王瑞妮

（渭南師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西渭南 714099）

NGO參與多元協(xié)作式公共危機(jī)治理的阻滯因素與實(shí)現(xiàn)策略

王瑞妮

（渭南師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西渭南 714099）

面對(duì)日益頻發(fā)、多元、復(fù)雜的公共危機(jī)，以政府為唯一管理主體的公共危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制顯得捉襟見肘，構(gòu)建多元協(xié)作式公共危機(jī)治理機(jī)制，成為解決政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)弊病的妙藥。非政府組織憑借自身優(yōu)勢(shì)，成為多元協(xié)作式公共危機(jī)治理的重要主體。因此，應(yīng)該以多元協(xié)作式公共危機(jī)治理機(jī)制為目標(biāo)，結(jié)合我國社會(huì)實(shí)際情況，從內(nèi)部與外部兩個(gè)方面來研究非政府組織參與多元協(xié)作式公共危機(jī)治理的阻滯因素，從法律建設(shè)、治理機(jī)制構(gòu)建、激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制建設(shè)三個(gè)方面來促進(jìn)非政府組織對(duì)公共危機(jī)治理的參與。

多元協(xié)作；公共危機(jī)治理；NGO；阻滯因素；實(shí)現(xiàn)策略

隨著世界各地政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然生態(tài)的高度差異性、不確定性、動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性的增加，人類社會(huì)到處都存在風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。人類文明的發(fā)展和進(jìn)步，在帶來高科技與輝煌成果的同時(shí)，也帶來了多元事件頻發(fā)，多重危機(jī)四伏的風(fēng)險(xiǎn)。［1］傳統(tǒng)的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)已不適應(yīng)新型公共危機(jī)管理的需要，必須創(chuàng)新公共危機(jī)管理機(jī)制，多元協(xié)作式公共危機(jī)治理機(jī)制成為該領(lǐng)域研究的共識(shí)。多元協(xié)作式公共危機(jī)治理是指危機(jī)治理各主體——政府、企業(yè)、非政府組織和公民等借助一定的制度和信息平臺(tái)，有效整合，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，以期有效預(yù)防、應(yīng)對(duì)和消弭危機(jī)。［2］其中，危機(jī)治理多元主體如何有效整合，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，以提高危機(jī)治理績效成為該機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵。

非政府組織（Non-Governmental Organization，簡稱NGO）也被稱為非營利組織、民間組織、第三部門等，指的是處于政府組織和私營企業(yè)之間的旨在提供某種形式的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以維護(hù)公共利益為目標(biāo)的獨(dú)立社會(huì)組織?，F(xiàn)代社會(huì)中，非政府組織正悄然興起，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，正如美國著名的非營利組織學(xué)者萊斯特·薩拉蒙所言，我們正置身于一場(chǎng)全球性的“結(jié)社革命”之中。［3］我國實(shí)施改革開放以來，由于民主、契約、權(quán)利等概念深入人心，非政府組織也蓬勃發(fā)展，截至2005年，民政部門注冊(cè)登記的非政府組織已有31.5萬個(gè)。當(dāng)政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)中表現(xiàn)出乏力時(shí)，“以志愿謀公益”的非政府組織及時(shí)填補(bǔ)了政府的不足，其快速的行動(dòng)能力和較強(qiáng)的專業(yè)素養(yǎng)在2008年“汶川地震”的救災(zāi)過程中得到了充分體現(xiàn)。［4］非政府組織憑借自身的優(yōu)勢(shì)成為多元協(xié)作式危機(jī)治理的重要主體之一，不僅是社會(huì)發(fā)展的迫切需要，而且有著堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

一、非政府組織參與多元協(xié)作式公共危機(jī)治理的理論依據(jù)

