王冰

長久以來，人們存在著對流動商販認識的誤區(qū)。大多數(shù)時候，流動商販都與價廉質酢、臟亂差、暴力抗法聯(lián)系起來，是執(zhí)法部門嚴打的對象，是城市落后的象征。由此也使得流動商販們不得不東躲西藏，與執(zhí)法人員“打游擊”，大大增加了管理難度和執(zhí)法成本，成為城市管理的“三害”之一。然而，在漢堡、紐約等國際化大都市同樣有大量流動商販的存在，在這里，流動商販是城市文化的一部分，是政府公共服務供給的有益補充，對于展示城市形象，方便居民生活作出了有益的貢獻。因此，重新審視過往流動商販管理方式，校準對流動商販的定位，探索以柔性執(zhí)法、自我管理、主動服務為核心的管理模式不僅僅是一種人文關懷，更是政治文明的具體體現(xiàn)。

一、傳統(tǒng)的流動商販治理模式

我國一直采取的是“大政府小社會”的社會管理模式，權力高度集中，政府成為社會事務的唯一主導者，職權囊括社會生活方方面面，承擔并履行近乎所有的社會職責。這也就導致管理部門在解決流動商販問題時，秉承維護政府權威，個體服從大局建設的理念，采取以治理、整改為出發(fā)點的強制性手段。雖然從最初以《行政處罰法》進行強制性取締，到近些年來各城市紛紛出臺《城市治理條例》進行模糊性治理，治理手段發(fā)生了很大的進步，流動商販的個人權益得到了一定程度的維護，然而大部分舉措仍僅是在執(zhí)法形式上進行改變，避免使用暴力手段，更注重彈性執(zhí)法、柔性執(zhí)法，而對流動商販身份合法性的法理否定仍未得到改變，執(zhí)法部門秉承的以治為主的管理理念仍未改變，在管理過程中存在的弊端也依然存在。一是治理的低效性與反復性。流動商販迫于生計，往往與執(zhí)法人員“打游擊”，城管到，商販逃，城管走，商販回。執(zhí)法人員來回奔波，費盡心力卻收效甚微，陷入“整頓—回潮—再整頓—再回潮”的怪圈。二是執(zhí)法部門公眾形象的負面性。由于流動商販多為失業(yè)人員和殘疾人、老年人等弱勢群體，在發(fā)生執(zhí)法人員和商販沖突時，公眾基于同情弱者的心理，不自覺的便會產生對執(zhí)法人員的排斥和敵視，而部分城管的粗暴執(zhí)法更是進一步激發(fā)了社會公憤，將執(zhí)法部門推入最不利的處境，使其舉步維艱、如履薄冰，執(zhí)法工作愈發(fā)處于孤立和被動。三是政策反饋過程的缺失。一方面，流動商販群體缺乏參與渠道，利益訴求無法得以充分表達；另一方面，政府治理過分依賴剛性手段，忽視非營利組織、福利機構、群眾團體等社會力量，以單中心制實施管理，造成政策反饋渠道單一，反饋信息不完整、存在延遲等，同時又有大量社會資源閑置。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中產生的執(zhí)法困境

在流動商販管理工作陷入兩難，亟需破局手段的形勢下，隨著新型城鎮(zhèn)化進程的逐步深入，大量失地農民失去了賴以謀生的手段，而加入到流動商販的大軍之中，使得流動商販的管理出現(xiàn)了新的變化，變得更加復雜和困難。

第一，主體構成更加復雜，城中村居民成為主力軍。在鄭州大學高校園區(qū)周邊，大多數(shù)城中村居民依靠房屋租賃、開設商店、小吃店等手段謀生，而隨著土地流轉、房屋拆遷，他們喪失了基本的經(jīng)營場所，為了尋找新的收入來源，他們選擇加入到流動商販群體之中，并在區(qū)域內形成基數(shù)龐大的商販聯(lián)合體。同時，原本依托城中村從事商業(yè)經(jīng)營的部分外來人員，不愿放棄長久以來形成的品牌效應和區(qū)域認可度，采取流動攤點的方式繼續(xù)經(jīng)營。此外，大量小本經(jīng)營者、夜市商人、職業(yè)投機商人也因看好高校周邊的區(qū)域商機，紛紛云集至此，加之傳統(tǒng)商販共同組成復雜、龐大的流動商販群體。各個群體截然不同的利益訴求與經(jīng)營方式，使得粗放型的管理越來越難以適應。

