劉希勝,賈紹鳳,楊 芳,溫 川

(1.青海省水文水資源勘測局,青海 西寧 810001; 2.中國科學院地理科學與資源研究所,北京 100101)

水資源費征收制度從1980年前后由地方探索建立發(fā)展至今,已有40余年的演進史[1-2]。在這一演進過程中,水資源費征收機制不斷完善,在優(yōu)化水資源配置、加強水資源產權管理、促進水資源節(jié)約和保護等方面發(fā)揮了一定作用。最嚴格水資源管理制度的實行,對水資源費征收提出了更高的要求。水資源費征收存在的問題將會更加突出。從當前水資源管理政策要求看,今后幾年將是各省水資源費征收制度的密集調整期。目前,研究水資源費征收存在問題的文獻主要探討水資源費的標準[3-4],而少有系統(tǒng)地對水資源費征收標準、征收范圍、征收機關、征收標的等多要素的研究。本文以水資源費征收要素——征收機關(由誰收)、征收范圍(向誰收)、征收標的(按什么收)、征收標準(收多少)為研究視角,分析水資源費征收存在的問題,并提出改革建議,對于探討國家保護和管理水資源的方式,維護國家水資源所有權身份,實現(xiàn)水資源的社會經濟價值,發(fā)現(xiàn)和解決現(xiàn)狀水資源費征收過程中的諸多弊端具有重要的理論意義。

1 征收機關

水資源費征收機關是指征收水資源費的機構或組織?，F(xiàn)行我國水資源費征收機關可分為直接負責機關和委托機關。直接負責機關為水行政主管部門。委托機關即為受直接負責機關委托征收水資源費的機關。委托機關主要為供水公司和城市建設行政主管部門。

1.1 存在的問題

1.1.1 直接負責機關存在的問題

a. 缺少監(jiān)督。水行政主管部門作為水資源費征收的唯一主體,在缺乏有效監(jiān)督的情況下,容易使水資源費征收出現(xiàn)人情收費問題,至今部分地區(qū)仍存在協(xié)議收費的情況,造成水資源費不能足額征收。

b. 易受政府政策的干擾。地方水行政主管部門作為政府組成部門,受政府領導。少數(shù)地方政府干預水行政主管部門的水資源費正常征收工作,隨意減免當?shù)刈詠硭尽ⅰ叭Y”企業(yè)以及私營企業(yè)的水資源費,甚至把免征水資源費作為招商引資的優(yōu)惠政策[5-6]。

1.1.2 間接負責機關存在的問題

供水公司代征水資源費主要基于兩點:一是當前城市居民生活用水和公共用水等的水資源費包含在水價中;二是居民和公共單位等數(shù)量龐大,改由水行政主管部門直接征收成本大、效率低。現(xiàn)階段,由供水公司代征城市居民生活用水和公共用水等的水資源費是合理、有效的。

城建部門在部分省份中僅代征城市規(guī)劃區(qū)內地下水水資源費。當前城建部門代征地下水水資源費是歷史的沿襲。城建部門在職責未調整前,具有城市水資源管理的職責。隨著職責的調整,水行政主管部門已統(tǒng)一負責包括城市水資源在內的水資源管理,再由城建部門征收規(guī)劃區(qū)內地下水水資源費已不妥,不利于理順水資源管理體制。

1.2 調整建議

當前水資源費征收正處于改革階段,征收機關不宜作較大調整。水資源費實行水行政主管部門和受委托的供水公司征收是較為合理的。建議取消城建部門作為委托征收機關。

為避免水行政主管部門在征收水資源費過程中出現(xiàn)的各種問題,在當前落實最嚴格水資源管理制度的背景下,建議由國家水行政主管部門成立水資源費檢查督導組,對各地方水資源費征收進行監(jiān)督檢查。各地方還應成立取用水戶理事監(jiān)督機構,由取用水戶代表組成。省級水行政主管部門每年年初召開水資源費征收工作總結會,向取用水戶理事監(jiān)督機構通報年度水資源費征收情況。

2 水資源費征收范圍

水資源費征收范圍指水資源費的征收對象,包括各種取用水行為。本文僅討論農業(yè)用水水資源費征收范圍存在的問題及調整建議,暫不討論礦坑排水、抽水蓄能、地源熱泵用水等用水行業(yè)。再生水由于已征收初始水資源費,故不應再重復征收。

