劉定湘,劉 敏

(1.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038; 2.中國(guó)水網(wǎng),北京 100195)

生態(tài)補(bǔ)償是各國(guó)為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而廣泛采用的政策措施。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償起始于20世紀(jì)80年代初,主要是針對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)所引起的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及森林的公益性進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)前,補(bǔ)償范圍已拓展到大型生態(tài)建設(shè)工程、水資源利用等方面,政府投入力度也明顯加大。蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償是近幾年開始探索的問(wèn)題。我國(guó)是一個(gè)洪澇災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家,江河中下游地區(qū)一般地勢(shì)低平、人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),普遍存在洪水峰高量、河道宣泄能力相對(duì)不足的矛盾,為保障流域和重要城市的防洪安全,在修建水庫(kù)攔蓄洪水、加固江河堤防、擴(kuò)大河道排泄洪水能力的同時(shí),規(guī)劃設(shè)置了一定數(shù)量的蓄滯洪區(qū),起到適時(shí)分蓄超額洪水、削減洪峰的重要作用。但基于最大限度保障流域和區(qū)域防洪安全需要,蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)受到一定制約。為進(jìn)一步改善蓄滯洪區(qū)區(qū)內(nèi)居民生活,生態(tài)補(bǔ)償開始被提到日程上來(lái)。2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》(中發(fā)[2014]1號(hào))和《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(水規(guī)計(jì)[2014]48號(hào))均明確指出,要“建立蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。顯然,今后一段時(shí)期內(nèi),加快推進(jìn)蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償是水利等有關(guān)部門的一項(xiàng)重要任務(wù)。

1 蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?/h2>

蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N,理解蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償概念,首先必須明晰生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵。在學(xué)界,關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x和名稱并不統(tǒng)一,存在廣義與狹義之分。狹義生態(tài)補(bǔ)償主要有以下幾種見(jiàn)解:王欽敏[1]將生態(tài)補(bǔ)償稱為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償,即指“對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞或不良影響的生產(chǎn)者、開發(fā)者、經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞進(jìn)行補(bǔ)償,對(duì)環(huán)境資源由于現(xiàn)在的使用而放棄的未來(lái)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。”《環(huán)境科學(xué)大詞典》將生態(tài)補(bǔ)償稱之為自然生態(tài)補(bǔ)償(Natural Ecological Compensation),定義為“生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力,或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力,或是自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補(bǔ)償作用?！盵2]毛顯強(qiáng)等[3]認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是指“通過(guò)對(duì)損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償),提高該行為的成本(或收益),從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性),達(dá)到保護(hù)資源的目的?！蓖觐佀鼐甑萚4]從外部性理論角度出發(fā),把生態(tài)補(bǔ)償定義為“引起生態(tài)服務(wù)消費(fèi)負(fù)的外部性行為者通過(guò)合理的方式補(bǔ)償其承受者和生態(tài)服務(wù)享有者通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞窖a(bǔ)償其供給者?！憋@然,前述狹義上的生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵盡管在表述上略有差別,但基本上都認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是保護(hù)資源和環(huán)境的一種經(jīng)濟(jì)手段,是人類環(huán)境資源意識(shí)不斷增強(qiáng)和對(duì)生態(tài)環(huán)境價(jià)值認(rèn)可的體現(xiàn)。廣義上的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)一步拓展了生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐庋?。如呂忠梅[5]將生態(tài)補(bǔ)償區(qū)分為狹義生態(tài)補(bǔ)償與廣義生態(tài)補(bǔ)償,前者是指對(duì)由人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱;后者還應(yīng)包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠,以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí),提高環(huán)境水平而進(jìn)行的教育科研費(fèi)用的支出。

蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N新類型,既具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊话闾卣?又有著自身特點(diǎn)。與狹義生態(tài)補(bǔ)償不同的是,蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償通常不是對(duì)資源或環(huán)境破壞的一種補(bǔ)償,很大程度上是國(guó)家對(duì)蓄滯洪區(qū)發(fā)展滯后的一種扶持或給予的一種優(yōu)惠政策。因此,把握蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵應(yīng)從廣義生態(tài)補(bǔ)償角度入手,即可以界定為:針對(duì)蓄滯洪區(qū)由于承擔(dān)著防洪保安功能必須分蓄洪水而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)等受到一定限制等情況,國(guó)家從資金、實(shí)物、政策等方面給予特殊優(yōu)惠,確保蓄滯洪區(qū)居民生活水平得到持續(xù)提高的相關(guān)活動(dòng)的總稱。

2 蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?/h2>

蓄滯洪區(qū)承擔(dān)著防洪保安與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展雙重功能,開展蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償,既是對(duì)蓄滯洪區(qū)多年來(lái)有效發(fā)揮防洪保安作用的充分肯定,也是促進(jìn)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)適度、可持續(xù)發(fā)展及提高區(qū)內(nèi)居民生活水平的迫切需要。