第二，群體年輕化趨勢明顯。在對鄭州市高新區(qū)100位流動商販的隨機走訪中，約40%為19歲至29歲之間的青年，30歲至39歲的受訪者比例居第二位，約占36%，而60歲以上的擺賣者寥寥無幾?？梢姡S著主體構成的改變，越來越多的年輕人加入到流動商販群體當中，其中不乏接受過高等教育者。在100位受調查者中，就有5人擁有大專及其以上教育經(jīng)歷，而完成高中教育者的比例業(yè)已占到了45%。年輕化的趨勢加之一定程度的受教育背景，使得流動商販群體的政治參與熱情與利益表達的迫切需求有了顯著的提高，這也為流動商販群體增加了更多的抗爭性，群體性事件的爆發(fā)風險進一步增加。

第三，社會輿論的敏感性。隨著信息化、網(wǎng)絡化的發(fā)展，輿論媒體在社會事務監(jiān)督中發(fā)揮著越來越重要的作用。特別是網(wǎng)絡監(jiān)督，因其開放性、便捷性和匿名性，成為對執(zhí)法部門進行監(jiān)督、曝光的主要平臺。一時間，真假信息紛至沓來，無從分辨。而由于新聞競爭日趨激烈，為了追求轟動性與刺激性，攫取商業(yè)利益，大眾媒介的議程設置功能和商業(yè)屬性決定了媒體會選擇迎合受眾心理，過度報道執(zhí)法人員的負面形象，進行最不利于執(zhí)法部門的媒介審判。根據(jù)《城管網(wǎng)絡形象分析報告》顯示，在與城管相關的新聞報道中，負面新聞占據(jù)了44.7%，正面報道和中立報道分別為32.6%、22.7%，并且負面新聞更容易獲得轉載，其新聞轉載量占據(jù)總轉載量的40.16%，遠高于正面新聞26.6%的轉載量。這也無形中使人們對執(zhí)法人員形成了刻板印象，一有商販與執(zhí)法人員的沖突出現(xiàn)，立刻傳得沸沸揚揚，開始對執(zhí)法人員的全民聲討，給執(zhí)法工作增添了許多困難。

第四，非理性聯(lián)合體產生。隨著流動商販主體人群的復雜化，商販與商販之間的摩擦與矛盾逐漸增多。為了保護自己的利益不被侵害，商販間開始自發(fā)的聚集在一起，形成一個個松散的商販聯(lián)合體。其中以各個城中村居民形成的聯(lián)合體最為龐大。各個商販聯(lián)合體并沒有明確的領導人，但是無論是商販之間的矛盾調解還是與執(zhí)法人員的抗爭，聯(lián)合體都扮演著重要的角色。當發(fā)生沖突時，同一個聯(lián)合體內的成員便自發(fā)地聚集起來，同仇敵愾，一致對外。而這種聯(lián)合體內的團結是盲目的、非理性的，并且由于聯(lián)合體沒有領導人，產生糾紛時無法進行良好的溝通協(xié)商，因此解決問題往往是通過非合理途徑。對于執(zhí)法部門而言，這意味著執(zhí)法過程中的強弱轉換，稍有不慎，就會釀成群體性事件。

