沈克宇

(河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 211100)

1 水務(wù)一體化管理概述

我國水務(wù)一體化管理體制改革是從深圳開始的。1993年,深圳市從城市發(fā)展的實(shí)踐和連續(xù)發(fā)生的洪旱災(zāi)害中,深刻認(rèn)識(shí)到水資源行政分割管理的弊端和水務(wù)統(tǒng)一管理的重要性。1993年7月,深圳水務(wù)局水資源管理處成立,將原有的水利局、城市管理辦公室、市規(guī)劃國土局、建設(shè)局合并在水務(wù)局統(tǒng)一指揮,水資源一體化管理體系建立[1]。

水務(wù)一體化即對涉水事務(wù)的統(tǒng)一管理,是指水務(wù)管理所涉及的各項(xiàng)職能和各個(gè)環(huán)節(jié)之間協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的管理機(jī)制,其主要職能是對區(qū)域的防洪、排澇、供水、需水、節(jié)水、水資源保護(hù)、污水處理及其回用、農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村水電、地下水回灌等實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一取水許可、統(tǒng)一配置,是對區(qū)域水資源的開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)實(shí)行全方位、全領(lǐng)域、全過程的統(tǒng)一管理,其核心是水行政主管部門代表國家對水資源所有權(quán)統(tǒng)一管理,由一個(gè)部門對水質(zhì)和水量負(fù)責(zé)。

2 自貢市水務(wù)一體化管理現(xiàn)狀

2005年,自貢市成立水務(wù)局,對涉水事務(wù)進(jìn)行一體化管理,隨后又對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和部門職能進(jìn)行了調(diào)整,為了更好地發(fā)揮水務(wù)局在水務(wù)一體化管理中的作用,優(yōu)化水資源配置,提高水資源利用效率,同時(shí)加強(qiáng)水務(wù)局自身建設(shè),建立了水資源、節(jié)水及水政執(zhí)法機(jī)構(gòu),深化水資源的管理。

2011年,自貢市頒布《自貢市人民政府辦公室印發(fā)自貢市水務(wù)發(fā)展“十二五”規(guī)劃(2011-2015)的通知》,進(jìn)一步明確自貢市水務(wù)局負(fù)責(zé)自貢市節(jié)水管理、供水、排水等工作,強(qiáng)調(diào)加快節(jié)水型社會(huì)建設(shè)步伐。

3 水務(wù)一體化管理對節(jié)水型社會(huì)建設(shè)影響的實(shí)證分析

3.1 影響效果評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

3.1.1 影響效果評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

a. 核心性原則。指標(biāo)能夠反映水務(wù)一體化管理對節(jié)水型社會(huì)建設(shè)影響機(jī)理的關(guān)鍵領(lǐng)域,突出“三條紅線”的作用,用水總量控制要充分考慮用水總量的變化,用水效率控制充分考慮節(jié)水工程,包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活節(jié)水,水功能區(qū)限制納污主要考慮水功能區(qū)排污情況。

b. 科學(xué)全面原則。用科學(xué)發(fā)展觀全面篩選實(shí)用、可行的評價(jià)指標(biāo),避免重要指標(biāo)的遺漏,同時(shí)也要避免指標(biāo)選擇的隨意性,凸顯“三條紅線”的核心作用。

c. 代表性原則。所選指標(biāo)能夠充分反映水務(wù)一體化管理對節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的影響機(jī)理,指標(biāo)既要符合《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》和《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)——節(jié)水型社會(huì)評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)方法》等文件的精神,又要反映用水總量、用水效率、限制納污等具體內(nèi)容。

d. 可操作性原則。指標(biāo)選擇要簡單實(shí)用,易于量化,同時(shí)也易于獲取。在評價(jià)過程中,定性指標(biāo)也是不可忽視的,尚無法定量的指標(biāo)應(yīng)該予以定性描述,例如:制度因素就是重要的影響因素,為推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)提供了制度保證。

