摘要：目前我國還有很多農(nóng)民居住在自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，這些居民普遍生活貧困，發(fā)展受到了很大限制。其中主要的原因是自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)制約了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的發(fā)展，使自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民陷入發(fā)展困局。要解決這個困局，我們需要在自然保護(hù)區(qū)的分類管理與區(qū)劃調(diào)整，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林地的征收、置換、贖買、租賃，生態(tài)移民，生態(tài)效益補償，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式及自然保護(hù)區(qū)管理體制等方面，做出新的探索，幫助自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民發(fā)展生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū)；林區(qū)居民；集體林權(quán)

中圖分類號：C922文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

近年來，我國各地特別是南方集體林區(qū)，經(jīng)常發(fā)生自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民與當(dāng)?shù)卣白匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理機構(gòu)之間的沖突，沖突的原因則是自然保護(hù)區(qū)的管理要求是林木禁伐，而林木禁伐又損害了林木所有者的權(quán)利。實踐調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，凡是有集體林地的自然保護(hù)區(qū)，幾乎都面臨類似的沖突。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的利益沖突已經(jīng)成為自然保護(hù)區(qū)管理普遍面臨的最大挑戰(zhàn)，也是自然保護(hù)區(qū)所在地的最嚴(yán)峻的社會不穩(wěn)定因素之一，亟需我們探索解決方案。

一、我國自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民現(xiàn)狀

我國第一個自然保護(hù)區(qū)是1956年建立的廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)。從1956年以來，我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)速度很快。截止到2012年底，我國的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量已經(jīng)超過2600個，自然保護(hù)區(qū)總面積也已經(jīng)超過150萬平方公里。自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展，這對生態(tài)環(huán)境保護(hù)無疑是具有重要的積極意義。但是，這其中存在一個嚴(yán)峻的問題：在這面積龐大的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，很大一部分土地屬于農(nóng)民集體所有，居住著數(shù)量龐大的農(nóng)村居民，而且這些居民大都因為自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)而陷入生活貧困。

（一）自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林地數(shù)量龐大

在我國總面積超過150平方公里的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，有很大一部分土地屬于集體土地。以林業(yè)系統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)為例，集體林地所占比率超過50%的省份有廣東、福建、浙江、廣西、重慶和安徽共6個，其中廣東省的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林地所占比率更是高達(dá)83.64%[1]，見表1。

二、自然保護(hù)區(qū)對居民發(fā)展的制約

山區(qū)居民貧困，有其復(fù)雜的原因。但是，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民普遍比其他山區(qū)居民更為貧困，其中一個重要原因就是我國自然保護(hù)區(qū)管理制度造成的。

（一）自然保護(hù)區(qū)的嚴(yán)格管理限制了居民的生產(chǎn)

我國的自然保護(hù)區(qū)管理制度主要體現(xiàn)在《森林法》和《自然保護(hù)區(qū)條例》兩部法規(guī)的法制層面。

《森林法》第31條規(guī)定：“自然保護(hù)區(qū)的森林，嚴(yán)禁采伐”?！渡址ā返脑擁椧?guī)定將森林類自然保護(hù)區(qū)的核心生產(chǎn)經(jīng)營活動禁止了。

《自然保護(hù)區(qū)條例》第26條規(guī)定：“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。第27條規(guī)定：“禁止任何人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)”。第28條規(guī)定：“禁止在自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動”?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第26、27、28條的規(guī)定，幾乎將居住在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)民的生產(chǎn)活動全部禁止。

《森林法》和《自然保護(hù)區(qū)條例》的上述規(guī)定，實際上成為自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民貧困的主要原因。

我國的自然保護(hù)區(qū)管理制度存在的問題之核心是：一方面，政府為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而劃定自然保護(hù)區(qū)，并對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的林木實行禁伐，對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行嚴(yán)格限制；另一方面，政府卻對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民沒有任何補償制度。對林權(quán)所有者來說，最大的利益來自于對林木的采伐利用。當(dāng)對林木實施禁伐時，林木所有者對林木的最大利益實際上已經(jīng)無法實現(xiàn)。