（一）公民社會(huì)理論

公民社會(huì)也稱市民社會(huì)、民間社會(huì)，指由自由的公民和社會(huì)組織自愿組成的社會(huì)。20世紀(jì)60年代，公民社會(huì)作為一股重要的社會(huì)政治思潮經(jīng)歷了從國家與社會(huì)的二分法向國家、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)三分法的歷史演變。在二分法中，它是與政治國家相對(duì)應(yīng)的一個(gè)范疇，代表的是“私域”，即除國家政治生活之外的所有社會(huì)秩序和社會(huì)過程。進(jìn)入90年代以來，在社會(huì)實(shí)踐中同時(shí)出現(xiàn)了“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”，學(xué)術(shù)界及西方國家開始尋求解決此困境的有效途徑，此時(shí)公民社會(huì)作為國家和市場(chǎng)之外的另一種力量成了理論關(guān)注的焦點(diǎn)。非政府組織以其所具有的志愿性、非營利性、靈活性、低成本性等贏得了重視，并且成為社會(huì)生活的重要力量。在協(xié)作式公共危機(jī)治理過程中，非政府組織同樣可以利用其在信息、社會(huì)感知力、社會(huì)號(hào)召力及靈活性等方面的優(yōu)勢(shì)而成為公共危機(jī)治理的重要力量。

（二）協(xié)同治理理論

治理（Governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。20世紀(jì)80年代以來，以英國為代表的西方國家面臨著財(cái)政壓力過大、組織效率過低、對(duì)公眾訴求回應(yīng)過慢等問題，同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)全球化、信息化帶來的挑戰(zhàn)，治理理論成為西方國家用以解決這一系列問題的共同思潮。聯(lián)合國全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》中，將治理概括為“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”［5］。協(xié)同治理指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人共同參與到公共管理的實(shí)踐中，以發(fā)揮各自的獨(dú)特作用，組成和諧、有序、高效的公共治理網(wǎng)絡(luò)。協(xié)同治理主要包括四個(gè)方面，即治理主體的多元化、自組織的協(xié)同性、治理范圍的有限性和治理模式的互動(dòng)性。［6］協(xié)同治理理論能夠現(xiàn)實(shí)國家與市民社會(huì)在維護(hù)公共利益的方式上由一元、強(qiáng)制、壟斷向多元、民主、合作轉(zhuǎn)變。從協(xié)同治理理論的核心觀點(diǎn)來看，它為非政府組織參與公共管理、協(xié)助政府解決社會(huì)問題作出了合理性論證。由此，非政府組織在多元協(xié)作式公共危機(jī)治理中也可以扮演重要角色。

（三）社會(huì)資本理論

20世紀(jì)70年代以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、組織行為學(xué)以及政治學(xué)等多個(gè)學(xué)科都不約而同地開始關(guān)注一個(gè)概念，社會(huì)資本（social capital）。社會(huì)資本一般是指?jìng)€(gè)人在一種組織結(jié)構(gòu)中，利用自己的特殊位置而獲取利益的能力。從20世紀(jì)90年代以來，社會(huì)資本理論逐漸成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的前沿和焦點(diǎn)，社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等許多學(xué)科都從各自學(xué)科的角度對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行研究，西方國家的決策圈甚至將社會(huì)資本看成是解決社會(huì)矛盾的新思路，即所謂的“第三條道路”。皮埃爾·布爾迪厄是最早在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域提出社會(huì)資本的學(xué)者。他認(rèn)為社會(huì)資本是“實(shí)際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認(rèn)或承認(rèn)的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，而且這些關(guān)系或多或少是制度化的”［7］。羅伯特·D·帕特南則認(rèn)為社會(huì)資本即社會(huì)組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)等，它們能夠通過推動(dòng)協(xié)調(diào)行動(dòng)來提高社會(huì)效率。［8］社會(huì)資本理論對(duì)于公共危機(jī)治理的啟示在于:增強(qiáng)信任有助于公共危機(jī)治理中一致行為的達(dá)成；強(qiáng)化社會(huì)規(guī)范有助于增強(qiáng)內(nèi)部激勵(lì)和監(jiān)督；全面參與的網(wǎng)絡(luò)有助于提高危機(jī)應(yīng)對(duì)的效率。

三、非政府組織參與多元協(xié)作式公共危機(jī)治理的阻滯因素

非政府組織作為協(xié)作式公共危機(jī)治理的主體之一，本該在公共危機(jī)治理中發(fā)揮重要作用，但由于自身及外部諸多阻滯因素的存在，妨礙了非政府組織與政府組織形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致其在危機(jī)治理中的作用不能充分發(fā)揮。本文就從外部環(huán)境及非政府組織自身兩個(gè)方面來分析這些因素。

