范召全

論新時期中國社會組織的政府合作依賴①

范召全

近年來，我國社會治理創(chuàng)新推動了社會組織的發(fā)展，社會組織尋求發(fā)展可以選擇政府合作依賴、社會組織自我依賴和境外合作依賴三條路徑。國內(nèi)多地實踐顯示，社會組織較多地選擇了跟政府合作，以“退位—補位”、“掌舵—劃槳”等合作模式，授權(quán)、嵌入、孵化等合作方式，演繹成了社會組織的政府合作依賴。政府合作依賴在給中國社會組織帶來井噴式發(fā)展的同時，也讓社會組織面臨自主性與依附性沖突、角色定位難等困境，從長遠(yuǎn)發(fā)展看，需要建立有中國特色的現(xiàn)代社會組織體制來加以保障。

社會治理創(chuàng)新中國社會組織 政府合作依賴

范召全，西南民族大學(xué)社會學(xué)與心理學(xué)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，博士（四川成都 610041）。

進(jìn)入新世紀(jì)，社會治理進(jìn)入中國政府關(guān)注視野，各地逐漸掀起了社會組織大發(fā)展熱潮?？陀^地講，社會組織的發(fā)展，可以選擇政府合作依賴、社會組織自我依賴和境外合作依賴三種路徑。但是，由于新中國計劃經(jīng)濟(jì)時代和改革開放前期一直保持較好發(fā)展的社會福利事業(yè)單位和福利企業(yè)所具有的體制內(nèi)慣性，我國各地方政府在推動社會治理創(chuàng)新，改進(jìn)社會治理方式，釋放和激發(fā)社會組織活力的工作中，大都習(xí)慣性地、比較現(xiàn)實地選擇了政府主導(dǎo)下的社會組織發(fā)展路徑，逐漸形成社會組織的政府合作依賴。所謂社會組織的政府合作依賴，是指社會組織在政府的主導(dǎo)下，通過跟我國各級政府的多樣化合作，在行政架構(gòu)上或資源等方面享有獲得性支持，而社會組織正是依賴這些行政架構(gòu)或資源，求得更好的發(fā)展。

本文依托我國社會治理創(chuàng)新成效實踐經(jīng)驗，總結(jié)、梳理社會組織在與政府合作進(jìn)程中所選擇的合作模式、合作方式，呈現(xiàn)新時期中國社會組織的政府合作依賴的生成邏輯。

一、社會組織與政府合作模式選擇

進(jìn)入新時期，國內(nèi)社會組織尤其是一些新成立的專業(yè)性社會組織，與政府展開了大量合作。從近年來合作雙方選擇的合作模式看，最集中、最突出表現(xiàn)為兩種類型：“退位—補位”合作模式和“掌舵—劃槳”合作模式。

（一）“退位—補位”合作模式

在中央一系列深化改革措施推動下，各地積極推動政府職能轉(zhuǎn)變，探索創(chuàng)新社會治理體制，有所為有所不為，主動“退出”某些服務(wù)領(lǐng)域，及時邀請、支持社會組織來“補位”，以承接因政府“退位”剝離出來的公共服務(wù)職能，政府與社會組織之間形成“退位—補位”合作關(guān)系。這種“退位—補位”的社會組織與政府合作，主要表現(xiàn)為職能上的合作，政府剝離出來的職能、轉(zhuǎn)移職能，轉(zhuǎn)由社會組織來承擔(dān)。就是說，原來由政府承擔(dān)的職能，現(xiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣M織來完成，雙方在職能上形成一種合作關(guān)系，社會組織成為政府基本公共服務(wù)職能的繼任提供者和補充力量。正如民政部部長李立國所指出的，“改革開放以來，社會組織逐步承接政府轉(zhuǎn)移職能，在提供社會服務(wù)方面的作用得到初步發(fā)揮。特別是6萬多個行業(yè)協(xié)會商會和二十五萬多個民辦非企業(yè)單位，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、社會救助、社會工作、公益慈善等方面，為人民群眾提供了大量多樣化、專業(yè)化服務(wù)，成為政府基本公共服務(wù)的有益補充”①李立國.改革社會組織管理制度激發(fā)和釋放社會發(fā)展活力.http://www.chinanpo.gov.cn/3201/77048/index.html。從治理理論分析，這類政府與社會組織的“退位—補位”合作模式，其所秉持的理念是，全能主義政府須向有限政府轉(zhuǎn)變。一方面，全能政府須卸載部分職能，要有所為，有所不為，把政府不該管、管不了也管不好的那些職能，交給社會組織來承接，促進(jìn)全能政府蛻變成有限政府；另一方面，政府職能是“退舊增新”，即政府“退出”一些直接從事公共服務(wù)的“舊職能”，新增加一些社會服務(wù)及其機(jī)構(gòu)的管理、監(jiān)督職能，比如，制定服務(wù)原則、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督職權(quán)，完善社會組織的法規(guī)制度，以提升公共事務(wù)管理與社會工作服務(wù)的質(zhì)量水平。從近年政府與社會組織合作實踐看，“退位—補位”合作模式的普遍性做法是，政府主動從某些職能領(lǐng)域中退出來，一些值得政府信賴的社會組織及時“補位”，政府將“退出”、“卸載”的職能交由這些社會組織來完成。通過“退位—補位”合作模式，政府逐漸實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，社會組織也因此而獲得更多發(fā)展空間。