蓄滯洪區(qū)在防洪抗洪的關(guān)鍵時(shí)刻,發(fā)揮了削減洪峰、蓄滯超額洪水的重要作用,為流域防洪減災(zāi)做出了巨大貢獻(xiàn)。如長(zhǎng)江流域的杜家臺(tái)分洪區(qū)在1956—1988年期間分洪19次,分洪總水量達(dá)191億m3,大大緩和了漢江上下游泄量不平衡的矛盾，在戰(zhàn)勝漢江洪水、確保江漢下游兩岸和武漢市的防洪安全方面發(fā)揮了巨大作用[6]?；春恿饔?991年大洪水期間,河南、安徽兩省共啟用17個(gè)蓄滯洪區(qū)。2003年淮河干流共使用了蒙洼、城東湖等9處蓄滯洪區(qū),分蓄洪量約8.5億m3。2007年共使用了蒙洼、老王坡等10處行蓄洪區(qū),分蓄洪量約16.7億m3[7]。為緩解淮北大堤等重要堤防的防守壓力以及保障淮河流域防洪安全做出了巨大貢獻(xiàn)。海河流域1963年發(fā)生特大洪水,從8月中旬開始,相繼運(yùn)用白洋淀、東淀、文安洼、賈口洼、團(tuán)泊洼等蓄滯洪區(qū),滯蓄洪水總量111億m3,占8月洪水總量的36.8%[8],保障了天津市區(qū)和津浦鐵路安全。

蓄滯洪區(qū)在保障流域和區(qū)域防洪安全的同時(shí),其本身做出了巨大犧牲,區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后,人們生活水平較低,尤其是運(yùn)用較為頻繁的蓄滯洪區(qū)更為突出。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),2004年各流域蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀人均GDP遠(yuǎn)低于全國(guó)人均12 300元的水平。除海河流域外,其余流域蓄滯洪區(qū)人均GDP都在8 000元以下,長(zhǎng)江、黃河、淮河、松花江流域蓄滯洪區(qū)人均GDP只相當(dāng)于全國(guó)人均水平的35%左右。大部分蓄滯洪區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯落后于周邊地區(qū),各流域蓄滯洪區(qū)人均GDP、區(qū)內(nèi)居民人均年收入普遍低于周邊地區(qū)平均水平。如長(zhǎng)江流域湖北省界內(nèi)的13處蓄滯洪區(qū)的人均GDP只相當(dāng)于全省平均水平的24%～65%[9]。再如2003年淮河流域蓄滯洪區(qū)的人均純收入約為1 884.6元,大大低于蓄滯洪區(qū)所在的安徽、河南、江蘇三省的平均水平。這三省中,最低的安徽省人均純收入也達(dá)到了2 127元[10]。顯然,蓄滯洪區(qū)這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r嚴(yán)重影響著區(qū)內(nèi)居民生活水平的持續(xù)改善,不利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)和諧。

長(zhǎng)期來(lái)看,即使各流域下游入江和入海通道進(jìn)一步暢通,各流域的地理、地形和降雨時(shí)空分布狀況不會(huì)發(fā)生較大改變,流域上中游地區(qū)的比降也不會(huì)發(fā)生改變,這就決定了長(zhǎng)江、淮河、海河等流域,尤其是中游或下游地區(qū)仍需要繼續(xù)保留一定的蓄滯洪區(qū)。與此同時(shí),全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃規(guī)定蓄滯洪區(qū)為限制或禁止開發(fā)區(qū)域,使得蓄滯洪區(qū)面臨相對(duì)不利的發(fā)展條件和外部環(huán)境。在此背景下,開展蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償,補(bǔ)償蓄滯洪區(qū)所在地方縣(市)政府及區(qū)內(nèi)居民為防洪保安減少的收入,或者使蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民獲得與喪失機(jī)會(huì)大致相當(dāng)?shù)氖杖?對(duì)于提高蓄滯洪區(qū)居民生活水平和改善生活環(huán)境具有十分重要的意義。

3 關(guān)于蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容

蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主要是一種機(jī)會(huì)成本喪失的補(bǔ)償,即補(bǔ)償蓄滯洪區(qū)所在地方政府、企事業(yè)單位及居民因經(jīng)濟(jì)活動(dòng)限制而受到的損失。在蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際操作中,重點(diǎn)要明確補(bǔ)償?shù)姆秶?、主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和方式。

3.1 補(bǔ)償范圍

目前,列入2010年《國(guó)家蓄滯洪區(qū)名錄》的蓄滯洪區(qū)共計(jì)98處。其中,重要蓄滯洪區(qū)33處,一般蓄滯洪區(qū)45處,蓄滯洪保留區(qū)20處(國(guó)家蓄滯洪區(qū)分類詳見(jiàn)表1)?？紤]到國(guó)家法規(guī)政策對(duì)蓄滯洪保留區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的限制較少,建議可不對(duì)20處蓄滯洪保留區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,重點(diǎn)補(bǔ)償78處重要蓄滯洪區(qū)和一般蓄滯洪區(qū)。

