鄭 雨,趙 敏,吳兆丹,3,沈欣媛

(1.國家開發(fā)銀行股份有限公司福建省分行,福建 福州 350003; 2.河海大學水利經(jīng)濟研究所,江蘇 南京 211100; 3.河海大學企業(yè)管理學院,江蘇 常州 213022)

1 研究背景

黨的十八大把水利放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置,福建省全國首個生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)及其社會經(jīng)濟發(fā)展、自然地理環(huán)境等,決定了其大型水利項目日顯突出的重要性,以及該類項目對資金日趨增長的需求。而大型水利項目公益性、準公益性等又加劇了其投融資難度。合理有效的投融資機制會促進大型水利項目的順利建成和有效運營,而無效或欠缺的機制則可能產(chǎn)生抑制作用。因此,構(gòu)建科學的福建省大型水利項目投融資機制,極具重要性和迫切性。

當前國外對水利項目投融資機制的研究相對成熟。Neal等[1]基于氣候變化下澳大利亞城市供水現(xiàn)狀,對有關(guān)水利工程投融資的最優(yōu)政策進行了評估。Hall等[2]對水利建設(shè)投融資中政府投融資和民間投融資兩部分間關(guān)系予以追溯。Baird[3]闡述了投資對水利項目的促進作用。Smaller[4]構(gòu)建了水利投資可持續(xù)發(fā)展模式。近年來針對我國大型水利項目所進行的投融資機制研究相對較少,祁孝珍[5]對大型水利工程投融資項目風險分散進行了研究。但有較多學者研究了我國或個別省份整體水利項目投融資機制完善問題。如，李潔[6]提出了深化我國水利投融資體制改革的對策措施，趙敏[7]對福建省水利建設(shè)投融資體制,季倩等[8]對江蘇省水利建設(shè)投資機制，項德良等[9]對上海市農(nóng)田水利項目融資策略，盧國林[10]對新疆農(nóng)田水利建設(shè)金融支持路徑等進行了深入探討。

已有研究均強調(diào)了引入民間資本、完善水利項目投融資機制,而在地區(qū)范圍內(nèi)針對大型水利項目的投融資機制研究則相對較少。筆者將對福建省大型水利項目投融資機制予以分析。

2 理論基礎(chǔ)

2.1 公共產(chǎn)品理論

薩繆爾森將公共產(chǎn)品定義為“一個人對某種產(chǎn)品的消費,都不會導致其他人的消費減少,每個人消費公共產(chǎn)品的總量等于該公共產(chǎn)品的總量”。公共產(chǎn)品又可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的特點主要表現(xiàn)在:①消費中的非競爭性，即一人的消費并不妨礙另一個人的享受。公共產(chǎn)品的定價不能遵從邊際定價原理,在產(chǎn)品提供上也與私人產(chǎn)品有不同之處。②消費的非排他性,即當一些人享用某一公共產(chǎn)品時,不能排斥其他人消費,而是存在“免費搭車”的問題。

據(jù)此,可將大型水利項目分為幾類:基于供水、發(fā)電等經(jīng)營項目的競爭性和排他性特點,該類項目為私人產(chǎn)品;水資源保護、水土保持、水環(huán)境治理等項目同時具有一定外部性和排他性,屬于準公益性產(chǎn)品;農(nóng)田水利基本建設(shè)、城市防洪工程、水庫除險加固等基礎(chǔ)設(shè)施項目符合公共產(chǎn)品特點,屬于公共產(chǎn)品。

2.2 公共投資理論

公共投資指的是由中央和地方政府投資形成的固定資本,也被稱作政府投資,與私人投資共同構(gòu)成經(jīng)濟學中的總投資。市場經(jīng)濟體制下公共投資的作用有:可彌補市場失靈,幫助資源有效配置;對擴張總需求具有一定刺激作用;可刺激私人投資,促進經(jīng)濟的累積增長;教育與科技投資等特殊的公共投資能促進技術(shù)進步。

結(jié)合公共投資理論,水利投資包括:①灌溉、防洪、排澇、供水、發(fā)電等直接影響人民生產(chǎn)生活的投資。②水土保持、水污染防治等環(huán)境治理投資。③航運、旅游等綜合利用類投資。