（一）非政府組織面臨的外部阻滯因素

1.有關(guān)協(xié)作式危機(jī)治理的法律基礎(chǔ)缺乏

目前我國有多個(gè)關(guān)于不同狀況下危機(jī)處置的法律，如《戒嚴(yán)法》《消防法》《減災(zāi)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，這些法律分別對(duì)不同種類危機(jī)應(yīng)對(duì)作出指導(dǎo)性規(guī)定，對(duì)我國公共危機(jī)治理起到了重要作用，但他們之間缺乏綜合應(yīng)對(duì)危機(jī)的理念與措施，未能形成綜合聯(lián)動(dòng)機(jī)制來治理危機(jī)，使危機(jī)治理績效較差。綜合分析我國有關(guān)危機(jī)治理的相關(guān)法律，要形成多元協(xié)作式危機(jī)治理機(jī)制，讓非政府組織有效參與公共危機(jī)治理，其存在的主要問題是法律法規(guī)對(duì)非政府組織參與危機(jī)治理的法律地位、權(quán)利、責(zé)任、途徑、范圍等沒有作出明確規(guī)定，致使非政府組織在危機(jī)治理過程中責(zé)、權(quán)、利不明，這造成了四個(gè)方面的后果:第一，造成非政府組織參與危機(jī)治理的無序；第二，導(dǎo)致非政府組織因未經(jīng)政府授權(quán)而使行動(dòng)受限；第三，導(dǎo)致非政府組織缺乏有效參與的途徑，致使參與危機(jī)治理績效較差；第四，難以形成對(duì)非政府組織參與危機(jī)治理行為的有效監(jiān)督與制約。

2.協(xié)作治理危機(jī)的機(jī)制尚未形成

非政府組織與政府組織協(xié)作治理危機(jī)，需要構(gòu)建協(xié)調(diào)有序的協(xié)作治理機(jī)制，該機(jī)制應(yīng)該以充分的信任為基礎(chǔ)，良好的溝通為手段，充分的信息共享為平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。目前我國危機(jī)治理的協(xié)作機(jī)制還存在以下問題:首先，政府尚未建立協(xié)作治理危機(jī)的理念。其次，協(xié)作治理危機(jī)的決策領(lǐng)導(dǎo)體制尚不健全。再次，協(xié)作治理危機(jī)的心理基礎(chǔ)缺乏。公共危機(jī)協(xié)作治理的心理基礎(chǔ)是信任關(guān)系。［9］信任作為社會(huì)資本的要素之一，有助于降低各種組織協(xié)作的成本，為協(xié)作機(jī)構(gòu)奠定心理支持。最后，尚未建立協(xié)作治理危機(jī)的信息共享平臺(tái)。信息是協(xié)作治理危機(jī)的各主體相互溝通、有效合作的紐帶。在公共危機(jī)治理中缺乏信息共享平臺(tái)使偏離事實(shí)的各種信息傳播，這嚴(yán)重影響了公眾的心理與行為，甚至可能造成混亂與恐慌。

3.非政府組織參與危機(jī)治理的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制缺乏

根據(jù)公共選擇理論的基本觀點(diǎn)，政府組織、非政府組織都符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，政府組織有追求權(quán)力最大化的傾向，非政府組織也有追求獲取部門利益、增加社會(huì)影響力或獲得更多資源的可能。因此，要使非政府組織積極參與公共危機(jī)治理，就要正視其利益追求，通過合適的制度安排和激勵(lì)機(jī)制的提供，以及完善的監(jiān)督機(jī)制的制約，讓其在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益。目前，在我國的公共危機(jī)治理機(jī)制中，由于政府對(duì)其他組織參與公共危機(jī)治理的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制重視不夠，使參與危機(jī)治理的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制尚處于嚴(yán)重缺失狀態(tài)。［10］