表1 國(guó)家蓄滯洪區(qū)分類

3.2 補(bǔ)償主體

國(guó)家蓄滯洪區(qū)對(duì)于保障國(guó)家流域和區(qū)域防洪安全發(fā)揮著重要作用,其防洪效益通常不局限于一省范圍之內(nèi),對(duì)流域上下游防洪安全均具有十分重要的作用。因此,原則上都應(yīng)由中央財(cái)政統(tǒng)一補(bǔ)償蓄滯洪區(qū)所在地方政府因限制發(fā)展所減少的財(cái)政收入。其理由在于,蓄滯洪區(qū)所在省級(jí)行政區(qū)域因蓄滯洪區(qū)的長(zhǎng)期存在,全省財(cái)政收入將受到一定限制,如果再以該省財(cái)政收入補(bǔ)償蓄滯洪區(qū)所在縣(市)因限制發(fā)展而喪失的機(jī)會(huì)財(cái)政收入,在一定程度上給該省加上了“雙重枷鎖”,不利于全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 補(bǔ)償對(duì)象

蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象包括:①蓄滯洪區(qū)所在地縣(市)政府。蓄滯洪區(qū)在全國(guó)主體功能區(qū)中被定為限制開發(fā)區(qū),地方縣(市)政府由于蓄滯洪區(qū)被限制開發(fā),區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)受到一定限制,相應(yīng)會(huì)減少本地的財(cái)政收入,國(guó)家應(yīng)對(duì)減少的這部分收入給予補(bǔ)償。②蓄滯洪區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位和個(gè)人。因蓄滯洪區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)利用等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)符合流域和區(qū)域防洪安全要求,這使得區(qū)內(nèi)企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人的產(chǎn)業(yè)發(fā)展會(huì)受到一定限制。因此,國(guó)家也應(yīng)對(duì)企事業(yè)單位及個(gè)人這部分損失給予一定補(bǔ)償。

3.4 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)各省(區(qū)、市)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡。蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)要參考蓄滯洪區(qū)所在省(市)的人均財(cái)政收入,由蓄滯洪區(qū)所在省級(jí)行政區(qū)域財(cái)政行政主管部門會(huì)同水利等相關(guān)部門聯(lián)合研究制定,報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施,并報(bào)中央財(cái)政部門備案。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)原則上以3～5年為一個(gè)周期。一個(gè)周期結(jié)束后,結(jié)合蓄滯洪區(qū)所在省的地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值、財(cái)政收入和物價(jià)指數(shù)、農(nóng)民人均純收入等因素,適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.5 補(bǔ)償方式

補(bǔ)償方式應(yīng)遵循適用性和可操作性的原則而采取不同的形式。蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方式可分為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)和政府市場(chǎng)相結(jié)合3種?？紤]到當(dāng)前我國(guó)相關(guān)制度建設(shè)的實(shí)際情況,蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償宜采取政府主導(dǎo)的補(bǔ)償方式,具體包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、貼息貸款及直接補(bǔ)貼。在堅(jiān)持中央財(cái)政補(bǔ)償為主的前提下,也應(yīng)積極鼓勵(lì)社會(huì)資本捐贈(zèng)、個(gè)人捐助及受益區(qū)的補(bǔ)助等形式,不斷拓寬蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償渠道。

4 結(jié) 語(yǔ)

蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償是新時(shí)期強(qiáng)化蓄滯洪區(qū)管理,促進(jìn)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)和適度發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。為確保蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償工作及時(shí)有效推進(jìn),國(guó)家財(cái)政、發(fā)展改革和水利等有關(guān)部門可聯(lián)合研究制定蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方案或意見(jiàn),指導(dǎo)國(guó)家蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償工作。或者由國(guó)務(wù)院加快推動(dòng)《生態(tài)補(bǔ)償條例》立法進(jìn)程,將蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償納入整個(gè)《生態(tài)補(bǔ)償條例》中,形成完整的生態(tài)補(bǔ)償制度體系。此外,有關(guān)部門和地方政府應(yīng)加快開展蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),以調(diào)查摸清各流域重要蓄滯洪區(qū)與一般蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、歷年調(diào)度運(yùn)用的基本狀況為基礎(chǔ),重點(diǎn)選取蓄滯洪區(qū)運(yùn)用較為頻繁和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較滯后的地區(qū)開展試點(diǎn)工作。在探索總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)政策,進(jìn)一步推廣蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償范圍,確保整個(gè)國(guó)家蓄滯洪區(qū)在保障流域和區(qū)域防洪安全的前提下人們生活水平得到持續(xù)改善。

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