2.3 項目融資理論

項目融資是指以項目為導向,根據(jù)項目的資產(chǎn)、現(xiàn)金流、未來收益等作為抵押來進行有限或無限追索的融資活動。一般對不同的項目會建立不同的融資結(jié)構(gòu)和模式。項目融資的運作程序包括:投資決策分析、融資決策分析、融資結(jié)構(gòu)分析、融資談判及項目融資執(zhí)行。其中公共基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的發(fā)展比其他項目更成熟,有其比較典型的代表模式。其中政府與企業(yè)的合作是以政府轉(zhuǎn)讓管理權(quán)、資產(chǎn)權(quán)和特許權(quán)等形式為基礎(chǔ)的。

大型水利項目融資中,應根據(jù)項目不同類別,區(qū)分私人產(chǎn)品、準公益性產(chǎn)品及公共產(chǎn)品,對政府進行合理的角色定位,采取適合項目實際需求的融資方式。

3 福建省大型水利項目投融資機制現(xiàn)存問題及原因分析

3.1 投融資機制總體現(xiàn)狀

目前福建省大型水利項目投融資主體仍為政府,銀行融資與其他市場投融資手段則尚起步。除晉江防洪工程投資主要源于中央補助外,福建省其他主要在建大型水利項目的投資均多由地方自籌組成(表1),且省級補助資金以基金預算撥款為主。2013、2014年福建省水利廳財政撥款項目支出預算中,地方重大水利建設(shè)與其他重大水利工程建設(shè)基金支出的財政撥款支出預算數(shù)分別為60 000萬元、30 667萬元,占比35.6%和26.1%,居各項支出之首,且均源自基金預算財政撥款。福建省各級水利投融資平臺有利于實現(xiàn)水利投入多元化,對有效緩解省水利投入不足、水利設(shè)施薄弱等具有重要推動作用,但目前該類平臺尚不成熟,資金主要源于財政投資及銀行貸款,而對社會資金、商業(yè)銀行貸款等的運用仍較少(圖1)。

表1 截至2013年9月福建省主要在建大型水利項目投資情況 萬元

注：數(shù)據(jù)來源于福建省水利廳網(wǎng)站。

圖1 福建省大型水利項目主要投融資機制現(xiàn)狀

3.2 投融資機制現(xiàn)存問題

福建大型水利項目投融資機制現(xiàn)存問題可歸納如下。

a. 政府型投資機制效率較低。由于自身財力因素,福建省大型水利項目的地方政府配套資金往往不能落實,省級以上資金投入越多基層壓力越大,地方政府爭取到的項目越多資金配套越難,導致大型水利項目較大額度的資金缺口。據(jù)有關(guān)公開數(shù)據(jù),省內(nèi)某以財政投資為主要資金來源的重大水利工程項目截至三季度末,累計到位資金僅占其年度計劃投資的25%。

b. 市場融資機制不完善。一方面,融資渠道結(jié)構(gòu)不合理。大型水利項目建設(shè)資金很少實際采用金融機構(gòu)貸款、外資等。由表1可知,福建省主要在建大型水利項目投資中銀行貸款、社會資金均為零。而截至2011年12月底,依靠全國用電加價以及葛洲壩電廠上繳利潤方式籌得的三峽工程建設(shè)基金、向長江電力股份有限公司出售發(fā)電機組收入以及電網(wǎng)收益再投入三者共占三峽工程建設(shè)資金投入的99.91%。截至2014年2月底,南水北調(diào)東、中線一期工程投資中,南水北調(diào)工程基金、國家重大水利工程建設(shè)基金、貸款金額的比重之和為85.55%。可見福建省大型水利項目市場融資空間仍較大。另一方面,融資平臺資金鏈相對脆弱。項目建設(shè)周期長、投資收益率低、管理成本較高;新增建設(shè)用地收儲獲得收益程序繁雜,且近年來由于房地產(chǎn)政策影響,地方政府違約風險較大;項目民間資本吸收困難;財政注資壓力大,水利規(guī)費總量不高且一般已有固定支出用途。

c. 補償機制不健全。當前福建省水價形成機制仍相對不合理;部分項目功能定位尚不準確,公益性支出管理機制不完善,項目自我積累和發(fā)展能力較低。這些均在一定程度上阻礙了項目建設(shè)資金、運行成本費用的補償以及投資增值效應的實現(xiàn)。