（二）森林生態(tài)效益補償制度存在的問題

近年來，我國逐步建立了森林生態(tài)效益補償制度。這種制度可以在一定程度上彌補自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民因林木禁伐而導(dǎo)致的損失。但是，森林生態(tài)效益補償制度針對的是公益林，這對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民來說，實際上至少存在以下兩個方面的問題：

一是補償對象的問題。森林生態(tài)效益補償制度所補償?shù)膶ο笫枪媪?，并不是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)所有林木。公益林的劃分范圍和自然保護(hù)區(qū)林木的范圍并不相同?，F(xiàn)實中，并不是所有自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林木都劃入了公益林范圍，通常只有一部分自然保護(hù)區(qū)林木被劃入了公益林范圍，另外有一些自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林木則沒有劃入公益林范圍。這就導(dǎo)致有些自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的林木無法根據(jù)森林生態(tài)效益補償制度獲得森林生態(tài)效益補償。

二是補償標(biāo)準(zhǔn)問題。當(dāng)前，森林生態(tài)效益補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)大概是每畝林地每年只有10～15元左右。這點補償，對于并不實行禁伐的公益林來說，是勉強可以接受的。但是，對完全實行禁伐的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林木的所有者來說，可謂是杯水車薪。

（三）自然保護(hù)區(qū)內(nèi)旅游開發(fā)的利益分配機制問題

當(dāng)前，隨著森林生態(tài)旅游的興起，很多自然保護(hù)區(qū)在實驗區(qū)進(jìn)行了旅游開發(fā)項目。由于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)森林旅游開發(fā)權(quán)被自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)所專有，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民沒有旅游開發(fā)權(quán)，居民對旅游開發(fā)利益分配也沒有適當(dāng)?shù)膮⑴c機制。所以，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)森林旅游開發(fā)過程中，森林旅游的經(jīng)濟(jì)效益幾乎被一些旅游開發(fā)商獨占。

當(dāng)前，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游開發(fā)活動主體限于自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)。《自然保護(hù)區(qū)條例》第22條規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)的主要職責(zé)包括在不影響保護(hù)自然保護(hù)區(qū)的自然環(huán)境和自然資源的前提下，組織開展參觀、旅游等活動?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第29條規(guī)定：“在國家級自然保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)開展參觀、旅游活動的，由自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)提出方案，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門審核后，報國務(wù)院有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門批準(zhǔn)；在地方級自然保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)開展參觀、旅游活動的，由自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)提出方案，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門批準(zhǔn)”。這樣的規(guī)定，實際上直接將自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民排除在旅游開發(fā)主體之外。即在實踐操作中，自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)提出旅游開發(fā)方案，獲得批準(zhǔn)后，將旅游開發(fā)整體發(fā)包給某個資金雄厚的開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)，開發(fā)商給自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)繳納一定的承包金。這個旅游開發(fā)過程中，自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)獲得承包金，開發(fā)商獲取比較可觀的旅游收入，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民完全被排除在外，無法獲得收入。這對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民很不公平。

（四）居民對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)缺乏合理的參與機制

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中，涉及到集體所有的林地，就涉及到祖祖輩輩居住其中的村民，但是，這些村民對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)卻沒有適當(dāng)?shù)膮⑴c機制，這給村民帶來了不利的影響。

在自然保護(hù)區(qū)的區(qū)劃方面，對于應(yīng)該劃入自然保護(hù)區(qū)的地域，劃入自然保護(hù)區(qū)的緣由等相關(guān)問題，科學(xué)層面要聽取相關(guān)專家的意見；涉及到居民利益層面，應(yīng)聽取相關(guān)村民的意見，就必須建立一個村民意見占合理權(quán)重的協(xié)商機制，建立村民參與的渠道。但是，目前我國這方面的機制缺乏，村民意見難以表達(dá)。村民對自己所有的土地被劃入自然保護(hù)區(qū)范圍，甚至連知情權(quán)都缺失，往往是自然保護(hù)區(qū)建成若干年后村民才知道。