2.1 存在的問題

目前各省份已對生活用水、工業(yè)用水等征收水資源費,但對直接從江河、湖泊或者地下取用水資源從事農業(yè)生產的尚未全面開征水資源費。僅北京、吉林、黑龍江、內蒙古、甘肅等少數(shù)省份征收超限額農業(yè)用水水資源費。

2.2 調整(擴大)建議

水資源費征收范圍的擴大應符合“促進水資源合理利用”為原則。農業(yè)用水管理粗放、利用率低,目前全國農田灌溉水有效利用系數(shù)約為0.5。擴大農業(yè)用水水資源費征收范圍的目的在于用經濟手段刺激農民增強灌溉節(jié)水意識,有效抑制用水浪費。

國家發(fā)改委、財政部和水利部《關于水資源費征收標準有關問題的通知》中指出:“對規(guī)定限額內的農業(yè)生產取水,不征收水資源費。對超過限額部分尚未征收水資源費且經濟社會發(fā)展水平低、農民承受能力弱的地區(qū),要妥善把握開征水資源費的時機;對超過限額部分已經征收水資源費的地區(qū),應綜合考慮當?shù)厮Y源條件、農業(yè)用水價格水平、農業(yè)水費收取情況、農民承受能力以及促進農業(yè)節(jié)約用水等因素從低制定征收標準?！?/p>

在上述政策的基礎上,建議各省農業(yè)生產取水水資源費征收實行限額與定額管理相結合、先征收后財政補償?shù)闹贫?。各省農業(yè)生產取水限額應小于當?shù)氐霓r業(yè)生產用水定額。各省應結合自身“三條紅線”用水總量控制指標壓力、經濟發(fā)展基礎等因素,制定適合本地區(qū)的取水限額。用水總量控制指標壓力大、經濟發(fā)展基礎好的地區(qū),可適當從低制定農業(yè)生產取水限額。限額內農業(yè)生產取水不征收水資源費,超限額取水,征收水資源費。其中,超限額而不超定額,征收低標準水資源費,超定額取水征收較高標準的水資源費。同時建立農業(yè)用水水資源費財政補償金制度,取水總量超限額而不超定額內取水所征水資源費按一定比例返還農戶;取水總量超定額,則所征收的超限額而不超定額和超定額兩部分水資源費全部不予返還。超限額而不超定額用水相對越多,水資源費返還比例應相對越小,具體用水區(qū)間返還比例,各地區(qū)根據(jù)自身條件制定。

上述農業(yè)用水水資源費征收政策的實施關鍵在于農業(yè)用水要有計量,對用水無計量的不具有實施性。當前農民承包的田塊分散,面積較小,普遍安裝計量水表既不經濟也不便管理,水利部門應大力推廣簡便、適用、經濟的量水堰或標準口門等計量設施。如按灌溉面積征收水資源費,很難讓農民形成水資源具有價值的觀念和實現(xiàn)節(jié)約水資源的目的。

3 水資源費征收標的

水資源費征收標的是指計算水資源費征收值時所指向的對象,包括容積、產值、面積等。

3.1 存在的問題

3.1.1 同一行業(yè)征收標的各省份不一致

水力發(fā)電、火力發(fā)電取用水水資源費征收標的各省不一致,有的為發(fā)電量,有的為水量。水產養(yǎng)殖業(yè)、礦產品開采業(yè)的水資源費征收標的也不一致。水產養(yǎng)殖業(yè)水資源費征收標的分為水量、產值、水面面積。同一行業(yè)水資源費征收標的地區(qū)間不一致存在以下問題。

a. 不利于國家水資源費征收政策的嚴肅性、權威性。同一行業(yè)不同地區(qū)水資源費征收標的不一致,有損于國家作為水資源所有權歸屬人的形象,影響水資源費政策的嚴肅性、權威性。

b. 不利于體現(xiàn)水資源開發(fā)利用的地區(qū)間公平。同一行業(yè)水資源費征收標的不一致,會導致用水量相同的企業(yè)在不同地區(qū)上繳的水資源費數(shù)額不一致,在經濟上表現(xiàn)為機會不均等。只有統(tǒng)一的水資源費征收標的,水資源的利用才是公平的。

3.1.2 個別行業(yè)水資源費征收標的不合理

以發(fā)電量計征水資源費,在發(fā)電量相同的情況下,耗水多少,發(fā)電排水品質好壞,是否投資引進節(jié)水環(huán)保新技術、新工藝、新設備,發(fā)電企業(yè)所需繳納的水資源費額度并無區(qū)別。企業(yè)即使通過規(guī)劃節(jié)水改造,降低裝機取水率,在水資源繳費方面依舊沒有任何經濟效益,相反卻有巨額的投入費用。因此,水力發(fā)電、火力發(fā)電按發(fā)電量收取水資源費不利于促進企業(yè)“合理用水、節(jié)約用水”,反而降低了企業(yè)節(jié)水改造的技術經濟性,阻礙了企業(yè)節(jié)水積極性。