3.3 投融資機制現(xiàn)存問題原因分析

可從以下幾個方面挖掘福建省大型水利項目投融資機制現(xiàn)存問題的原因。

a. 大型水利項目投資收益率較低。該特點阻礙了社會資金、銀行貸款的流入。一方面,項目較高的造價成本、偏低的水價,以及部分項目需水量低于初設(shè)供水量等,導致該類工程較低的投資收益率。另一方面,目前福建省部分大型水利項目的規(guī)劃與建設(shè)之間缺少資金統(tǒng)籌環(huán)節(jié),提高了投資管理成本。

b. 融資服務體系不完善。目前福建省水利投資集團有限公司自身實力有限,無法為所有的貸款提供保證擔保,有關(guān)金融機構(gòu)對大型水利項目貸款在政策上無明確的補償和信用擔保機制,導致大型水利項目貸款無法進行。對于部分大型水利項目以未來收益或收費權(quán)作為貸款擔保,現(xiàn)有金融服務體系不但不能享受一定稅費減免政策,在貸款損失時也無法獲得補償,同時缺乏有效的法律支撐和完善的操作辦法。目前各大銀行與各級政府雖已簽訂多項《戰(zhàn)略合作協(xié)議》,但實際貸款項目落地情況與協(xié)議內(nèi)容尚存差距。

c. 資金管理缺乏科學性。資金配置上,福建省地方政府配套資金落實尚存難度,項目資金到位率低。資金使用上,工程前期論證不充分導致滯留資金等現(xiàn)象;申報過程中投資估(概)算偏大;相關(guān)制度對大型水利項目評估審批程序的要求相對復雜;存在緩撥、欠撥、截留、隨意調(diào)整計劃、違規(guī)置換使用等違規(guī)使用資金現(xiàn)象;部分單位支付審批手續(xù)不嚴密;資金下達撥付方式有待改善;資金多部門管理,部門監(jiān)管職責較模糊。

d. 政府與市場、中央與地方的事權(quán)劃分缺乏匹配性。當前中央及福建省各級政府與市場在大型水利項目上的職能劃分仍不明確,財政補助對公益性項目資金供給存在缺位現(xiàn)象;中央和福建省地方政府大型水利建設(shè)的資金投入和運營管理分工尚不明確,事權(quán)長期下移、財政權(quán)限上移,影響到水利投入機制的穩(wěn)定性。

4 國外大型水利項目投融資借鑒

當前美國、日本、澳大利亞大型水利項目投融資機制的科學性已取得一定認可,筆者將結(jié)合上述現(xiàn)存問題,研究三國有關(guān)機制的借鑒意義。

4.1 水利投資機制

三國大型水利項目投資主體均以政府為主導。美國水利總投資額(包括大型水利項目投資額)60%以上為政府投資。日本大型水利資金投入主要源自財政資金。澳大利亞防洪工程建設(shè)總投資中40%、40%、20%分別由聯(lián)邦政府、州政府及地方出資;灌溉工程中水庫、堰和配水工程等的建設(shè)費用主要由政府撥款。

4.2 水利融資機制

三國大型水利項目融資渠道、融資方式及結(jié)構(gòu)均有一定的多樣性和靈活性。對應融資渠道包括各級政府財政撥款、向社會發(fā)行債券、項目業(yè)主自籌資金、向受益區(qū)征稅、社會團體或個人捐贈等;該類融資結(jié)合直接與間接融資,以政府財政資金為主導。美國聯(lián)邦政府提供低息或無息貸款、政府基金等;日本以建設(shè)省、地方政府(都道府縣)及受益人群為公益性大型水利工程投資主體,并要求政府和政策性金融提供金融擔保;使用者收費是澳大利亞大型水利項目主要資金來源之一,如供水和下水道工程多依靠水費償還部分投資。

4.3 運行補償機制

三國對主要公益性大型水利項目的建設(shè)投資和運行費用補償均由政府承擔。美國各級政府對不同時期、不同項目建設(shè)和運營的分攤和補償比例不完全相同,且在項目建設(shè)時主要采用由政府撥款形式補償。日本國家和地方政府承擔大型水利項目運行補償?shù)闹饕糠?。澳大利亞防洪工程維護費用一般由州和地方政府負責;灌溉工程運行維修費用由使用者支付,部分州提供補貼;城市供水部分依靠使用者收費償還投資,其公益性效益部分則源自財政撥款和稅收。

5 福建省大型水利項目投融資機制完善對策

基于上述現(xiàn)存問題及其原因分析,借鑒國外有關(guān)經(jīng)驗,筆者認為福建省在大型水利項目投融資機制完善工作中應重點把握以下內(nèi)容。

5.1 積極構(gòu)建多渠道、多元化投融資體系,并優(yōu)化投資資金結(jié)構(gòu)