在自然保護(hù)區(qū)管理方面，也缺乏合理的村民參與機制，村民完全被置身事外，這往往導(dǎo)致村民的權(quán)益被忽略。

（五）自然保護(hù)區(qū)管理體制導(dǎo)致對村民利益訴求的推諉

當(dāng)前，我國自然保護(hù)區(qū)管理實行分部門、分級別進(jìn)行管理。在分部門管理方面，大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)歸屬林業(yè)部門管理，另有少量則歸屬環(huán)保、海洋等部門管理。在分級別管理方面，其中有些屬于省級林業(yè)、環(huán)保部門管理，有些則屬于市級、縣級林業(yè)、環(huán)保部門管理。這種分部門、分級別管理體制的形成，有其歷史延續(xù)性和管理的便利性，但是，這種管理體制給自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的利益訴求帶來了不便。

例如，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民需要申請野生動物損害賠償，通常是向自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)提出訴求，但是自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)只能向其歸屬的林業(yè)、環(huán)保等部門轉(zhuǎn)達(dá)村民的這種訴求，林業(yè)、環(huán)保等部門再向所屬政府提出要求。在這個過程中，村民的訴求被輾轉(zhuǎn)往返，容易被踢皮球。

特別是因為實行分級別管轄，有的自然保護(hù)區(qū)駐地某縣，但卻歸屬省級林業(yè)、環(huán)保等部門管理，這個時候，村民的訴求更加難以有效實現(xiàn)。因為當(dāng)村民向自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)提出訴求時，自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)向省級林業(yè)、環(huán)保部門轉(zhuǎn)遞，但省級林業(yè)、環(huán)保部門往往覺得村民的利益訴求應(yīng)該歸由當(dāng)?shù)乜h級人民政府來解決，而當(dāng)?shù)卣畢s覺得自然保護(hù)區(qū)不歸他們管理，他們不負(fù)責(zé)村民的利益訴求。這樣的管理體制直接導(dǎo)致村民的利益訴求無從著手。

三、解決自然保護(hù)區(qū)居民發(fā)展困境的對策

當(dāng)前，一方面，我國生態(tài)保護(hù)問題越來越嚴(yán)峻，越來越得到公眾的關(guān)注，這必然要求我國越來越加強對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，加快自然保護(hù)區(qū)建設(shè)；另一方面，我國公民的法制意識、權(quán)利意識也越來越增強，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)村民維護(hù)自身林木等財產(chǎn)權(quán)利的意識越來越強。在這兩者之間的矛盾夾擊下，直接受到挑戰(zhàn)的就是村民林木被劃入自然保護(hù)區(qū)后禁伐卻沒有任何補償?shù)闹贫?。比如在武夷山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，64.2%的被調(diào)查者認(rèn)為，最困難的問題是由于社區(qū)居民從保護(hù)區(qū)中所得的收入減少，造成社區(qū)居民資金不足；58.0%的被調(diào)查者認(rèn)為補償措施不到位，社區(qū)居民預(yù)期收益未能兌現(xiàn)[4] 。也就是說，村民已經(jīng)意識到自然保護(hù)區(qū)建設(shè)對其權(quán)益的不公平影響，并且要求改變這種局面。實際上，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的意識覺醒和維權(quán)抗?fàn)?，已?jīng)成為自然保護(hù)區(qū)建設(shè)面臨的重大問題。筆者在廣西林業(yè)部門所作的調(diào)研顯示，對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)村民利益訴求的協(xié)調(diào)工作已經(jīng)成為自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)所面臨的首要工作。

所以，解決自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民因林木禁伐所面臨的發(fā)展問題，是實現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。特別是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居住的很多村民是少數(shù)民族人口，這必然還要涉及到復(fù)雜的民族發(fā)展問題。

