劉玉平

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 遼寧 大連 116023)

一、相對(duì)集中行政處罰權(quán)問題的提出

1. 相對(duì)集中行政處罰權(quán)產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

改革開放以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)管理體制不斷創(chuàng)新，但是，我國在城市管理方面也逐漸暴露出諸多問題，各種行政處罰機(jī)構(gòu)琳瑯滿目，處罰項(xiàng)目種類繁多，行政機(jī)關(guān)處罰隨意性很強(qiáng)，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，隊(duì)伍建設(shè)滯后，導(dǎo)致執(zhí)法效力低下。更糟糕的是，由于各執(zhí)法部門之間職能交叉、爭(zhēng)權(quán)奪利，導(dǎo)致了各個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在具體的執(zhí)法行動(dòng)中有利可圖就搶著管，無利可圖就相互推諉。比如說，行駛在長(zhǎng)江里的一艘客船，它是交通工具，載的又是旅客，存在著出現(xiàn)污染、安全隱患等問題，那么，對(duì)這艘客船的管理就涉及到了水上交通運(yùn)輸部門、安全監(jiān)督管理部門、環(huán)境保護(hù)部門、旅游管理部門等多個(gè)部門。再比如，在城市路邊擺攤賣菜的商販，如果他占道經(jīng)營，就違反了城市道路管理法規(guī)；如果他無證經(jīng)營，就違反了工商行政管理的有關(guān)規(guī)定；如果他亂扔垃圾，就又違反了保護(hù)市容方面的環(huán)境法規(guī)，他將因此而有可能遭到多個(gè)執(zhí)法部門的嚴(yán)厲處罰。所以說，在城市管理領(lǐng)域，一個(gè)攤販、一個(gè)店鋪在開展?fàn)I利活動(dòng)的過程中有可能會(huì)同時(shí)觸犯多個(gè)部門的多條法律法規(guī)，如果各部門之間各自為政，法律法規(guī)對(duì)行政處罰主體、權(quán)限規(guī)定模糊，那么這個(gè)攤販、這個(gè)店鋪就有可能同時(shí)遭受多個(gè)部門的處罰，導(dǎo)致交叉執(zhí)法現(xiàn)象的出現(xiàn)。這不僅在客觀上加重經(jīng)營者的負(fù)擔(dān)，而且容易在市場(chǎng)管理中造成不必要的混亂[1]。更有甚者，在城市管理領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)眾多、執(zhí)法人員水平有限，加之有些地方由于財(cái)政拮據(jù)，甚至通過罰款來維持這些機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作，把罰款數(shù)額的多少與執(zhí)法人員的福利待遇相掛鉤，導(dǎo)致了執(zhí)法人員出于自身利益的考慮而瘋狂罰款。

2. 相對(duì)集中行政處罰權(quán)的發(fā)展進(jìn)程

1996年頒布實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)第十六條規(guī)定，第一次對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度做出明文規(guī)定，為該制度在我國的試點(diǎn)、推廣提供了法律依據(jù)。為了貫徹落實(shí)《行政處罰法》第十六條的這一規(guī)定，國務(wù)院又及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》(國發(fā)[1996]13號(hào))，以文件的形式明確要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作、結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行。這是我國第一次在法律上明確相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，國務(wù)院并授權(quán)各省級(jí)人民政府結(jié)合實(shí)際出臺(tái)相應(yīng)的相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法。至此，全國很多省市紛紛開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作。2002年8月，國務(wù)院又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)(國發(fā)〔2002〕17號(hào))，正式授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以直接決定開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。該《決定》出臺(tái)后，相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作正式在全國全面推行。到2011年，我國已經(jīng)有一千多個(gè)地方政府實(shí)施了相對(duì)集中行政處罰權(quán)。

二、相對(duì)集中行政處罰權(quán)的積極作用

1. 有利于從制度上防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私，用制度來規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行