應建立健全以股份制或股份合作制為主,政府出資、銀行貸款、市場融資三位一體的多渠道、多元化投融資體系。

a. 政府出資方面,穩(wěn)定中央財政支持并拉動福建省地方財力跟進。政府財政投入機制包括財政投入穩(wěn)定增長機制、財政補償和財政信貸機制。政府要充分發(fā)揮水利投入主導作用,逐步提高水利投資在中央財政預算內(nèi)投資中的比重,并關(guān)注投資結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高投資效益,適度擴大水利建設(shè)基金籌措范圍。同時,需要明確中央、國家發(fā)展和改革委員會,以及福建省政府的作用。中央政府主要負責財政支持;國家發(fā)展和改革委員會則負責有關(guān)投入方式、產(chǎn)權(quán)制度改革、管護機制以及鼓勵投資多元化等方面;福建省政府則需根據(jù)各省內(nèi)具體大型水利項目發(fā)展情況,制定符合中央方針的具體政策措施,并鼓勵社會參與,提供配套中央的財政支持。

b. 銀行貸款方面,發(fā)展大型水利項目投融資的資本市場,對滿足條件的項目采取發(fā)行水利工程債券等直接融資方式,規(guī)劃建立以直接融資為主的債券銀行類政府融資平臺;鼓勵銀行調(diào)整創(chuàng)新貸款產(chǎn)品、發(fā)行設(shè)備抵押、工程抵押、以項目未來水電費等收費權(quán)質(zhì)押、政府提供的“收益權(quán)”質(zhì)押、未來土地開發(fā)收益質(zhì)押、財政補貼收益權(quán)質(zhì)押等貸款;在適度風險下,鼓勵水利建設(shè)的中長政策性貸款業(yè)務開展;鼓勵國開行、農(nóng)業(yè)銀行、福建省地方農(nóng)村信用合作銀行等金融機構(gòu)增加有關(guān)信貸資金;鼓勵發(fā)行信貸類理財產(chǎn)品或信托理財產(chǎn)品;推進重大水利工程建設(shè)基金運作,積極爭取世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和各國政府優(yōu)惠貸款。

c. 市場融資方面,福建省政府可通過以公共財政作為資本金投資入股、提供借款擔保,制定各種優(yōu)惠政策，實行稅收減免、價格補貼、發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)、優(yōu)化規(guī)費征管體系、降低社會資金準入門檻、落實土地出讓及開發(fā)等措施吸引社會資金,鼓勵外商、企事業(yè)單位、社會各界及個人參與大型水利項目的投資與運營;可以公共投入作為擔保,擴展財政貼息政策,剝離福建省大型水利工程中具有收益性的資產(chǎn),將該收益性資產(chǎn)投入市場化運作,從而提高民營資金投入的回報率;出售、重組水利企業(yè)所擁有的存量資本,實現(xiàn)資本增值,進一步籌集水利建設(shè)資金;鼓勵符合條件的項目通過組建股份制公司等現(xiàn)代企業(yè)形式,用股票和債券等形式籌集資金;以福建省財政投入作為擔保和補貼,結(jié)合現(xiàn)代金融工具和金融衍生工具,充分發(fā)揮金融杠桿效應,如建立水利發(fā)展?jié)L動基金,支持符合相關(guān)要求的已上市水利企業(yè)公開增發(fā)、定向增發(fā)、發(fā)行上市公司股票、債券等,實現(xiàn)市場融資。

d. 同時,不同性質(zhì)大型水利項目的投資資金結(jié)構(gòu)應有所不同。福建省具有生產(chǎn)經(jīng)營性的水電等項目應建立市場競爭機制,包括國內(nèi)外合資合作、證券融資、TOT、BOT、ABS等。防洪除澇等公益性質(zhì)顯著的項目應以福建省政府財政投入為主導,并依托財政投入的信用保證進行市場融資。準公益項目可由政府引導市場介入,政府通過投資參股、提供優(yōu)惠借款等方式資助;利用財政資金補償水利項目中公益性支出部分;剝離其中的收益性資產(chǎn),將收益性資產(chǎn)投入市場化運作,從而提高民營資金投入的回報率(圖2)。