（一）自然保護(hù)區(qū)的區(qū)劃調(diào)整機制探索

自然保護(hù)區(qū)的建立，對于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)來說，固然有很重大的意義，但是，由于我們目前對自然保護(hù)區(qū)實行的是極其嚴(yán)格的全面生態(tài)環(huán)境保護(hù)，這必然要付出巨大的成本，所以，在建立自然保護(hù)區(qū)的時候，我們不得不需要考量其充分必要性，對利弊的博弈進(jìn)行權(quán)衡。在建設(shè)生態(tài)保護(hù)區(qū)時，塘沽 主要解決三個方面的問題：一是采取哪種方式進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，即自然保護(hù)區(qū)建立的必要性；二是自然保護(hù)區(qū)的建立要根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整，符合生態(tài)環(huán)境的變化規(guī)律；三是防止自然保護(hù)區(qū)建立的功利性。

為了解決這個問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該構(gòu)建真正有效的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)專家決策機制。這種機制應(yīng)該包括以下三個方面的要件：一是應(yīng)該由國家成立唯一的一個自然保護(hù)區(qū)建設(shè)專家決策委員會，不應(yīng)交由地方來決策；二是決策委員會的專家?guī)毂仨毷潜Ｃ艿?，參與決策的專家也必須是匿名的；三是這個專家委員會必須是掌握實際決策權(quán)的，而不能限于參考作用。

（二）自然保護(hù)區(qū)的分類管理探索

不同的生態(tài)保護(hù)對象，其保護(hù)措施不一定相同。我們要保護(hù)某一生態(tài)對象，需要針對該生態(tài)保護(hù)對象自身的特點而采取不同的保護(hù)措施。我國當(dāng)前2600多個自然保護(hù)區(qū)，其生態(tài)保護(hù)對象千差萬別，這決定了我們需要根據(jù)保護(hù)對象的不同，對自然保護(hù)區(qū)實施分類管理。

筆者認(rèn)為，要對自然保護(hù)區(qū)實施分類管理模式，我們可以把自然保護(hù)區(qū)在整體上劃分為生境保護(hù)模式和非生境保護(hù)模式。生境保護(hù)是指對整個生態(tài)系統(tǒng)實行完整的、整體的系統(tǒng)保護(hù)，不得破壞其中的任何生態(tài)要素。非生境保護(hù)是指對其中的某個對象進(jìn)行特定的保護(hù)，并不對整個生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)。對于生境保護(hù)模式，我們應(yīng)該盡可能限制，除非必不可少，其他都應(yīng)按照非生境保護(hù)模式來管理。

對于采取生境保護(hù)模式的自然保護(hù)區(qū)，在經(jīng)費保障方面應(yīng)統(tǒng)一由財政投入。而對于采取非生境保護(hù)模式的自然保護(hù)區(qū)，由于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民可以在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行一定的經(jīng)營活動，所以在經(jīng)費保障方面應(yīng)由政府進(jìn)行適當(dāng)補貼。

（三）自然保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)移民與物種遷移的博弈

我們在自然保護(hù)區(qū)管理過程中，當(dāng)保護(hù)對象的生存與當(dāng)?shù)鼐用竦纳钌a(chǎn)發(fā)生矛盾時，我們其實還有一個解決辦法的思路可供選擇：是生態(tài)移民還是物種遷移。