權(quán)力失去制度控制容易導(dǎo)致濫用，要規(guī)范權(quán)力行使，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。在以往的行政體制中，通常是一個(gè)行政機(jī)關(guān)同時(shí)擁有對(duì)某一領(lǐng)域的行政審批權(quán)、行政管理權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)和行政處罰權(quán)，由于是多種行政權(quán)力同屬一家行政機(jī)構(gòu)，往往缺乏危機(jī)感，常使其惰于自我監(jiān)督，容易滋生腐敗。有些行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人大局意識(shí)不強(qiáng)，只顧小家不顧大家，考慮問題經(jīng)常只從本部門利益出發(fā)，甚至為了本部門的利益而不惜損害國家和人民的整體利益，加之行政執(zhí)法人員良莠不齊，在執(zhí)法活動(dòng)中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)以罰代管，亂開罰單等濫用職權(quán)的行為，例如，重慶打黑過程中暴露出行政權(quán)力濫用，就與缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的約束有關(guān)。實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，通過統(tǒng)一執(zhí)法，使監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)與處罰權(quán)分離，徹底改變了以往那種通常由一個(gè)行政機(jī)關(guān)自己審批、自己管理、自己督查和自己處罰的大包大攬式的做法，把權(quán)力與利益徹底脫鉤，不僅大大提高了行政機(jī)關(guān)的效能，還有利于從源頭上預(yù)防腐敗，減少行政執(zhí)法過程中的腐敗行為[2]。

2. 有利于解決行政管理中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉問題

雖然《行政處罰法》對(duì)哪一類行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有什么樣的行政處罰權(quán)都做出了明確的規(guī)定，但由于我國的行政系統(tǒng)過于龐大，加之現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在著同一個(gè)違法行為有可能會(huì)同時(shí)觸犯不同的法律法規(guī)，假如這些法律法規(guī)分屬于不同的法律部門，那么依據(jù)這些法律而設(shè)立的不同領(lǐng)域的執(zhí)法部門，從理論上都具備了對(duì)該違法行為行使行政處罰權(quán)的權(quán)利。在這種情況下，均認(rèn)為自己擁有執(zhí)法權(quán)的多個(gè)執(zhí)法部門就會(huì)出于自身不同的利益立場(chǎng)而相互爭(zhēng)奪執(zhí)法權(quán)，如果僵持不下或互不妥協(xié)，那就有可能出現(xiàn)多個(gè)執(zhí)法部門同時(shí)或先后爭(zhēng)相執(zhí)法的奇觀，嚴(yán)重?fù)p害國家行政機(jī)關(guān)本應(yīng)有的權(quán)威形象。例如，走私行為不僅違反了海關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定，同時(shí)還會(huì)違反我國的工商管理法律規(guī)定，當(dāng)海關(guān)部門和工商部門同時(shí)發(fā)現(xiàn)走私違法行為時(shí)，這兩個(gè)部門有可能出于有利可圖的考慮而爭(zhēng)著對(duì)該走私行為進(jìn)行處罰。實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)了，它不僅改變了以往那種交叉執(zhí)法的管理模式，而且通過集中行使處罰權(quán)而大大提高了行政管理的效能。通過開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，能夠把城市管理領(lǐng)域中經(jīng)常發(fā)生的、具有某種通性且只需處以較輕處罰的行政執(zhí)法權(quán)集中起來，統(tǒng)一交給一個(gè)專門的執(zhí)法機(jī)關(guān)來行使，避免了分散執(zhí)法和交叉執(zhí)法，使相關(guān)行政機(jī)關(guān)得以從大量的事務(wù)性工作中抽身，大大提高了工作效率[3]。

3. 有利于精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，降低行政執(zhí)法成本，提高行政執(zhí)法效率

實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度后，城市管理領(lǐng)域機(jī)關(guān)臃腫的現(xiàn)象消失了，執(zhí)法機(jī)構(gòu)大幅減少，擁擠不堪的執(zhí)法隊(duì)伍也得到了整頓，執(zhí)法人員變得精而少，不僅降低了執(zhí)法成本，還大大提高了執(zhí)法人員的素質(zhì)和執(zhí)法的質(zhì)量。例如，大連市在開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作以前，城市管理領(lǐng)域的執(zhí)法機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員規(guī)模十分龐大，財(cái)政支出不堪重負(fù)。2000年開展試點(diǎn)工作以后，僅僅一年的時(shí)間，大連市通過成立專門的城市管理綜合執(zhí)法部門，把相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來交由這個(gè)獨(dú)立的城管部門來行使，使得該市城管領(lǐng)域內(nèi)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)大大精簡(jiǎn)了，執(zhí)法人員的規(guī)模也迅速縮減，財(cái)政負(fù)擔(dān)一下子減輕了不少。截至2011年，大連市城市管理領(lǐng)域的執(zhí)法機(jī)構(gòu)從原來擁有18支執(zhí)法大隊(duì)一下子減少到只剩下1個(gè)執(zhí)法局，原來擁有1023人的執(zhí)法隊(duì)伍通過分流后，也被縮減到只剩下261人。令人驚奇的是，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍縮小了，執(zhí)法水平反而大大提高了，而且還大大緩解了該市的財(cái)政壓力，這就是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的魅力所在。而且，實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度后，各相關(guān)行政機(jī)關(guān)不得再行使這部分已經(jīng)被剝離出來的處罰權(quán)，執(zhí)法變得統(tǒng)一了，對(duì)同一違法事實(shí)不再出現(xiàn)多個(gè)部門交叉執(zhí)法、重復(fù)處罰的現(xiàn)象，大大減少了違法者的負(fù)擔(dān)，提高了政府公信力。同時(shí)，實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度能夠形成執(zhí)法合力，實(shí)現(xiàn)了資源優(yōu)化調(diào)整，執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一避免了以往各部門之間的協(xié)調(diào)難題，減少了執(zhí)法環(huán)節(jié)，提高了執(zhí)法效率。

