，在一定程度上加劇了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的貧富差距。而且，農(nóng)業(yè)補貼雖然使得農(nóng)場主在遭受極端事件和經(jīng)濟變化以后能夠得到足夠的補償，但是這也某種程度上也降低了了農(nóng)場主自身采取靈活措施應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

（4）“黃箱”政策比例過大，引發(fā)國際貿(mào)易摩擦。商品計劃、貿(mào)易支持以及農(nóng)場保護等補貼項目直接或間接干預(yù)了農(nóng)產(chǎn)品的市場價格和對外貿(mào)易，這與WTO談判目標(biāo)相違背。為了避免遭受其他國家的譴責(zé)，美國政府加大了對農(nóng)民的收入補貼，逐漸減少了對價格的直接干預(yù)。但是從2014年新出臺的農(nóng)業(yè)法案來看，依舊含有大量出口補貼方面的條款。由于美國一方面提倡降低國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易壁壘，另一方面又向農(nóng)民以及農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營機構(gòu)提供巨額的農(nóng)業(yè)補貼，尤其是出口補貼。這種做法遭到了貿(mào)易伙伴的嚴(yán)厲譴責(zé)，甚至導(dǎo)致貿(mào)易摩擦。

4 美國農(nóng)業(yè)補貼政策對我國的啟示

盡管美國農(nóng)業(yè)補貼政策確實存在一些負(fù)面影響，但它在維持農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定、增加和保障農(nóng)民收入、增強農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易競爭力，以及促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面，具有不可替代的作用。當(dāng)下我國農(nóng)業(yè)政策改革進入到關(guān)鍵時期，大部分促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段和措施仍處在探索和完善階段，包括農(nóng)業(yè)補貼，因此，學(xué)習(xí)和借鑒美國在相關(guān)方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)，不失為一條簡潔有效的途徑。但我們在學(xué)習(xí)借鑒的過程中，必須結(jié)合中國的實際，制定出符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展實際情況的補貼辦法。

4.1 補貼目標(biāo)明確統(tǒng)一且具有前瞻性

補貼目標(biāo)要明確、統(tǒng)一和具有前瞻性，這就需要相關(guān)決策部門充分做好前期的調(diào)查、研究、咨詢等準(zhǔn)備工作，應(yīng)充分發(fā)揮各科研機構(gòu)、大專院校的相關(guān)科研人員的積極性和主觀能動性，為農(nóng)業(yè)補貼目標(biāo)的制定建言獻策，形成一個群策群力的政策制定、維護機制。政策目標(biāo)明確的含義在于需要非常明確地知道實施某項補貼政策，旨在達(dá)成什么樣的目的，政策實施過程中可能會出現(xiàn)怎樣的偏差以及可能帶來怎樣的負(fù)面影響；補貼目標(biāo)統(tǒng)一是指政府各項農(nóng)業(yè)補貼政策應(yīng)形成一個有機的統(tǒng)一整體，盡量避免存在互相干擾、甚至互相矛盾的地方。其次，中央政府與各級地方政府的農(nóng)業(yè)補貼目標(biāo)應(yīng)相輔相成、相得益彰，避免出現(xiàn)上下不一致的情形；農(nóng)業(yè)補貼具有前瞻性是指農(nóng)業(yè)補貼政策應(yīng)該對生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展以及國際貿(mào)易等方面的問題具有充分的考慮，同時應(yīng)考慮到政府財政的實際情況，量力而行，而不應(yīng)出現(xiàn)補貼條款頒布以后由于種種原因變成一紙空文的情況。2014中央一號文件提出了“穩(wěn)定存量、增加總量、完善方法、逐步調(diào)整”的農(nóng)業(yè)補貼指導(dǎo)方針，并提出了“完善國家糧食安全保障體系、強化農(nóng)業(yè)支持保護制度以及建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制”等戰(zhàn)略目標(biāo)。農(nóng)業(yè)相關(guān)部門應(yīng)在此戰(zhàn)略方針和宏觀目標(biāo)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過深入調(diào)研探討，細(xì)化中央宏觀補貼目標(biāo)，出臺符合各地以及各種作物實情的農(nóng)業(yè)補貼政策。在細(xì)化過程中，前瞻性是必須要考慮的一個方面，這里所談的前瞻性，除了前文所論述的內(nèi)容之外，還包含了細(xì)化的補貼項目必須具備一定可調(diào)整的空間，而不是僵化的教條。因為農(nóng)業(yè)補貼政策在執(zhí)行過程中，都有可能出現(xiàn)一定程度的偏差，或是實際情況發(fā)生了一定的變化，在實施過程中可能需要對補貼目標(biāo)或是方式作出一定的微調(diào)，這時就需要原有的項目必須具有一定的調(diào)整空間。對于此問題，農(nóng)業(yè)部門在補貼政策制定之初就應(yīng)有所考慮，而不是出現(xiàn)問題時“臨時抱佛腳”。