（二）“掌舵—劃槳”合作模式

從“政府—社會組織”合作實踐看，提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是當(dāng)前最主要的內(nèi)容之一。其間，政府和社會組織扮演不同的角色，發(fā)揮不同的作用。打個劃船的比方，在“政府—社會組織”合作提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的工作關(guān)系中，政府只需要“掌舵”，不需要“劃槳”，政府通過跟社會組織簽訂契約，將“劃槳”工作交由后者來執(zhí)行，“政府—社會組織”之間的合作，是“掌舵—劃槳”合作關(guān)系。質(zhì)言之，政府只需要掌舵方向，即，向誰提供什么樣的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，而不需要親自披掛上陣“劃槳”生產(chǎn)公共產(chǎn)品或提供公共服務(wù)，“劃槳”的任務(wù)可以通過契約、委托等手段交由社會組織來完成。按照中央的部署，各地方政府近年來嘗試著這類“掌舵—劃槳”合作模式，一般性做法是，政府以招標(biāo)投標(biāo)方式，通過合同購買、資金補貼、減免稅收等具體形式或手段，吸引一些社會組織來承擔(dān)某些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)或提供公共服務(wù)，政府只需對服務(wù)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管與驗收，然后提供給有需要的民眾來消費、分享。比如，作為改革先鋒的廣東省，2012年發(fā)布了《2012年省級政府向社會組織購買服務(wù)目錄（第一批）》（粵財行[2012]210號），其中涉及262項購買大清單，政府通過招投標(biāo)公開向社會組織購買清單中的公共服務(wù)，社會組織按照政府所列清單，向目標(biāo)民眾提供社會服務(wù)。實質(zhì)上，政府向社會組織公布購買服務(wù)目錄，也就是一種“掌舵”，是一種方向指引；社會組織參與投標(biāo)并完成中標(biāo)合同任務(wù)，也就是“劃槳”。

如果深入探究“掌舵—劃槳”合作模式，我們可以發(fā)現(xiàn)，該類合作模式中實質(zhì)上存在著一種契約關(guān)系，即，“政府—社會組織—民眾”三者的契約關(guān)系：政府與社會組織，通過契約建立一種合作關(guān)系，政府向社會組織開具服務(wù)產(chǎn)品訂購清單，社會組織按照契約購買清單提供服務(wù)，政府將那些從社會組織購買來的服務(wù)產(chǎn)品，又輸送給有需要的民眾，供其消費；社會組織按照契約、合同，成為公共服務(wù)產(chǎn)品或社會服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和提供者，完成政府的訂購任務(wù)，向有需要的民眾提供公共服務(wù)。由此，政府與社會組織之間是契約合作關(guān)系，社會組織向民眾提供服務(wù)，政府將向社會組織購買的服務(wù)輸送給民眾；政府是服務(wù)的購買者，社會組織是服務(wù)的生產(chǎn)者，民眾是服務(wù)的消費者，如圖1。

圖1 政府-社會組織-民眾的契約合作關(guān)系

二、社會組織與政府合作方式選擇

當(dāng)前，我國正處于社會治理轉(zhuǎn)型初探階段，實質(zhì)上，社會組織一旦選擇了與政府合作，便不可避免地進(jìn)入了政府主導(dǎo)下的社會組織發(fā)展環(huán)境中，走上了政府合作依賴發(fā)展道路。那么，政府合作依賴下的社會組織，究竟會擁有什么樣的合作方式和生存發(fā)展空間呢？