三、我國相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施中存在的問題

1. 機(jī)構(gòu)設(shè)置成難題

根據(jù)行政組織法規(guī)定，集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)隸屬于本級(jí)政府，它享有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格。但在具體實(shí)施過程中，部分省市卻將集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置成其他行政部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，或者設(shè)置成其他部門管轄的下設(shè)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致了集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)只能以該部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下設(shè)機(jī)構(gòu)的名義對(duì)外開展執(zhí)法活動(dòng)，自身缺乏獨(dú)立性。以浙江省為例，目前該省有9個(gè)地級(jí)市正在開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。這9個(gè)地級(jí)市均設(shè)立有城管局與城管執(zhí)法局這樣兩個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。縱觀全國，這種情況是十分普遍的，也是各地方政府一貫以來的通行做法，大多都無法從“增加一項(xiàng)工作任務(wù)就應(yīng)該多設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)、多增加一支執(zhí)法隊(duì)伍”的怪圈中擺脫出來。有的地方所確定的名稱甚至都無法反映出綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的應(yīng)有特點(diǎn)，有的地方把集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)稱為城管監(jiān)察大隊(duì)、支隊(duì)，有的地方雖然也在名稱中使用了“局”的概念，但是在具體的對(duì)外執(zhí)法活動(dòng)中，往往又是以監(jiān)察大隊(duì)、支隊(duì)的名義行使職權(quán)，導(dǎo)致了自相矛盾，老百姓也是霧里看花不是太明白。

2. 隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后，執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高

在具體實(shí)施的過程中，有些城市在組建集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法隊(duì)伍時(shí)，并未認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院法制辦有關(guān)試點(diǎn)復(fù)函和其他規(guī)范性文件的要求，在招錄執(zhí)法工作人員時(shí)沒有嚴(yán)格把關(guān)，所招錄的執(zhí)法人員素質(zhì)不高。有些集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，為方便在違規(guī)執(zhí)法被曝光時(shí)找替罪羊，招聘大批“臨時(shí)工”來開展執(zhí)法活動(dòng)。執(zhí)法人員普遍素質(zhì)不高問題，導(dǎo)致了侵犯老百姓合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生。在今天的中國，城管部門及其執(zhí)法人員已經(jīng)成為了老百姓最為深惡痛絕的機(jī)關(guān)和人員，這與當(dāng)初實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的初衷完全是大相徑庭的。相對(duì)集中行政處罰權(quán)作為我國行政體制改革的新生事物，它在城市管理領(lǐng)域正在發(fā)揮并將繼續(xù)發(fā)揮重要的作用，但其作用能有多大，則與執(zhí)法人員的素質(zhì)息息相關(guān)。