在當(dāng)前我國自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對象中，有些確實需要在原地保護(hù)，比如有些保護(hù)對象就是整體的生境系統(tǒng)，而有些保護(hù)對象對特殊的生境系統(tǒng)具有高度依賴性，這都需要在原生地實施保護(hù)。不過，我國自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有些保護(hù)對象對整體的生境依賴性并不是必不可少的，或者該保護(hù)對象對其所依賴的生境并不具有唯一性，而是具有可復(fù)制性。在這種情況下，我們?yōu)榱吮Ｗo(hù)該生態(tài)對象，是實行物種遷移模式還是生態(tài)移民模式，就成為一個值得探索的問題，最優(yōu)的選擇方案取決于各自的成本博弈。一般來說，如果選擇生態(tài)移民的模式遇到的困難不是很大，那么選擇生態(tài)移民模式未嘗不可。但是，如果實施生態(tài)移民模式遇到的困難很大，而實施物種遷移的模式成本更低，那么我們就應(yīng)考慮選擇物種遷移模式。

對物種遷移模式，我們的實踐中其實也有成功的案例。比如在廣西修建龍灘水電站水庫時，曾對該水庫淹沒區(qū)內(nèi)的56種1.3萬多株珍稀的野生植物實施遷地保護(hù)，取得了較好的效果。

特別是在野生動物保護(hù)方面，我們可以更為大膽地實施物種遷移保護(hù)模式，甚至可以考慮實施馴養(yǎng)模式。對于緊生動物實施馴養(yǎng)化保護(hù)方面，中國的國寶熊貓的保護(hù)模式就是一個較為典型的成功案例。

在野生植物的保護(hù)模式方面，通過大量專家學(xué)者的努力，物種遷移的技術(shù)條件已經(jīng)越來越充足，我們完全可以更多地選擇物種遷移或圈養(yǎng)的模式，野生植物移植后的存活問題已經(jīng)可以較好地解決。所以，我們完全可以優(yōu)先考慮采取物種遷移的方法來保護(hù)這些野生植物。

（四）自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林地的征收、贖買、租賃、置換的選擇

既然要劃定自然保護(hù)區(qū)，必然涉及到自然保護(hù)區(qū)內(nèi)土地權(quán)利問題。在我國，其中的核心問題則是如何實現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體土地權(quán)益問題。我們現(xiàn)行的法制體系禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)采伐林木等生產(chǎn)經(jīng)營活動，這毫無疑問侵蝕了其中的農(nóng)民土地權(quán)益。為此，我們需要進(jìn)行多方位的路徑探索。

在國外，自然保護(hù)區(qū)也會在私有土地上建設(shè)，政府會采取適當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行補償或者激勵，比如土地贖買、土地置換等，還有采取管理契約模式。在管理契約模式方面，通常是要求在自然保護(hù)區(qū)建立之前，由有關(guān)的管理部門與土地權(quán)利者進(jìn)行協(xié)商，一方面要求土地權(quán)利者對土地的利用接受一定的限制，一方面要求管理部門給予土地權(quán)利者一定的經(jīng)濟(jì)補償。

在中國，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體土地權(quán)利問題越來越突出，急需有適當(dāng)?shù)闹贫劝才?。從目前來看，解決這一問題，常見的思路就是征收、贖買、租賃和置換這四種模式。

征收、贖買這兩種模式有一個共同點：土地由農(nóng)民集體所有變更為國家所有，土地權(quán)屬發(fā)生了變更。但兩者之間也有一定的區(qū)別：征收模式更強調(diào)國家、政府的意志，更具有強制性，贖買則是更強調(diào)一種平等的民事關(guān)系。在當(dāng)今中國，土地征收方面的社會沖突已經(jīng)非常嚴(yán)重，筆者認(rèn)為在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)方面，不宜輕易選擇土地征收模式，而應(yīng)該盡可能選擇贖買模式。為此，我們需要對我國的土地管理制度進(jìn)行必要的調(diào)整，構(gòu)建并完善土地贖買制度。

另外，土地租賃模式也是較為可選的模式。特別是自然保護(hù)區(qū)未必是永久性的，隨著生態(tài)保護(hù)對象的變化，有些自然保護(hù)區(qū)存在的價值會逐漸消失，自然保護(hù)區(qū)也就要撤銷。這種情況下，土地租賃模式毫無疑問更加容易靈活應(yīng)對。相對于土地贖買制度，土地租賃模式幾乎沒有制度上的障礙，只需要政府適當(dāng)加大投入即可。