3.1.2 影響效果評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

將水務(wù)一體化管理對節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的影響效果評價(jià)指標(biāo)分為用水總量控制、用水效率提高、水功能區(qū)限制納污3個(gè)方面,即“三條紅線”。水務(wù)一體化管理是全方位、全領(lǐng)域和全過程的統(tǒng)一管理,推進(jìn)水務(wù)一體化管理體制建設(shè)對這3個(gè)方面有重要的影響,同時(shí)這3個(gè)方面也是推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)事業(yè)發(fā)展的重要影響因素。

根據(jù)2012年頒布的《節(jié)水型社會(huì)評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)方法》,評價(jià)指標(biāo)可分為綜合性指標(biāo)、農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)、生活用水指標(biāo)、水生態(tài)與環(huán)境指標(biāo)以及節(jié)水管理指標(biāo)[2],為分析自貢市水務(wù)一體化管理的整體效果,在此僅考慮通用指標(biāo),僅適用于缺水區(qū)、地下水超采區(qū)或開采區(qū)的非常規(guī)水源利用替代水資源比例，水資源開發(fā)利用率、地下水超采程度以及地下水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率不予考慮,其次水生態(tài)與環(huán)境指標(biāo)是指與水相關(guān)的生態(tài)及環(huán)境情況的有關(guān)指標(biāo),在此也不予考慮,因此水務(wù)一體化管理對節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的影響效果評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建如表1所示。

表1 水務(wù)一體化管理對節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的影響效果評價(jià)指標(biāo)

注:①表示《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度的意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》列出的控制指標(biāo);②表示《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)——節(jié)水型社會(huì)評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)方法》給出的評價(jià)指標(biāo)。

I1:有效控制用水總量增加及規(guī)定各行業(yè)用水定額的制度安排。

I2:評價(jià)每產(chǎn)生一萬元地區(qū)生產(chǎn)總值的取水量,計(jì)算公式如下:

(1)

式中:WGDP為萬元GDP用水量,m3;W總為地區(qū)總?cè)∷?按照水資源公報(bào)統(tǒng)計(jì)口徑統(tǒng)計(jì),m3;GDP總為地區(qū)生產(chǎn)總值,按照統(tǒng)計(jì)年鑒口徑統(tǒng)計(jì),萬元。

I3:評價(jià)每產(chǎn)生一萬元工業(yè)增加值的取水量,計(jì)算公式如下:

(2)

式中:W工為萬元工業(yè)增加值用水量,m3;Q工為工業(yè)取水量,按照水資源公報(bào)統(tǒng)計(jì)口徑統(tǒng)計(jì),m3;Z工為工業(yè)增加值,按照統(tǒng)計(jì)年鑒口徑統(tǒng)計(jì),萬元。

I4:評價(jià)工業(yè)用水重復(fù)利用量占工業(yè)總用水量的百分比,計(jì)算公式如下:

(3)

式中:R工為工業(yè)用水重復(fù)利用率,%;C工為工業(yè)用水重復(fù)利用量,m3;Y工為工業(yè)總用水量,m3。

I5:評價(jià)作物凈灌溉需水量占灌溉水量的比例系數(shù),計(jì)算公式如下:

(4)

式中:K灌為農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù);W灌需為農(nóng)作物凈灌溉需水量,等于作物需水量扣除生長期的有效降水量,m3;W灌為灌溉水量,m3。

I6:評價(jià)節(jié)水灌溉工程控制面積占有效灌溉面積的百分比,計(jì)算公式如下:

(5)

式中:B節(jié)灌為節(jié)水灌溉工程控制面積比例,%;F節(jié)灌為投入使用的節(jié)水灌溉工程控制面積,按照水利統(tǒng)計(jì)年鑒口徑統(tǒng)計(jì),hm2;F有效為有效灌溉面積,按照水利統(tǒng)計(jì)年鑒口徑統(tǒng)計(jì),hm2。

I7:評價(jià)自來水廠產(chǎn)水總量與收費(fèi)水量之差占產(chǎn)水總量的百分比,計(jì)算公式如下:

(6)

式中:R管為城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損率,%;W供為自來水廠出廠水量,m3;W收為自來水廠收費(fèi)水量,m3。

I8:評價(jià)達(dá)標(biāo)排放的工業(yè)廢水量占工業(yè)廢水排放總量的百分比,計(jì)算公式如下:

(7)

式中:R工排為工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率,按照環(huán)境年鑒口徑統(tǒng)計(jì),%;W工標(biāo)為達(dá)標(biāo)排放的工業(yè)廢水量,m3;W工排為工業(yè)廢水排放總量,m3。

I9:評價(jià)城鎮(zhèn)集中處理的污水量占城鎮(zhèn)污水總量的百分比,計(jì)算公式如下:

(8)

式中:R城污為城鎮(zhèn)污水集中處理率,按照環(huán)境年鑒口徑統(tǒng)計(jì),%;W城標(biāo)為城鎮(zhèn)集中處理達(dá)標(biāo)的污水量,m3;W城污為城鎮(zhèn)工業(yè)和生活污水總量,m3。

3.2 影響效果評價(jià)分析步驟及方法選擇

3.2.1 分析步驟

表2 自貢市“前—后”對比分析法的政策結(jié)果

第一步,確定分析對象A,分析A實(shí)行水務(wù)一體化管理前主要指標(biāo)的情況。

第二步,分析A實(shí)行水務(wù)一體化管理后主要指標(biāo)的情況。

第三步,將第一步和第二步的指標(biāo)情況進(jìn)行對比,分析A實(shí)行水務(wù)一體化管理帶來的效果。

3.2.2 方法選擇

采用“前—后”對比分析法。“前—后”對比分析法是將政策作用后的指標(biāo)情況與政策作用前的指標(biāo)情況進(jìn)行比較,發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行的效果。

第一步,計(jì)算A實(shí)行水務(wù)一體化管理前主要指標(biāo)的情況,用多年平均值(A1)表示。

第二步,計(jì)算A實(shí)行水務(wù)一體化管理后主要指標(biāo)的情況,同樣用多年平均值(A2)計(jì)算。

用A0表示A實(shí)行水務(wù)一體化管理當(dāng)年主要指標(biāo)的情況

第三步,采用“前—后”對比分析法進(jìn)行分析,計(jì)算A2與A1的差,表示A實(shí)行水務(wù)一體化管理前后主要指標(biāo)發(fā)生的變化,結(jié)合指標(biāo)權(quán)重[2],從而判斷水務(wù)一體化管理帶來的效果。

3.3 自貢市水務(wù)一體化管理影響效果評價(jià)

按照上述的分析步驟與分析方法選取自貢市為分析對象,分析水務(wù)一體化管理對自貢市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的影響效果。

3.3.1 自貢市“前—后”對比法分析

第一步,自貢市于2005年實(shí)行水務(wù)一體化管理,用A0表示基期2005年的數(shù)值,實(shí)行水務(wù)一體化管理前的指標(biāo)數(shù)值取2002—2004年3年平均值,用A1表示。

第二步,自貢市實(shí)行水務(wù)一體化管理后的指標(biāo)值取2006—2008年3年平均值,用A2表示。

第三步,將第一步的實(shí)行水務(wù)一體化管理前的指標(biāo)情況與第二步的實(shí)行水務(wù)一體化管理后的指標(biāo)情況進(jìn)行對比,并結(jié)合指標(biāo)權(quán)重判斷實(shí)行水務(wù)一體化管理帶來的效果。