（一）社會組織被授權(quán)，獲特許發(fā)展空間

近年來，中央提出創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平，改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力。這給社會組織提供了難得的利好制度環(huán)境和大發(fā)展機(jī)遇，各地各行業(yè)根據(jù)中央會議精神積極出臺刺激社會組織快速發(fā)展的政策措施，通過指示和安排來改組、組建或注冊成立一批專業(yè)性社會組織，這類社會組織也因此而獲得了地方政府授權(quán)，承接開展某些領(lǐng)域、行業(yè)的專業(yè)性服務(wù)工作、營運管理。換言之，這類社會組織通過政府授權(quán)，獲得特許空間，享有非競爭性地位；其他未經(jīng)授權(quán)、許可的社會組織難有機(jī)會來承接或開展此類工作。比如，我國供銷合作總社現(xiàn)主管全國性社團(tuán)組織14家，包括中國棉花協(xié)會、中國食用菌協(xié)會、中國茶葉協(xié)會、中國畜產(chǎn)品協(xié)會、中國果品流通協(xié)會等，改革開放以來，這些全國性社會組織雖歷經(jīng)改革但仍獲授權(quán)開展涉農(nóng)服務(wù)，參與制定、修訂涉農(nóng)國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)100余項，培養(yǎng)各種涉農(nóng)專業(yè)人才近20萬人次。這些“被授權(quán)”的全國性社會組織，享有了涉農(nóng)服務(wù)“特許”發(fā)展空間。尤其是近年來的政府轉(zhuǎn)職能、簡政放權(quán)改革，為社會組織帶來了更加廣闊的發(fā)展空間。民政部副部長顧朝曦在2014年北京舉行的“行業(yè)協(xié)會商會服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作交流會”上講話中就這樣提到，“黨的十八屆三中全會要求進(jìn)一步簡政放權(quán)，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，凡市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批。一年來，國務(wù)院共分批取消和下放了416項行政審批事項。伴隨著更多行政審批事項的取消下放，其中適合行業(yè)協(xié)會商會承擔(dān)的公共服務(wù)和管理事項，（通過政府授權(quán)）將由行業(yè)協(xié)會商會來承接。比如政府對企事業(yè)單位和個人進(jìn)行水平評價的事項，將改由有關(guān)行業(yè)協(xié)會、學(xué)會具體認(rèn)定，新的形勢為行業(yè)協(xié)會商會服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展了空間”（顧朝曦，2014）。

（二）社會組織尋求嵌入體制，獲制度保護(hù)空間

我國近年新成長起來的絕大多數(shù)專業(yè)性社會組織，主動尋求與政府合作，選擇走嵌入式發(fā)展道路，冀望能在體制內(nèi)獲得更多更好的發(fā)展機(jī)會，爭取到了一種“制度保護(hù)”發(fā)展空間。我們研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國內(nèi)專業(yè)性社會組織選擇的這種“嵌入式”發(fā)展，主要有兩種方式：一是從行政架構(gòu)上選擇嵌入而獲得被保護(hù)；二是從服務(wù)資源上選擇嵌入而獲得被保護(hù)。從近年來各地實踐探索看，這兩種方式集中體現(xiàn)到社會組織參與政府購買社會服務(wù)上。即，社會組織通過委托、承包、采購等方式競得地方政府購買社會工作服務(wù)或社會公共服務(wù)項目資源，以項目化服務(wù)形式參與到體制內(nèi)發(fā)揮作用，獲得一種保護(hù)性發(fā)展空間。前文提到的廣東省政府購買社會工作服務(wù)大清單，就是一個典型例證。2012年11月，民政部、財政部聯(lián)合出臺《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)[2012]196號），為新興的專業(yè)性社會組織嵌入體制內(nèi)提供了制度條件與政策空間。比如《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，“各級政府是購買社會工作服務(wù)的主體。各級民政部門具體負(fù)責(zé)本級政府購買社會工作服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織實施和績效評估；各級財政部門具體負(fù)責(zé)本級政府購買社會工作服務(wù)規(guī)劃計劃審核、經(jīng)費安排與監(jiān)督管理；各有關(guān)部門和群團(tuán)組織負(fù)責(zé)本系統(tǒng)、本行業(yè)社會工作服務(wù)需求評估，向同級民政部門申報社會工作服務(wù)計劃并具體實施”。①見民政部財政部：《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2012〕196號）.http://www.lzcz.gov.cn/video/ 2013/4690.html這從政策制度上明確了社會服務(wù)的購買主體，也就是誰是買家的問題。同時《指導(dǎo)意見》還規(guī)定了誰是賣家，即“政府購買社會工作服務(wù)的對象主要為具有獨立法人資格，擁有一支能夠熟練掌握和靈活運用社會工作知識、方法和技能的專業(yè)團(tuán)隊，具備完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、健全的規(guī)章制度、良好的社會公信力以及較強的公益項目運營管理和社會工作專業(yè)服務(wù)能力的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會”。②見民政部財政部：《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2012〕196號）.http://www.lzcz.gov.cn/video/ 2013/4690.html也就是說，專業(yè)性的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會，是有資格嵌入體制內(nèi)參與社會服務(wù)的社會組織主力軍。我們相信，新一輪社會治理改革，將為專業(yè)性社會組織嵌入體制內(nèi)獲得制度保護(hù)性發(fā)展空間，提供更多可能性。