3.2 調整建議

3.2.1 同一行業(yè)的水資源費征收標的各地方應統(tǒng)一

各地方同一行業(yè)水資源費征收標的的統(tǒng)一,有利于水資源的合理開發(fā)、利用,促進地區(qū)間水資源開發(fā)利用的公平性,體現(xiàn)國家水資源費征收的嚴肅性。

國務院水行政主管部門要盡快出臺水資源費征收標的規(guī)范政策,指導各地方水資源費征收標的的制定,從頂層設計來保障水資源費征收標的各地區(qū)、各行業(yè)間的統(tǒng)一。

3.2.2 根據(jù)行業(yè)實際,合理確定水資源費征收標的

水力發(fā)電、火力發(fā)電取用水水資源費征收標的建議統(tǒng)一為水量;水產養(yǎng)殖有粗養(yǎng)、精養(yǎng)和高密度精養(yǎng)等方式,為便于水產養(yǎng)殖業(yè)水資源費統(tǒng)一、征收和統(tǒng)計方便,建議將水產養(yǎng)殖業(yè)水資源費征收標的定為養(yǎng)殖面積。

4 征收標準

水資源費征收標準是指每一單位征收標的所需征收的水資源費。

4.1 存在的問題

水資源費征收標準存在的問題已有相關文獻對此進行詳細討論[8],如征收標準總體水平偏低、經濟杠杠調節(jié)作用弱化,部分地區(qū)未充分考慮當?shù)厮Y源條件、經濟發(fā)展水平等因素,水資源費征收標準缺乏規(guī)范的調整機制等,本文不再對上述問題展開敘述。

國家發(fā)改委、財政部和水利部《關于水資源費征收標準有關問題的通知》(發(fā)改價格〔2013〕29號)規(guī)定了各省份“十二五”末水資源費最低征收標準。隨著最嚴格水資源管理制度的深入實施,近年來各省將密集調整水資源費征收標準。本文基于最嚴格水資源管理制度下的用水總量控制指標視角,探討各省份“十二五”末水資源費最低征收標準在全國中的位置是否與當?shù)亟洕l(fā)展、水資源狀況相符,為調整水資源費征收標準提供參考。

通過比較表1中序號與人均GDP、人均用水總量控制指標等指標排名,判斷各地區(qū)“十二五”末水資源費最低征收標準在全國中的位置是否與當?shù)亟洕l(fā)展、水資源狀況相符,最低征收標準是否偏低(如果水資源費標準排名>經濟和水資源兩排名的平均值,說明最低征收標準偏低。為便于比較,經濟和水資源兩排名的平均值向上舍入取整數(shù))。用水總量控制指標采用國務院辦公廳下發(fā)的各地區(qū)2030年控制指標。

表1 “十二五”末各省份水資源費最低征收標準與當?shù)亟洕⑺Y源匹配分析

根據(jù)序號與兩排名平均值的大小判斷可知,浙江、廣東、上海、福建、湖北、湖南、重慶、四川“十二五”末水資源費最低征收標準與當?shù)亟洕l(fā)展、水資源狀況不匹配,征收標準偏低,上海尤為偏低。

4.2 調整建議

建議浙江、廣東、上海、重慶“十二五”末水資源費最低標準調整到第四階梯(遼寧、吉林、黑龍江、寧夏、陜西);福建、湖北、湖南、四川“十二五”末水資源費最低標準調整到第五階梯(江蘇、云南、甘肅、新疆)。

我國地域廣闊,氣候復雜多變,導致了全國各地水資源在時間和空間的分布非常不均衡,由此形成了差異較大的水資源費分布格局。此外,受資源狀況、交通情況及歷史原因等因素的影響,全國東、中、西部和南北方經濟發(fā)展水平也不盡相同,形成了差異巨大的水資源費經濟承受能力。各地水資源費征收標準應體現(xiàn)在最嚴格水資源管理制度總量控制指標的配額背景下的水資源供求關系,綜合考慮自然、社會、經濟等因素,因地制宜地提出與當?shù)厮Y源供求關系相適應的收費標準,發(fā)揮水資源費的經濟調節(jié)作用。

參考文獻：

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