（二）非政府組織自身的困境

1.非政府組織對(duì)所扮演的角色認(rèn)知模糊

非政府組織的特征之一是自治性，這一特征要求非政府組織能在法律框架范圍內(nèi)獨(dú)立開展活動(dòng)而不受政府限制。而我國的非政府組織要么直接由原來的政府組織轉(zhuǎn)變而來，要么掛靠在某政府部門下，受其領(lǐng)導(dǎo)。這種非政府組織的產(chǎn)生方式及運(yùn)作形式，導(dǎo)致非政府組織的自治性缺失。長期以來受政府組織的領(lǐng)導(dǎo)與干預(yù)，非政府組織已習(xí)慣按照政府的安排采取行動(dòng)。在多元協(xié)作式公共危機(jī)治理中，政府無暇顧及對(duì)非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，非政府組織就不清楚自己在危機(jī)治理中的角色及應(yīng)采取的有效行動(dòng)，使對(duì)自身角色認(rèn)知模糊。

2.非政府組織參與公共危機(jī)治理的資源匱乏

非政府組織理論研究表明，志愿性是非政府組織重要特征之一，當(dāng)非政府組織無法單靠自己的力量來推進(jìn)慈善和公益事業(yè)時(shí)，就出現(xiàn)了“志愿失靈”。薩拉蒙認(rèn)為志愿失靈表現(xiàn)在四個(gè)方面［11］:第一是慈善籌款不足。第二是慈善組織的特殊主義。所謂慈善組織的特殊主義是指由于非政府組織服務(wù)的狹隘性，使得公益只是其所服務(wù)的特定對(duì)象的共同利益，而不是全體社會(huì)的公益，甚至出現(xiàn)為了本組織的共同利益而去損害其他社會(huì)成員利益的情況。［12］第三是慈善組織的家長式作風(fēng)。由于慈善捐款是非政府組織獲取資源的重要途徑，那些控制慈善資源的人對(duì)資源的使用具有很大的發(fā)言權(quán)，非政府組織資源的分配往往受到他們的影響，而忽略了組織的宗旨和社會(huì)的需求，由此導(dǎo)致真正需要幫助的窮人的需求得不到回應(yīng)。第四是慈善組織的業(yè)余性。薩拉蒙認(rèn)為非政府組織強(qiáng)調(diào)志愿服務(wù)，因此無法提供具有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬以吸引更多受過專業(yè)訓(xùn)練的人士加入，進(jìn)而影響了公共服務(wù)的質(zhì)量。危機(jī)治理的基礎(chǔ)是物質(zhì)資源和財(cái)政資源，正是由于志愿失靈使非政府組織在公共危機(jī)治理中難以籌集充足有效的資源去應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。

3.非政府組織內(nèi)部管理的不規(guī)范

我國對(duì)非政府組織實(shí)施雙重管理體制，即由登記部門和主管部門對(duì)非政府組織實(shí)施管理和監(jiān)督，這種雙重管理體制使管理主體之間管理范圍不明，責(zé)任不清，反而造成了對(duì)非政府管理和監(jiān)督的空白地帶，加之我國關(guān)于非政府組織管理的相關(guān)法規(guī)對(duì)非政府組織內(nèi)部管理規(guī)定的模糊性和缺乏可操作性，以及過分注重成立的資格審查而忽略成立之后的過程管理與監(jiān)督，這種管理體制和法律上的缺陷使非政府組織內(nèi)部管理混亂、無章可循，這就容易造成各種非政府組織共同參與危機(jī)治理時(shí)，由于內(nèi)部管理不規(guī)范使違規(guī)行為層出不窮，特別是在危機(jī)應(yīng)對(duì)中對(duì)捐贈(zèng)資源的使用混亂，甚至出現(xiàn)挪用、貪污等現(xiàn)象，極大地影響了公眾對(duì)非政府組織的信任，也阻礙了各類非政府組織之間以及與政府之間的合作。

四、非政府組織參與多元協(xié)作式公共危機(jī)治理的實(shí)現(xiàn)策略

（一）建立和完善公共危機(jī)治理的法律體系與責(zé)任機(jī)制

制度化的協(xié)作式公共危機(jī)治理模式的基礎(chǔ)就在于為政府和非政府組織在公共危機(jī)治理領(lǐng)域的合作提供法律依據(jù)與保障。［13］一套良好的公共危機(jī)治理法律制度可以有效指引和整合各參與主體的治理行為，提高危機(jī)治理的效率。［14］我國公共危機(jī)治理中由于法律相對(duì)不夠健全，使得多元主體治理的科學(xué)性與規(guī)范性難以保證，因此需要完善公共危機(jī)治理的相關(guān)法律體系和責(zé)任機(jī)制，具體做法如下:

1.建立統(tǒng)一的公共危機(jī)治理法律體系

很多發(fā)達(dá)國家都建立了比較完備的公共危機(jī)治理法律體系，如美國建立了以《國家緊急狀態(tài)法》《斯坦福法案》等法律為核心各項(xiàng)分類應(yīng)急法案為支撐的公共危機(jī)治理法律體系。盡管我國也有針對(duì)各種單一危機(jī)的法律法規(guī)，但缺乏相互配合綜合應(yīng)對(duì)危機(jī)的法律體系，因此，我國應(yīng)加快公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的法律體系建設(shè)，重點(diǎn)在以下兩個(gè)方面:

（1）制定最高級(jí)別的公共危機(jī)應(yīng)急管理法律。此法律應(yīng)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)各分類危機(jī)管理法律法規(guī)的整合，主要作用表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是依法組建各級(jí)公共危機(jī)應(yīng)急管理統(tǒng)一指揮、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)作為一種常設(shè)機(jī)構(gòu)在社會(huì)運(yùn)行的正常狀態(tài)也應(yīng)存在，以便形成對(duì)公共危機(jī)的預(yù)防、監(jiān)控與應(yīng)對(duì)并重。二是對(duì)各級(jí)別公共危機(jī)發(fā)生時(shí)資源的籌集、分配和使用做出安排，為公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。三是在重大公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，以此法律來引導(dǎo)社會(huì)公眾行為，將各類組織和社會(huì)成員的行為協(xié)調(diào)一致，避免普遍性的恐慌和混亂發(fā)生。

（2）完善各分類公共危機(jī)管理法律法規(guī)，使其內(nèi)容廣泛而具體，并具有可操作性。針對(duì)不同類別公共危機(jī)，制定和完善相應(yīng)的應(yīng)急管理法律法規(guī)，明確各類別公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的主要責(zé)任主體及程序、方法、信息發(fā)布、物質(zhì)保障、權(quán)責(zé)、監(jiān)督制約與懲罰等方面。在整個(gè)法律體系中權(quán)責(zé)利界定清楚，使各類組織與社會(huì)公眾在不同危機(jī)發(fā)生時(shí)，依法就能明確知道自己應(yīng)該采取的行為。

2.以立法形式明確界定危機(jī)治理參與主體的權(quán)責(zé)

要把危機(jī)治理納入法治化軌道，既要明確危機(jī)治理中多元主體的權(quán)力和責(zé)任，又要規(guī)范和制約權(quán)力的運(yùn)行。因此我們應(yīng)該制定《危機(jī)管理法》，規(guī)范危機(jī)治理的程序，規(guī)定多元主體的權(quán)力與職責(zé)、行為規(guī)則、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、協(xié)調(diào)與監(jiān)督機(jī)制等，使政府、非政府組織、公眾、媒體的參與權(quán)落到實(shí)處，及時(shí)化解不同主體之間的矛盾。

（二）構(gòu)建公共危機(jī)的多元協(xié)作式治理機(jī)制

公共危機(jī)的多元協(xié)作式治理機(jī)制是非政府組織參與公共危機(jī)治理的制度基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)路徑?？梢詮娜缦路矫鎭順?gòu)建多元協(xié)作式公共危機(jī)治理機(jī)制:

1.政府應(yīng)樹立多元協(xié)作的治理理念

在多元協(xié)作式危機(jī)治理中，各治理主體應(yīng)該是合作伙伴關(guān)系。但長期以來，政府作為公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的唯一主體，缺乏與其他組織合作應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的意識(shí)，加之政府憑借公共權(quán)力，在對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理中習(xí)慣采用命令和領(lǐng)導(dǎo)方式，難以與其他組織形成平等協(xié)商的伙伴關(guān)系。理念引導(dǎo)行為，所以在多元協(xié)作式治理機(jī)制中要求政府首先要轉(zhuǎn)變理念，充分認(rèn)識(shí)自己與非政府組織在公共危機(jī)治理中的合作伙伴關(guān)系，接納、鼓勵(lì)、引導(dǎo)非政府組織參與公共危機(jī)治理，在治理過程中與其平等協(xié)商，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