三、服務型管理模式的建立

在傳統(tǒng)模式中，由于遵循流動商販的身份非法性，執(zhí)法部門采用的是治理、取締的管理方式。而隨著城市化、城鎮(zhèn)化進程的加深，流動商販的非法性越來越受到質疑，大眾對于流動商販的認可度越來越高，流動商販的群體越來越大，成員構成也越來越復雜。流動商販不再作為一種特別現(xiàn)象存在，而成為社會中不可忽視的一大群體，而且與以往迫于無奈成為流動商販不同，在現(xiàn)階段，多數(shù)情況下流動商販是作為一種職業(yè)被選擇，即微本經(jīng)營的商人，甚至成為了年輕人創(chuàng)業(yè)的一個重要選擇途徑。因此，對其采取治理、取締的管理模式已不再合適，將其納入合法化管理，推行服務為本的管理模式勢在必行。endprint

實現(xiàn)管理模式的轉型，就必須實現(xiàn)政府職能的重新定位，重新界定政府、市場與公民社會間的相互關系，將部分職能回歸社會，尋求一種能夠調動各種力量和資源以達到“善治”的管理體制，如“六位一體”的共同參與模式。

“六位一體”的共同參與模式分為內外兩核，內核主要為現(xiàn)場互動圈層，外核主要為監(jiān)管圈層。在內核，執(zhí)法人員和流動商販是互動主體，執(zhí)法人員不再是管理者，而成為服務者，以服務商販和方便市民為原則，幫助協(xié)調解決矛盾沖突，巡視抽檢經(jīng)營許可，避免非法經(jīng)營、占道經(jīng)營等情況出現(xiàn)。商販以聯(lián)盟、協(xié)會等方式進行自我管理，作為管理主體積極表達自己的訴求，同時擔負起對執(zhí)法部門的反向制約作用。市民則存在雙重角色，一方面作為行為主體參與到事務管理當中，與執(zhí)法人員形成良好互動，監(jiān)督、舉報非法經(jīng)營；另一方面作為管理的對象評估管理效果，通過各種渠道積極提出建議，改善管理效果。在外核，司法部門、社會機構和大眾傳媒協(xié)同合作，共同構成管理的主體，實現(xiàn)對執(zhí)法部門的監(jiān)督和制約。大眾傳媒作為監(jiān)督的最主要平臺，擔負著向公眾宣傳報道，對商販的行為進行教育引導，促進公眾參與，加強內核互動的重要任務。社會機構可以提供全方位的服務，諸如管理外包承接、公共服務產品供給、商販協(xié)會的組建、困難商販幫扶、技能培訓等。司法部門主要負責對執(zhí)法部門的執(zhí)法過程進行司法監(jiān)督，確保執(zhí)法部門依法行事、文明執(zhí)法，同時加強對流動商販群體的司法援助，發(fā)揮其保護公民權益，維護公平正義的功能。內核與外核相互作用、相互影響，構成了全方位、多路徑的管理模式，調動了最為廣泛的社會力量。

這種良好的共同參與模式的確立將改變傳統(tǒng)單中心制的管理模式，充分發(fā)動社會力量參與到社會事務管理當中，這也是城市管理現(xiàn)代化的必然要求。政府的一部分職責回歸社會，以市場這個最公正的裁判來進行選擇，以社會機構承接外包、商販協(xié)會自我管理、市民參與監(jiān)管監(jiān)督等多種途徑來完成管理工作。同時在管理部門內部進行職責的進一步分化和細化，改變粗放型管理的作風，成立專門的機構進行精細化管理，對流動商販的可經(jīng)營區(qū)域進行詳細的規(guī)范，分區(qū)域劃定可經(jīng)營的時間段，簡化審批流程，針對個人頒發(fā)長期有效的流動營業(yè)許可號牌等。由此一來，不僅可減少暴力沖突事件發(fā)生的可能，而且可大大減輕執(zhí)法部門的負擔，管理也將變得更有效率。然而，要完全實現(xiàn)這種管理模式，需要執(zhí)法人員、流動商販、市民、司法機關、社會機構、大眾傳媒“六位一體”的共同努力，協(xié)調合作，政府職能轉變是前提， 社會組織的培育、流動攤販自我管理的實現(xiàn)是基礎， 市民的積極有效參與是關鍵。endprint