4.2 各種補貼法及條款應(yīng)合理配合、形成體系

從美國農(nóng)業(yè)補貼發(fā)展的歷程看，其補貼政策之所以可以較為有效的達(dá)到預(yù)計的目標(biāo)，主要原因在于除了大約每四到五年出臺的農(nóng)業(yè)法案以外，政府還會出臺各種農(nóng)業(yè)專項法、補充條款或是調(diào)整法案，這些法案、專項法以及條款相互協(xié)調(diào)，共同形成了完善合理的農(nóng)業(yè)補貼體系，從而保證農(nóng)業(yè)補貼政策的順利實施。我國到目前為止也頒布了一些農(nóng)業(yè)補貼規(guī)定、辦法或是臨時性文件，但是問題在于：一方面，這些補貼規(guī)定、辦法或是臨時文件缺乏一個統(tǒng)一的章程，即缺乏基本的農(nóng)業(yè)法的指導(dǎo)，從而顯得零散，可謂具備充分的靈活性，但是缺乏必要的系統(tǒng)性，從而導(dǎo)致各項農(nóng)業(yè)補貼難以形成合力，在一定程度上削弱了巨額補貼資金的實際補貼效果；另一方面，農(nóng)業(yè)補貼條款在制定時，缺乏全局的考慮，各補貼條款之間難以兼容，更為嚴(yán)重的是，上級和下級單位頒發(fā)的補貼辦法部分存在相互矛盾的情況，進而形成了“上有政策、下有對策”的紊亂局面。當(dāng)然，如果將各農(nóng)業(yè)補貼政策看做一個系統(tǒng)，即使在制定的時候思慮周全，考慮到了各項目之間的協(xié)調(diào)性，但在實施過程中也有可能出現(xiàn)一定的偏差或是實際情況發(fā)生一定程度的改變，這就需要適時微調(diào)。這就是為什么美國歷屆農(nóng)業(yè)補貼法案出臺以后，陸續(xù)會出臺各種修正和補充條款。因此，需要強調(diào)的是，除了前文所提及的需要具備調(diào)整的空間以外，這種修改和調(diào)整的另一個前提在于，整個農(nóng)業(yè)補貼所包含的項目必須具有一定的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，在出現(xiàn)問題以后能夠容忍一定的修改或是補充，而不是過于脆弱，一出現(xiàn)問題就不得不選擇廢止，進而另起爐灶，造成補貼政策領(lǐng)域紊亂復(fù)雜、支離破碎的局面從而難以收拾。