以上3步計(jì)算結(jié)果見表2。

3.3.2 自貢市水務(wù)一體化管理的政策效果

a. 實(shí)行水務(wù)一體化管理前后的指標(biāo)情況。節(jié)水灌溉工程控制面積比例指標(biāo)沒有搜集到相關(guān)數(shù)據(jù),但由于所占權(quán)重僅0.250,并不影響分析的整體效果,其余指標(biāo)皆在實(shí)行水務(wù)一體化管理后得到進(jìn)一步改善。

b. 實(shí)行水務(wù)一體化管理后的指標(biāo)提高幅度與實(shí)行水務(wù)一體化管理前的指標(biāo)提高幅度。用水總量彈性、萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量等7項(xiàng)指標(biāo)顯示實(shí)行水務(wù)一體化管理后比實(shí)行水務(wù)一體化前,指標(biāo)改善幅度較大,且農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)、萬元工業(yè)增加值用水量及城市供水管網(wǎng)漏損率所占權(quán)重最大,均為0.750。僅有工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率與城市污水集中處理率2項(xiàng)指標(biāo)的增幅沒有明顯提高,其中工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)率所占權(quán)重為0.429,城市污水集中處理率僅占0.143。

c. 實(shí)行水務(wù)一體化管理后,用水總量基本得到控制,并且增長幅度小于水務(wù)一體化管理之前;用水效率得到提高,并且提高幅度大于實(shí)行水務(wù)一體化管理之前。

4 結(jié)論與建議

水務(wù)一體化管理是一種有效保護(hù)、合理利用水資源的先進(jìn)管理模式,改變了部門分割的水資源管理體制,實(shí)現(xiàn)水資源管理質(zhì)與量的統(tǒng)一、時(shí)間與空間的統(tǒng)一、開發(fā)與治理的統(tǒng)一、節(jié)約與保護(hù)的統(tǒng)一。水務(wù)一體化管理有助于加快節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的步伐,但是水務(wù)一體化管理體系尚不完善,可以借鑒以下幾點(diǎn)建議:

a. 完善地方性水務(wù)一體化管理制度。目前,我國283個(gè)地級(jí)市中僅50個(gè)城市擁有地方立法權(quán)。對于已經(jīng)實(shí)施水務(wù)一體化且有地方立法權(quán)的城市而言,應(yīng)完善相關(guān)地方立法,構(gòu)建具有可操作性的水務(wù)一體化制度。對于實(shí)施水務(wù)一體化但卻無立法權(quán)的城市而言,可通過出臺(tái)規(guī)范性文件的方式細(xì)化地方水務(wù)一體化制度,為水務(wù)一體化實(shí)踐提供有力的制度保障。

b. 建立良好的組織保障制度。組織保障是水務(wù)一體化的核心,良好的組織保障可以有效地提高水資源的管理效率,促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)。①水務(wù)一體化的實(shí)施應(yīng)該強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo),實(shí)行目標(biāo)管理,明確節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的任務(wù)及目標(biāo);②成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)或協(xié)調(diào)機(jī)制負(fù)責(zé)權(quán)責(zé)范圍內(nèi)水務(wù)工作的統(tǒng)一管理;③重視單位內(nèi)部及節(jié)水相關(guān)單位之間的溝通,提高水行政辦事效率,加快節(jié)水型社會(huì)的建設(shè);④統(tǒng)一執(zhí)法是水務(wù)一體化的重要環(huán)節(jié),是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的有力保障。組織保障是解決“多龍管水”局面的重要環(huán)節(jié),是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)成敗的關(guān)鍵[3]。

c. 建立多元化投融資體系。當(dāng)前,長江流域節(jié)水設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用大多來自政府投資,這嚴(yán)重阻礙了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的步伐。改變現(xiàn)有的投融資模式,建立多元化的投融資體系[4],大力吸引政府投資之外的社會(huì)資本進(jìn)入水務(wù)市場,是對實(shí)施水務(wù)一體化的重要要求;同時(shí),水務(wù)一體化為投融資提供了便利。在積極爭取上級(jí)政策資金扶持的同時(shí),應(yīng)增加地方財(cái)政對節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的投入;通過推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革,優(yōu)化重組資產(chǎn),促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè);增強(qiáng)對節(jié)水設(shè)施建設(shè)的金融支持力度及廣泛吸引社會(huì)資金及外資可以有效地?cái)U(kuò)大節(jié)水設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營的資金規(guī)模,促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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