3. 對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏有效的監(jiān)督制衡機(jī)制

集中行使行政處罰權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法范圍十分廣泛，涵蓋了城建、規(guī)劃、市政、環(huán)境保護(hù)、市容市貌管理、公安交通管理等多方面的行政處罰權(quán)，而且其執(zhí)法范圍還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。令人遺憾的是，集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有如此眾多的行政處罰權(quán)，卻沒有建立起一套行之有效的監(jiān)督機(jī)制。首先是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的缺失。相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施，僅僅屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部職權(quán)再分配的過程，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的這種內(nèi)部分權(quán)行為缺乏直接監(jiān)督權(quán)。其次是行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的缺失。從目前的情況看，無論是國務(wù)院對(duì)省級(jí)政府開展這項(xiàng)工作的監(jiān)督，還是省級(jí)人民政府對(duì)具體實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)的市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，都還沒有形成一套完善的監(jiān)督機(jī)制。被剝離出部分行政處罰權(quán)的原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，對(duì)于集中行使這些行政處罰權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)也缺乏有效的監(jiān)督。再次是司法監(jiān)督的缺失。由于我國司法機(jī)關(guān)設(shè)置的特點(diǎn)，司法機(jī)關(guān)不能主動(dòng)干預(yù)行政處罰權(quán)行使。而我國公民的法律素質(zhì)普遍不高，能夠主動(dòng)通過司法途徑維護(hù)自身合法權(quán)益的行政相對(duì)人尚在少數(shù)，使得司法監(jiān)督所能起到的作用十分有限。對(duì)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)領(lǐng)域中暴露出的類似城管貪腐的問題，我們應(yīng)進(jìn)一步完善制度建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，以保證這項(xiàng)工作在正常的軌道上運(yùn)行[4]。

4. 集中行政處罰權(quán)管理對(duì)象特殊導(dǎo)致執(zhí)法困難

在集中行使行政處罰權(quán)領(lǐng)域，所涉及的執(zhí)法對(duì)象大部分是社會(huì)中弱勢(shì)群體，他們基于生存需要，存在著“知法犯法”現(xiàn)象。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，社會(huì)保障體系尚在完善之中，地方政府很難給當(dāng)?shù)氐娜鮿?shì)群體提供有效的救助和扶持。而弱勢(shì)群體經(jīng)濟(jì)收入十分微薄，所能得到的社會(huì)保障也十分欠缺，社會(huì)救濟(jì)渠道的阻塞也使得他們求助無門，因而在生活上陷入了極端困難的境地。在如此悲慘的生活背景下，他們的心理承受能力是十分脆弱的，執(zhí)法人員正常的執(zhí)法行為有可能成為壓倒他們精神支柱的最后一根稻草，從而引發(fā)暴力抗法事件。弱勢(shì)群體通常是以違法的方式來維持自身生計(jì)，如占道擺攤、流動(dòng)攤販等，這些行為雖然影響到了市容市貌，但是從另一個(gè)方面來講，如果對(duì)他們的行為進(jìn)行處罰或者取締，那就相當(dāng)于切斷了他們的生計(jì)，把他們逼到了不得不暴力抗法的無奈境地。

四、完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法律建議

1. 行政機(jī)關(guān)改進(jìn)執(zhí)法方式應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急

改進(jìn)執(zhí)法方式，首先要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，處罰是手段不是目的。相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的理念，其出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是“以人為核心”而非“以城市為本”，落腳點(diǎn)應(yīng)該是“服務(wù)人民”而非“管制市民”。筆者認(rèn)為，如果相對(duì)集中行政處罰權(quán)執(zhí)法部門能夠轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，不再以“城市管理者”自居，把以往那種高高在上的姿態(tài)略微降低，真正把自己當(dāng)成“公眾服務(wù)者”，打出“親民”品牌，從“以懲罰為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙苑?wù)為主”，從“以取締為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙砸龑?dǎo)為主”，設(shè)身處地多為群眾考慮，實(shí)實(shí)在在為群眾做好事辦實(shí)事，那相對(duì)集中行政處罰權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)在人民群眾中的形象一定大為改觀，管理者與被管理者暴力沖突定能杜絕。所以，對(duì)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)來說，必須轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、公仆意識(shí)，才能使這項(xiàng)制度發(fā)揮出應(yīng)有的作用。其次和諧執(zhí)法方式。相對(duì)集中行政處罰權(quán)要想發(fā)揮出在城市管理領(lǐng)域的制度優(yōu)勢(shì)，必須從根本上改變執(zhí)法方式。一是大力推行和諧執(zhí)法手段，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法與文明執(zhí)法的統(tǒng)一。嚴(yán)格不是野蠻，它與文明執(zhí)法并不矛盾，執(zhí)法嚴(yán)格并不意味著執(zhí)法者可以態(tài)度冷漠、不近人情，對(duì)群眾的切身利益漠不關(guān)心。文明執(zhí)法是對(duì)執(zhí)法者素質(zhì)的最低要求，是確保執(zhí)法活動(dòng)獲得市民理解的關(guān)鍵所在。現(xiàn)實(shí)中，很多矛盾沖突的發(fā)生，并不是小攤販們對(duì)城市管理的法律制度不滿，而是由于對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法態(tài)度不滿所引發(fā)的。可見，文明執(zhí)法是推動(dòng)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作順利發(fā)展的重要保證。多年的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)證明，僅僅依靠強(qiáng)制取締的執(zhí)法方式，并不能完全“消滅”散布在大街小巷的小攤小販們，他們經(jīng)常都是“城管來我就跑、城管走我又來”，給城管執(zhí)法帶來了很大的壓力。二是進(jìn)一步推行人性化執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)剛性執(zhí)法向柔性執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。相對(duì)集中行政處罰權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)要切實(shí)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，在執(zhí)法中貫徹以人為本的理念，把自己置于與行政相對(duì)人平等的地位，既要守住執(zhí)法者的氣節(jié)，態(tài)度和藹，拉近與行政相對(duì)人的距離，做到密切聯(lián)系群眾，實(shí)現(xiàn)剛性執(zhí)法向柔性執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注弱勢(shì)群體的生存環(huán)境，在不影響市容的情況下，為他們劃出合法的擺攤場(chǎng)地，并進(jìn)行統(tǒng)一管理，因勢(shì)利導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法擾民轉(zhuǎn)向執(zhí)法便民，這樣才能獲得群眾的理解和擁護(hù)[5]。