圖2 福建省大型水利項目投融資體系構(gòu)建

5.2 進一步加強金融支持

借助金融機構(gòu)資金優(yōu)勢、創(chuàng)新融資機制模式,是化解大型水利項目資金瓶頸的根本途徑。各金融機構(gòu)可按自身經(jīng)營特點,根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于加快推進重大水利項目建設(shè)事項措施的通知》要求,積極探索收益權(quán)、規(guī)費權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務。國家開發(fā)銀行可充分利用其開發(fā)性金融融資和融智優(yōu)勢,參與各地水利發(fā)展規(guī)劃編制和重大水利項目運營模式設(shè)計工作,利用中長期貸款、信托貸款、債券融資、租賃等方式全方位支持項目建設(shè),并加強防范信用、市場性、流動性和操作等方面風險。信貸規(guī)范管理及金融配套政策上,福建省需規(guī)范大型水利項目信貸支持的管理辦法和業(yè)務操作規(guī)程,促進支水服務電子化,創(chuàng)新水利貸款發(fā)放管理模式,建立和完善信貸、資金、結(jié)算等服務功能。省級財政應加快落實《福建省水利建設(shè)項目貸款省級財政貼息資金管理暫行辦法》,并合理調(diào)整監(jiān)管政策,配合地方政府積極為水利企業(yè)及部門、金融機構(gòu)搭建對接平臺。

5.3 加強項目投資管理

在投資主體管理上,應努力提高投資主體的受益程度;建立大型水利項目法人責任制,并加強項目法人指導;明確中央與地方政府、政府與市場的事權(quán)劃分,并遵循市場優(yōu)先原則。在投資過程管理上,應建立包括模式目標原則、實施方式、約束機制等完整的項目投資管控體系,如基于《福建省中小河流治理項目初步設(shè)計編制指導意見》(閩水建設(shè)[2011]81號),在中小河流治理項目初步設(shè)計中加強投融資戰(zhàn)略規(guī)劃。

5.4 發(fā)揮保險功能,健全有關(guān)法律法規(guī)保障

引導保險機構(gòu)根據(jù)具體的大型水利項目特點和項目主體需求,大力開發(fā)與水利建設(shè)發(fā)展相關(guān)的新險種,增強保險業(yè)務在大型水利項目領(lǐng)域的滲透力,加大經(jīng)濟補償力度,為水利項目的快速發(fā)展保駕護航。同時,應積極完善有關(guān)法律法規(guī),以推進水價改革,拉動大型水利項目運行投入，完善投資補償機制,發(fā)揮政府干預對市場功能的彌補作用,完善大型水利項目的市場信用體系。

6 結(jié) 語

本文分析福建省大型水利項目投融資機制、現(xiàn)存問題及其成因,借鑒國外有關(guān)經(jīng)驗,提出了福建省大型水利項目投融資機制的完善對策,包括積極構(gòu)建多渠道、多元化投融資體系,并優(yōu)化投資資金結(jié)構(gòu);進一步加強金融支持;加強項目投資管理;發(fā)揮保險功能,健全有關(guān)法律法規(guī)保障。

資金是當前福建省大型水利項目建設(shè)的重要需求之一,滿足該需求是該類項目建設(shè)迫在眉睫待解決的問題。本研究可為福建省改善大型水利項目投融資現(xiàn)狀提供參考,對福建省生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

參考文獻：

[1] NEAL H,AHMED H,TIM G.Urban water management: optimal price and investment policy under climate variability[J].The Australian Journal of Agricultural and Resource Economics,2009,53:175-192.

[2] HALL D,LOBINA E.The past,present and future of finance for investment in water systems[C]//IRC International Water and Sanitation Centre.IRC Symposium 2010.The Hague:2010: 1-22.

[3] BAIRD G M.Bridging the gap between engineers and finance[J].Journal AWWA,2011(7): 20-24.

[4] SMALLER C.Investment Contracts for Farmland and Water: Ten steps[R].Manitoba:The International Institute for Sustainable Development,2013:1-10.

[5] 祁孝珍,耿延君,曾慶國.大型水利工程項目投融資新方式探索:以遼寧大伙房水庫輸水工程建設(shè)投融資為例[J].水利經(jīng)濟,2008,26(2):43-45.

[6] 李潔.深化水利投融資體制改革對策探討[J].中國水利,2012(16):55-58.

[7] 趙敏,張?zhí)烀?鄭垂勇.福建水利投資現(xiàn)狀分析及其改革思路的探討[J].水利科技與經(jīng)濟,2003,9(3): 155-158.

[8] 季倩,谷文林.江蘇省水利投資現(xiàn)狀分析及對策研究[J].水利經(jīng)濟,2012,30(6): 48-57.

[9] 項德良,楊正勇,徐文濤,等.農(nóng)村水利融資與收益研究[J].黑龍江農(nóng)業(yè)科學,2012(12): 102-105.

[10] 盧國林,陳麗華,謝志雄.新疆農(nóng)田水利建設(shè)的金融支持研究[J].金融發(fā)展評論,2013(5): 119-124.