（三）社會組織被孵化培育，獲扶持生長空間

黨的十八屆三中全會明確提出要“重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記”。③見中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》. http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm近年來，各地積極推動實施社會組織孵化培育計劃，政府聯(lián)合社會各界，通過專項經(jīng)費和專項政策，建立打造社會組織孵化基地，向初創(chuàng)期或籌建期的社會組織提供機(jī)構(gòu)能力培訓(xùn)、聯(lián)合辦公場地支持、資金管理和財務(wù)監(jiān)管、社會工作督導(dǎo)、項目需求評估、社會組織注冊等專業(yè)性服務(wù)，孵化培育更多社會組織健康、持續(xù)、規(guī)范發(fā)展。這種類型的社會組織孵化培育計劃，表現(xiàn)為政府在場與扶持，有幸參與孵化計劃的社會組織能享有較好的優(yōu)惠照顧性成長空間。國內(nèi)多地的社會組織孵化項目實踐表明，參與孵化計劃的社會組織，的確更容易得到業(yè)務(wù)主管單位和孵化項目單位的監(jiān)管保護(hù)與資金技術(shù)支持，通過地方政府在場及扶持，被孵化的社會組織也更容易融入行政架構(gòu)。以北京市西城區(qū)為例，近年來，該區(qū)充分發(fā)揮“三個平臺、兩個基地”作用，即社會組織的孵化培育與能力提升平臺、社會組織的項目交流與公益?zhèn)鞑テ脚_、社會組織的示范引領(lǐng)與發(fā)展研究平臺，社會服務(wù)管理創(chuàng)新的綜合實驗基地、“樞紐型”社會組織和街道社會組織陣地的指導(dǎo)培訓(xùn)基地，自2009年起在全市率先設(shè)立了規(guī)模為1000萬元的社會建設(shè)專項資金。截止2013年，專項資金設(shè)立5年來，累計投入了7500萬元資金，重點孵化培育支持資源共享、社會服務(wù)管理、公益志愿服務(wù)、為老助殘服務(wù)、文化教育活動、社會組織培育、社會工作隊伍建設(shè)、心理健康服務(wù)和環(huán)境保護(hù)類等325個民生服務(wù)項目，在孵化培育社會組織、激發(fā)社會組織活力、提升社會組織能力建設(shè)等方面都發(fā)揮了積極作用（杜黎彬，2014）?？傊鐣M織與政府密切合作，促進(jìn)政府合作依賴的生成，反過來，又推動社會組織大發(fā)展。

三、政府合作依賴下以民辦非為代表的社會組織井噴式發(fā)展

近年來，政府合作依賴條件下以民辦非企業(yè)單位為主要代表的社會組織，獲得了井噴式發(fā)展。社會組織的政府合作依賴，當(dāng)然首先需要國家法規(guī)與政策的支持。1998年國務(wù)院頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，同時修訂《社會團(tuán)體登記管理條例》，進(jìn)一步推進(jìn)我國社會組織管理走向法制化、規(guī)范化。在法制化、規(guī)范化大環(huán)境下，民政部、財政部、國務(wù)院辦公廳還先后出臺了《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2012〕196號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）等政策文件，在全國范圍推進(jìn)向社會組織購買社會服務(wù)的改革實踐，各地紛紛出臺地方性政策文件予以響應(yīng)，掀起社會組織發(fā)展高潮，尤其是專業(yè)性民辦非企業(yè)迎來了發(fā)展黃金時期。1999年，民政部正式啟動民辦非企業(yè)單位登記工作，并在當(dāng)年的《年度社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》中首次出現(xiàn)“民辦非企業(yè)單位”的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。我們分析民政部發(fā)布的《年度社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》后發(fā)現(xiàn)，在1999～2014年的十五年間里包括民辦非在內(nèi)的中國社會組織獲得巨大發(fā)展，具體表現(xiàn)為，全國社會團(tuán)體從1999年底的136841個，增長到2013年底的289000個，2014年第一季度為292000個；民政部門登記的民辦非企業(yè)單位從1999年的5902個，發(fā)展到2013年的255000個，2014年第一季度為257000個；基金會從2003年底的954個①在民政部公布的1999至2002年度的社會服務(wù)統(tǒng)計公報中，有關(guān)基金會的明確統(tǒng)計數(shù)據(jù)未能找到，實際上基金會統(tǒng)計數(shù)據(jù)，應(yīng)該是統(tǒng)計在其他類型的社會組織中了。，增加到2013年底的3549個，2014年第一季度為3631個。由社會團(tuán)體、民辦非、基金會三類社會組織所構(gòu)成的全國社會組織總規(guī)模，從1999年的24.2萬猛增到2013年的54.7萬個，（2014年第一季度為55.3萬個），增長125%，見圖2。可以說，進(jìn)入新世紀(jì)，中國社會組織獲得了數(shù)倍增長。必須指出，民政部“統(tǒng)計公報”中的社會團(tuán)體、民辦非、基金會這三種類型社會組織的增長成績，肯定不都是因為政府合作依賴帶來的結(jié)果，是多因互動的結(jié)果。但我們可以肯定的是，這其中，必定有政府合作依賴這一因素在其中支撐起社會組織的大發(fā)展。所以，我們在暫時無法區(qū)分政府合作依賴與非政府合作依賴因素的情況下，只能模糊處理，籠統(tǒng)地將政府合作依賴推動發(fā)展類的社會組織放入全國總體中進(jìn)行分析。并且，基于多年多地的現(xiàn)場調(diào)查經(jīng)驗，我們還有充分的理由做出這樣的主觀性判斷：近年來，政府合作依賴型社會組織應(yīng)該是支撐全國社會組織快速發(fā)展的生力軍。