2. 強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)是重要任務(wù)

狠抓執(zhí)法隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)。黨的十八大召開后，中共中央政治局于2012年12月4日提出了加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)的“八項(xiàng)規(guī)定”，為全黨全國樹立了“一面旗幟”，對(duì)于全國各地貫徹落實(shí)黨的十八大精神、加強(qiáng)干部隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)具有十分重要的指導(dǎo)意義。筆者以為，集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)集中了若干個(gè)行政機(jī)關(guān)的部分執(zhí)法權(quán)，其執(zhí)法范圍非常廣泛，對(duì)執(zhí)法人員的要求更高，要開展好這項(xiàng)工作，就必須建設(shè)一支作風(fēng)過硬的執(zhí)法隊(duì)伍?；谶@種認(rèn)識(shí)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)執(zhí)法隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)亟待提高。首先要進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法人員的服務(wù)理念，使其在思想作風(fēng)上體現(xiàn)執(zhí)政為民、執(zhí)法為民的要求，改進(jìn)執(zhí)法方式，實(shí)現(xiàn)從“行為粗暴、圍追堵截、以罰為主”的傳統(tǒng)執(zhí)法方式向“文明執(zhí)法、耐心疏導(dǎo)、服務(wù)為先”的新執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變，切實(shí)把和諧理念貫徹落實(shí)到執(zhí)法活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，努力構(gòu)建執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的和諧關(guān)系。其次要大力開展為民辦實(shí)事活動(dòng)，制定可行的為民辦實(shí)事措施，并強(qiáng)化實(shí)效。主動(dòng)關(guān)心社會(huì)弱勢(shì)群體，幫助他們解決實(shí)際困難；行政機(jī)關(guān)工作人員要接地氣，認(rèn)真開展下基層聯(lián)系群眾、領(lǐng)導(dǎo)接訪下訪等工作，深入社區(qū)、學(xué)校等開展城管知識(shí)宣傳活動(dòng)，在宣傳中提高服務(wù)，在服務(wù)中加強(qiáng)宣傳，努力改善城市管理執(zhí)法部門的形象。三要加強(qiáng)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，細(xì)化責(zé)任內(nèi)容、加強(qiáng)督查，努力構(gòu)建執(zhí)法隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。