4.3 完善農(nóng)業(yè)保險補貼機制，增強農(nóng)業(yè)減災(zāi)抗災(zāi)能力

2014年中央一號文件重點指出要“加大農(nóng)業(yè)保險支持力度”，足見農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)業(yè)減災(zāi)抗災(zāi)方面的重要作用。但在農(nóng)業(yè)保險補貼政策制定過程中，應(yīng)充分考慮我國農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不甚充裕、以小農(nóng)經(jīng)營為主等實際情況。比如，在計劃提高主要農(nóng)作物保險的保費補貼時，要充分考慮到各產(chǎn)糧區(qū)基層財政，尤其是縣（市）級財政的實際困難，不能采取硬性攤派的辦法，而是應(yīng)提高中央、省級對該項保險的保費的補貼力度。再比如，政府部門可出臺一定的措施，引導(dǎo)相關(guān)實體將投資項目逐步著眼于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，即可以鼓勵和引導(dǎo)保險機構(gòu)針對特色或優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品提供保險服務(wù)，政府部門對參保農(nóng)戶提供一定額度的保費補貼，當(dāng)然，為了充分調(diào)動農(nóng)戶參保的積極性以及便于操作實施，政府部門可以采取“以獎代補”的方式予以支持；還可以引導(dǎo)保險機構(gòu)在有條件的地區(qū)開展農(nóng)村金融的貸款保證保險和信用保險等業(yè)務(wù)試點。這樣操作的可行性在于：一方面有政府作為倡導(dǎo)者和后臺，保險機構(gòu)和金融機構(gòu)愿意提供相關(guān)的服務(wù)；另一方面，如果試點成功，可以在條件類似的區(qū)域逐步推廣該項政策。更重要的是，想要通過農(nóng)業(yè)保險補貼的方式增強農(nóng)業(yè)的減災(zāi)抗災(zāi)能力，農(nóng)民本身也是不容忽視的關(guān)鍵主體。比如，中央一號文件提出“鼓勵開展多種形式的互助合作保險”，這是一個值得探索的領(lǐng)域。即可以考慮在有條件的地區(qū)引導(dǎo)農(nóng)戶組織專業(yè)互助合作社，社員自愿入保，共同對合作社負(fù)責(zé)，當(dāng)風(fēng)險災(zāi)害發(fā)生時，根據(jù)評估情況提供保險資金。但實施前必須要給農(nóng)戶普及專業(yè)合作社相關(guān)的法規(guī)和知識，避免專業(yè)互助保險合作社在運行時只是虛有其表，甚至成為矛盾的源泉。

4.4 側(cè)重環(huán)境保護、食品安全導(dǎo)向，培育農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力

從環(huán)境保護的角度考慮，在我國可用耕地面積十分有限、超負(fù)荷運轉(zhuǎn)的情況下，政府部門應(yīng)加快實施土壤有機質(zhì)提升補貼項目，比如在有條件的地區(qū)政府應(yīng)提供機械化深松整地服務(wù)，并對按要求積極實行秸稈還田的農(nóng)戶實施獎勵。為給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提供一個良好的環(huán)境，應(yīng)繼續(xù)完善配套的林木良種、造林和森林撫育等林木補貼政策，對于積極實施退耕還林、還草，并認(rèn)真維護的農(nóng)戶提供獎勵，對政府規(guī)劃范圍內(nèi)的退耕還林、還草農(nóng)戶，政府應(yīng)延長提供糧食和基本生活補貼的期限等等。從食品安全的角度考慮，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)將農(nóng)業(yè)保險補貼向稻谷、小麥和玉米等主要糧食作物方面傾斜。對于愿意積極建立和配合實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯制度的生產(chǎn)商和經(jīng)銷商，政府應(yīng)提供一定的獎勵和補貼。進一步考慮，從食品結(jié)構(gòu)合理分布考慮，為滿足居民日益提高的消費水平的需要，農(nóng)業(yè)保險補貼應(yīng)擴大畜產(chǎn)品的覆蓋范圍。上述建議的出發(fā)點在于培育農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。事實上，要想真正做到這一點，歸根結(jié)底還得靠農(nóng)戶的大力支持和自覺遵守。但是，培育農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力和增加農(nóng)戶的短期收益這二者通常是互相矛盾的。為了激發(fā)農(nóng)戶自覺采取一些措施保護農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境，或者說盡可能減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對生態(tài)環(huán)境的破壞，這需要政府的引導(dǎo)和激勵，比較可行的辦法就對于符合綠色農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作業(yè)方式的農(nóng)戶實施補貼和獎勵，并發(fā)動廣大農(nóng)戶互相監(jiān)督。整個實施、評估、補貼和獎勵過程應(yīng)予以透明公開。