如果土地贖買、土地租賃都面臨經(jīng)費困難或者意愿阻滯，那么，土地置換也是較好的路徑選擇。土地置換通常是將自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體土地與自然保護(hù)區(qū)外的國有土地置換。當(dāng)然，要選擇土地置換模式，在操作上也面臨一個復(fù)雜的程式，包括制度層面的調(diào)整、農(nóng)民意愿的協(xié)調(diào)和土地的選擇。

（五）生態(tài)效益補償機制

生態(tài)效益是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的最大貢獻(xiàn)，所以，要解決自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的土地權(quán)益問題，最直接的路徑還是生態(tài)效益補償。實施生態(tài)效益補償，面臨的最大問題還是補償經(jīng)費來源問題。這一方面需要政府的決心，另一方面還要構(gòu)建合理的生態(tài)效益補償機制。如果能建構(gòu)合理的生態(tài)效益補償機制，那么，很多難題都可以迎刃而解。當(dāng)前，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)效益補償機制的建設(shè)重點需要解決“誰補償、補多少、補給誰”這三個問題。這三個問題非常難以回答。但筆者認(rèn)為可以從不同的補償路徑出發(fā)進(jìn)行分析。

一是市場路徑，即由市場來對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的土地權(quán)益進(jìn)行補償。這種路徑的實施通常要求生態(tài)產(chǎn)品比較容易測量，而且有較為明確的受益者。比如水源林自然保護(hù)區(qū)，該生態(tài)產(chǎn)品即優(yōu)質(zhì)水源的測量比較容易操作，而且優(yōu)質(zhì)水源的受益者也比較明確。這種情況下，我們可以從優(yōu)質(zhì)水源的受益者那里收取一定的費用補償給自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民，從而實現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的土地權(quán)益。

二是政府路徑，也就是由政府來對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民土地權(quán)益損失進(jìn)行補償。我國當(dāng)前通過政府路徑實施生態(tài)效益補償其實有一定的實施，比如我國當(dāng)前正在實施的對公益林的森林生態(tài)效益補償。當(dāng)然，對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體土地的生態(tài)效益補償制度還沒有建立，需要進(jìn)一步探索。

三是社會路徑，即讓社會來參與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的生態(tài)效益補償，主要是社會慈善人士、志愿者等組織、參與的社會捐贈形式。社會路徑在發(fā)達(dá)國家通常能發(fā)揮很大的作用，但在我國發(fā)揮的作用還很小，其中發(fā)揮的空間還很大，成為自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民實現(xiàn)生態(tài)效益補償路徑的空間很大。

（六）自然保護(hù)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式選擇

對自然保護(hù)區(qū)來說，其生態(tài)效益毫無疑問是可觀的，同時，實際上還存在可觀的經(jīng)濟(jì)效益。比較常見的是，在自然保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)開展旅游、馴養(yǎng)繁殖野生動物等活動。按照《自然保護(hù)區(qū)條例》第18條規(guī)定：“緩沖區(qū)外圍劃為實驗區(qū)，可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗、教學(xué)實習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀與瀕危野生動植物等活動”。旅游、馴養(yǎng)繁殖野生動物、繁殖野生植物等產(chǎn)業(yè)活動在自然保護(hù)區(qū)實驗區(qū)內(nèi)是可以實施的。

當(dāng)前，在自然保護(hù)區(qū)試驗區(qū)內(nèi)開發(fā)的產(chǎn)業(yè)通常是旅游開發(fā)。特別是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和人們旅游選擇欲望的增強，自然保護(hù)區(qū)試驗區(qū)內(nèi)森林生態(tài)旅游的前景可觀。為了讓自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民受惠于森林旅游產(chǎn)業(yè)，我們需要在自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)模式方面作出調(diào)整。針對當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)中存在的問題，筆者認(rèn)為，我們需要確立自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民在旅游開發(fā)中的參與權(quán)利，比如旅游開發(fā)的啟動權(quán)應(yīng)該賦予自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民，而不是限于自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)。同時，旅游開發(fā)的利益分配也應(yīng)該包括自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民。