2.完善多元協(xié)作式公共危機(jī)治理的領(lǐng)導(dǎo)決策體制

危機(jī)發(fā)生后，應(yīng)該有一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。公共危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制是否完善就影響到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)。在多元協(xié)作式公共危機(jī)治理中，要求領(lǐng)導(dǎo)決策體制以充分保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全為最高原則，以快速、有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)秩序?yàn)槟繕?biāo)來設(shè)計(jì)，能夠充分保障在危機(jī)應(yīng)對(duì)中決策反應(yīng)迅速有效，人員與資源調(diào)配及時(shí)，社會(huì)力量動(dòng)員有序，信息發(fā)布及時(shí)。

3.建立多元協(xié)作式公共危機(jī)治理的信息發(fā)布與共享平臺(tái)

公共危機(jī)治理信息發(fā)布與共享是各參與主體相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，是減緩公眾恐慌心理和消除謠言的有效途徑。在信息發(fā)布與共享平臺(tái)的建設(shè)中應(yīng)注意以下方面:一是增加政府對(duì)真實(shí)信息發(fā)布重要性的認(rèn)識(shí)。在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，大量的信息掌握在政府手中，主要的信息發(fā)布平臺(tái)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)掌控在政府手里，只有政府充分認(rèn)識(shí)到信息發(fā)布的重要性，做到及時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)布有關(guān)危機(jī)信息。這一點(diǎn)在汶川大地震中，我國各級(jí)政府的做法就值得贊賞。二是充分尊重公眾的知情權(quán)。公共危機(jī)的發(fā)生關(guān)系到社會(huì)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，公眾有獲得危機(jī)相關(guān)信息的權(quán)利，而我們的政府有準(zhǔn)確、及時(shí)提供相關(guān)信息的責(zé)任。三是有效利用各種大眾傳媒手段，廣泛發(fā)布危機(jī)信息，引導(dǎo)社會(huì)公眾的行為與社會(huì)輿論，使其向有利于危機(jī)應(yīng)對(duì)的方向發(fā)展。四是注重現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用。各種現(xiàn)代信息技術(shù)為信息的獲取、處理、傳播帶來了方便，在公共危機(jī)治理中，政府應(yīng)該充分利用這些技術(shù)，及時(shí)、全面搜集有關(guān)信息并做好信息的保存、處理、分析工作，利用這些信息對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行預(yù)防與預(yù)警。傳統(tǒng)危機(jī)管理重在處置而忽視預(yù)防，現(xiàn)代公共危機(jī)治理應(yīng)重在預(yù)警和預(yù)防。

（三）建立非政府組織參與公共危機(jī)治理的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制

1.構(gòu)建非政府組織參與公共危機(jī)治理的激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制的建立為非政府組織參與公共危機(jī)治理提供動(dòng)力。非政府組織參與公共危機(jī)治理的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)重點(diǎn)在三個(gè)方面:首先，通過法律賦予非政府組織實(shí)質(zhì)性的自治權(quán)。非政府組織自治權(quán)的行使是通過參與社會(huì)公共事務(wù)來實(shí)現(xiàn)的，因此非政府組織參與公共危機(jī)治理也是它實(shí)現(xiàn)自治權(quán)的表現(xiàn)。其次，借助公共媒體，充分宣傳非政府組織在公共危機(jī)治理中的作用，必要時(shí)通過樹立典型以起到榜樣作用，這樣一方面可以讓非政府組織獲得社會(huì)公眾的支持與認(rèn)可，另一方面可以讓其他非政府組織對(duì)自身在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中的作用有充分認(rèn)識(shí)和合理定位，逐漸提高他們參與公共危機(jī)的熱情與效率。再次，政府應(yīng)扶持非政府組織的發(fā)展。政府對(duì)非政府組織的扶持不應(yīng)是平均化的，可以從非政府組織參與社會(huì)公共事務(wù)管理的程度、提供公共服務(wù)的水平、資源利用的效率等方面給予表現(xiàn)好的非政府組織一定的扶持與獎(jiǎng)勵(lì)。最后，政府應(yīng)基于合作伙伴關(guān)系來選擇自己對(duì)待非政府組織的行為，要讓非政府組織感受到平等、自由，以及政府對(duì)他們的尊重與重視。