4.5 逐步擴大補貼范圍、加大補貼力度，做到效率優(yōu)先、兼顧公平

加大補貼力度，逐步擴大補貼范圍。具體而言，就是繼續(xù)實行種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼以及農(nóng)資綜合補貼等政策。在此基礎(chǔ)上，新增一部分補貼項目，在有條件的地區(qū)進行新補貼項目的試點。比如，開展按實際糧食播種面積或產(chǎn)量對生產(chǎn)者提供補貼的項目。但是，這一補貼項目的實施需要完善的監(jiān)督機制，避免改革開放前“浮夸風(fēng)”情況的再次出現(xiàn)；再比如，由于農(nóng)產(chǎn)品價格往往影響著整個商品市場的價格，政府部門可嘗試借鑒美國農(nóng)業(yè)補貼穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格的經(jīng)驗，建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補貼機制。具體而言，就是對農(nóng)產(chǎn)品價格進行實時監(jiān)控和預(yù)測，在市場價格過高時補貼低收入消費者，而不是采取壓低農(nóng)產(chǎn)品價格的辦法，在市場價格低于目標(biāo)價格時按差價補貼生產(chǎn)者。這樣就能充分保證農(nóng)戶的收益，從而保證農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)業(yè)補貼效率優(yōu)先、兼顧公平是指政府的補貼資金應(yīng)該向糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧大戶和家庭農(nóng)場、主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者以及新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，在此基礎(chǔ)上，也應(yīng)該兼顧其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體。效率優(yōu)先、兼顧公平的考慮旨在提高農(nóng)業(yè)補貼的精準(zhǔn)性和指向性。

4.6 加大對出口農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的收入補貼，實現(xiàn)從“黃箱”到“綠箱”的轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，中國大規(guī)模的農(nóng)業(yè)補貼都是采取了WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議中所謂的“黃箱”政策。這會使得中國在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判中處于不利地位。由于WTO規(guī)則要求各國政府實施“綠箱”政策，而盡量少使用直接干擾農(nóng)產(chǎn)品價格、扭曲農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的“黃箱”政策，為了增加出口農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，政府應(yīng)千方百計開辟農(nóng)業(yè)補貼新辦法，增加農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的收入，尤其是出口農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)者的收入，而盡量避免直接干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品的價格。當(dāng)然，在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼從“黃箱”政策向“綠箱”政策轉(zhuǎn)變的同時，在不觸犯WTO貿(mào)易規(guī)則底線的情況下，政府也應(yīng)該充分利用部分“黃箱”政策，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者提供盡可能多的支持。具體而言，符合“綠箱”條款的補貼項目包括：與生產(chǎn)脫鉤的收入補貼、自然災(zāi)害救助補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補貼、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展能力培育補貼、地區(qū)援助補貼、生產(chǎn)者退休或?qū)I(yè)補貼以及農(nóng)業(yè)資源儲備補貼等等。2014中央一號文件明確指出：要繼續(xù)堅持市場定價原則，探索推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革。這是一個明確的信號，即要在WTO貿(mào)易規(guī)則允許的范圍內(nèi)，充分挖掘“綠箱”政策的潛能。之所以特別強調(diào)這一點，是因為美國和歐盟等西方國家和地區(qū)逐漸加大了對我國出口農(nóng)產(chǎn)品的反補貼調(diào)查力度，中國政府應(yīng)該從農(nóng)業(yè)補貼政策制定層面有所考慮和應(yīng)對。

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