另外，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開展馴養(yǎng)繁殖野生動物、野生植物等活動，對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民來說也是極具發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)。為支持、鼓勵自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民在試驗區(qū)內(nèi)開展馴養(yǎng)繁殖野生動植物產(chǎn)業(yè)活動，我們需要給與必要的制度支持，包括放松對野生動物馴養(yǎng)繁殖的管制，在經(jīng)費上給與適當(dāng)方式的支持。

（七）自然保護(hù)區(qū)管理體制的完善

要促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的發(fā)展，我們還需要重視自然保護(hù)區(qū)管理體制的問題。在自然保護(hù)區(qū)的管理體制方面，我國存在管理機構(gòu)分散和分級別管理的問題。管理機構(gòu)分散直接導(dǎo)致管理行動的不統(tǒng)一，也導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民待遇的不統(tǒng)一。我國對自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行分級別管理，包括國家級、省級和縣級。分級別管理的直接意義是不同級別的自然保護(hù)區(qū)能獲取的財政投入有所區(qū)別，因此，不同級別的自然保護(hù)區(qū)往往獲取的財政投入有所差別。對自然保護(hù)區(qū)實行分級別管理，這其實并不合理，因為既然都是自然保護(hù)區(qū)，必然要按照自然保護(hù)區(qū)的要求實行同樣標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格管理，這就要求在財政投入標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)該是同等的。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)該完善自然保護(hù)區(qū)管理體制。

一是要統(tǒng)一自然保護(hù)區(qū)管理體制，加強環(huán)境保護(hù)部門對自然保護(hù)區(qū)的統(tǒng)一管理力度，不宜由不同的部門來實施管理。

二是合理確定自然保護(hù)區(qū)的管理層級。在管理層級方面，一般來說，管理層級越高，越有利于自然保護(hù)區(qū)的管理力度。從目前來看，全國2600多個自然保護(hù)區(qū)，平均每個省大概是80個左右的自然保護(hù)區(qū)，放在省一級來進(jìn)行管理，應(yīng)該是可行的。例如，省級人民政府專門成立一個自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理全省所有的自然保護(hù)區(qū)。把自然保護(hù)區(qū)管理層級統(tǒng)一到省級，主要是有利于資金投入方面的保障，也有利于解決自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中遇到的各種問題。

三是重視自然保護(hù)區(qū)的基層管理機構(gòu)問題。自然保護(hù)區(qū)管理任務(wù)繁重，劃定了一個自然保護(hù)區(qū)卻不配置一個專門的管理機構(gòu)，這對自然保護(hù)區(qū)管理極為不利。實際上，每個自然保護(hù)區(qū)至少應(yīng)該要有一個專門的管理機構(gòu)。當(dāng)前，我國還有很多自然保護(hù)區(qū)沒有成立專門的管理機構(gòu)，這些自然保護(hù)區(qū)的日常管理工作由其行政主管部門負(fù)責(zé)，這直接導(dǎo)致這些自然保護(hù)區(qū)的日常管理工作陷入困境，也不利于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的利益訴求表達(dá)。

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[4]陳傳明.福建武夷山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償機制研究[J].地理科學(xué)，2011（5）：594599.

Abstract：At present，a lot of farmers still live within the range of nature reserves.Those farmers generally live in poverty，with development limited.The main reason is that the nature reserve construction restricts the development of the residents.Therefore，we need to make more exploration in adopting division of nature reserves，practicing classification management，searching new roads of levy，purchase，lease，exchange，ecological migration，ecological benefit compensation，industry development pattern and management system in nature reserves and so on，so as to help the development of residents living in nature reserves.

Key words：nature reserve； nature reserve residents；the collective forest right