2.完善非政府組織參與公共危機(jī)治理的監(jiān)督制約機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建主要包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，非政府組織主要借助社會(huì)公共資源來向公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，所以在監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建中外部監(jiān)督應(yīng)是重點(diǎn)，內(nèi)部監(jiān)督為輔助。外部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)應(yīng)該圍繞四個(gè)方面:一是監(jiān)督主體及其權(quán)責(zé)；二是監(jiān)督的過程、途徑與手段；三是監(jiān)督內(nèi)容；四是監(jiān)督責(zé)任的追究機(jī)制。這四個(gè)方面中，明確界定各監(jiān)督主體責(zé)、權(quán)、利是關(guān)鍵；監(jiān)督過程、途徑與手段是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的基礎(chǔ)；對(duì)監(jiān)督失職責(zé)任的追究是監(jiān)督效果的有力保障。在外部監(jiān)督中應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)揮社會(huì)公眾與媒體對(duì)非政府組織的監(jiān)督作用，監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)放在非政府組織對(duì)資源的籌集與使用上。

內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制作為整體監(jiān)督機(jī)制的輔助，其主要作用在于規(guī)范非政府組織內(nèi)部管理活動(dòng)。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要從非政府組織的財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)、人事制度建設(shè)、薪酬與激勵(lì)制度建設(shè)等方面入手，共同形成對(duì)非政府組織內(nèi)部管理活動(dòng)的規(guī)范與制約。

五、結(jié)語

非政府組織參與多元協(xié)作式公共危機(jī)治理的阻滯因素有外部和內(nèi)部兩個(gè)方面，通過完善公共危機(jī)管理的相關(guān)法律，建立公共危機(jī)協(xié)作治理機(jī)制，構(gòu)建非政府組織參與公共危機(jī)治理的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制，不但能消除非政府組織參與公共危機(jī)治理的外部阻滯因素，還能有助于緩解部分內(nèi)部阻滯因素，如角色認(rèn)識(shí)的模糊、內(nèi)部管理的不規(guī)范，但對(duì)于由志愿失靈而導(dǎo)致的能力和資源不足，這是非政府組織本身所具有的缺陷，只有通過與政府組織的合作才能彌補(bǔ)這方面的不足。

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【責(zé)任編輯 劉蓉】

The Blocking Factor and Achieving Strategy of NGO Participating in Multip le Synergetic Public Crisis Governance

WANG Rui-ni
（School of Economics and Management，Weinan Normal University，Weinan 714099，China）

Public crisis emergency managementmechanism with the government as the sole management subject is relatively weak to cope with the increasingly frequent，diverse and complex public crisis.In order to solve this problem，multiple synergetic public crisis governancemechanism has to be built.Non-governmental organizations have become an important subject of pluralistic multiple synergetic public crisis governance because of their advantages.Therefore，aiming atmultiple synergetic public crisis governancemechanism and considering the real situation of China＇s society，the paper discusses the blocking factors of non-governmental organizations participating in multiple synergetic public crisis governance from the inside and outside aspects.The paper suggests that non-governmental organizations’participation in public crisis governance can be boosted from the legal construction，governance mechanism construction，incentive and supervisorymechanism construction.

multiple synergeticmode；public crisis governance；NGO（Non-Governmental Organization）；blocking factor；achieving strategy

C913

A

1009-5128（2014）22-0084-06

2014-07-08

渭南師范學(xué)院特色學(xué)科（工商管理）建設(shè)項(xiàng)目（渭師院科［2011］103號(hào)）

王瑞妮（1982—），女，陜西禮泉人，渭南師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，公共管理碩士，主要從事非政府組織、公共危機(jī)治理研究。