提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。執(zhí)法人員的素質(zhì)會(huì)直接影響到執(zhí)法活動(dòng)的效果，尤其是在相對(duì)集中行政處罰權(quán)領(lǐng)域，由于其匯集多個(gè)行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)，這項(xiàng)處罰權(quán)原本分散于各個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的職能部門之中，如環(huán)保部門等，被集中起來統(tǒng)一行使后，對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員提出了更高的要求，它不僅要求執(zhí)法人員要熟知環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、建筑法規(guī)和城市綠化等多個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)，甚至還要求執(zhí)法人員要具備一定的與上述領(lǐng)域息息相關(guān)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和鑒定能力，并在執(zhí)法活動(dòng)中做到熟練運(yùn)用。所以說，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員本應(yīng)是綜合的專業(yè)技術(shù)型執(zhí)法人才。然而，現(xiàn)實(shí)情況卻不容樂觀，大批合同工、臨時(shí)工等文化程度低、綜合素質(zhì)差的人員也混進(jìn)了集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法隊(duì)伍中。筆者以為，提高相對(duì)集中行政處罰權(quán)執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)刻不容緩。首先要加強(qiáng)對(duì)原有執(zhí)法人員的專業(yè)技術(shù)知識(shí)培訓(xùn)，聘請(qǐng)環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、建設(shè)工程和城市綠化等領(lǐng)域的專家學(xué)者來授課，提高老執(zhí)法隊(duì)員在城市管理領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和執(zhí)法鑒定能力，努力鍛造一支既熟知城市管理領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，又了解與這項(xiàng)領(lǐng)域相關(guān)的法律法規(guī)的執(zhí)法隊(duì)伍。其次要嚴(yán)把入門關(guān)，嚴(yán)格把國務(wù)院“相對(duì)集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”的要求落實(shí)到位，轉(zhuǎn)變選人用人的傳統(tǒng)觀念，拓寬選人用人的渠道，注重將城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、建設(shè)工程和城市綠化等專業(yè)的精英吸收到執(zhí)法隊(duì)伍中來，提高整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)執(zhí)法水平，并及時(shí)安排新進(jìn)人員進(jìn)行法律知識(shí)、宗旨教育和作風(fēng)建設(shè)等方面的強(qiáng)化培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。

3. 創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境是解決行政執(zhí)法問題的終極目標(biāo)

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要爭(zhēng)取新聞媒體的支持，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論。與其他行政執(zhí)法部門相比，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法客體比較特殊，它所直面的不少是社會(huì)弱勢(shì)群體，在執(zhí)法過程中稍不留神就會(huì)招致執(zhí)法對(duì)象的激烈對(duì)抗，由于違法者通常都是處于比較弱勢(shì)的社會(huì)地位，其有錯(cuò)在先的違法行為反而能博得不明真相的圍觀群眾的同情，進(jìn)而引發(fā)更大規(guī)模的群體性事件，把相對(duì)集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法部門推上社會(huì)矛盾的風(fēng)口浪尖。除開部分暴力執(zhí)法行為的不良影響外，市民對(duì)這項(xiàng)工作的的普遍不理解，盲目同情弱者的社會(huì)心理也是造成相對(duì)集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法環(huán)境越來越差的重要原因。因此，相對(duì)集中行政處罰權(quán)執(zhí)法部門除了要強(qiáng)化自身建設(shè)，做到文明執(zhí)法、和諧執(zhí)法之外，還要加強(qiáng)這項(xiàng)工作的對(duì)外宣傳工作，爭(zhēng)取市民的理解和新聞媒體的支持，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論，徹底消除相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作在公眾心目中的不良印象。要化被動(dòng)為主動(dòng)，通過聘請(qǐng)市民監(jiān)督員等形式，讓普通市民直接參與執(zhí)法活動(dòng)，監(jiān)督執(zhí)法人員的執(zhí)法活動(dòng)。

建立相對(duì)集中行政處罰信息公開制度。集中行政處罰權(quán)工作與普通市民的利益息息相關(guān)，公眾有權(quán)知悉該項(xiàng)工作的開展情況，行政相對(duì)人最為直接的利害關(guān)系人，更是有了解自身被處罰的情況、法律依據(jù)、申訴途徑等信息。如果針對(duì)自己的處罰不能得到及時(shí)合理的法律解釋，行政相對(duì)人就有理由懷疑執(zhí)法人員有可能處罰不公或者濫用職權(quán)，這是人們的普遍心理。所以說，相對(duì)集中行政處罰權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)信息公開工作，定期把對(duì)行政相對(duì)人的處罰結(jié)果、處罰依據(jù)對(duì)外公開，接受行政相對(duì)人和市民的監(jiān)督。

總之，作為《行政處罰法》所確立的一項(xiàng)新的重要的法律制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)旨在解決行政執(zhí)法活動(dòng)中普遍存在的多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題，對(duì)于深化行政管理體制改革，探索建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的行政執(zhí)法機(jī)制，提高行政執(zhí)法的效率和水平有重要意義。

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