圖2 1999-2014年中國三大社會組織發(fā)展?fàn)顩r

具體分析，在1999年以來的十五年里，我國社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)的年度增長率大，總量大，尤其是民辦非企業(yè)，發(fā)展速度呈井噴態(tài)勢，從1999年底的5902個，發(fā)展到2013年底的25.5萬個，已非常接近同年社會團(tuán)體的28.9萬個（要知道，社團(tuán)的發(fā)展歷史遠(yuǎn)比民辦非悠久）。如果說，近年來的社會團(tuán)體的快速發(fā)展，可能得益于新中國計劃時期和改革開放前期的發(fā)展基礎(chǔ)，那么，民辦非企業(yè)單位，從名稱到專業(yè)性實體，則均是從1999年正式進(jìn)入中國民政事業(yè)發(fā)展軌道與統(tǒng)計視野的，而且，民辦非企業(yè)很快就被納入到了政府購買服務(wù)試點及推廣工作中，可以這樣講，民辦非的確是在政府合作依賴下發(fā)展起來的。因此，我們設(shè)定1999～2014這一分析時間段，至少能證明這樣一個命題：政府合作依賴下的民辦非企業(yè)單位，有了大發(fā)展，而且發(fā)展速度快于社會團(tuán)體。圖3顯示，1999～2014年間，民辦非的增長速度好于社會團(tuán)體，前者趨勢指數(shù)線明顯快于后者。

圖3 15年來中國社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的發(fā)展趨勢

四、對政府合作依賴之下社會組織未來發(fā)展的思考

中國社會組織的政府合作依賴，是一把雙刃劍，它在帶給社會組織大發(fā)展的同時，也給社會組織發(fā)展帶來些許困境。

第一，政府合作依賴下的社會組織，需面對且須妥善處理自主性與依附性的張力。從非營利性、非政府性、公益性三大屬性意義上講，社會組織一定是要走民間道路，不受制于政府機(jī)關(guān)或公共權(quán)力部門的約束。對社會組織的自主性而言，在一定程度上講，就是社會組織的獨立性，可以按照社會組織的宗旨和創(chuàng)建初衷來獨立地行使自己的偏好，自由地選擇比如環(huán)境保護(hù)、救弱扶困、維權(quán)賦能、增進(jìn)福祉、生存改進(jìn)等人類公正事業(yè)領(lǐng)域來開展公益服務(wù)活動，它不應(yīng)受到過多的行政化和政治化影響，或者至少應(yīng)擁有一種“去政治的自主性”（唐文玉、馬西恒，2011）。如前文所述，我國政府合作依賴下的社會組織，并不是遠(yuǎn)離行政體系的，更沒有不去理會政治話語，而是表現(xiàn)為一定程度上的行政參與甚而政治參與，以授權(quán)、嵌入或孵化途徑，走近行政架構(gòu)，獲得政府資源。政府以委托、承包、采購等方式邀約社會組織向政府指定的對象提供專業(yè)性服務(wù)；社會組織必須履行購買合同中的政府約定，很難真正徹底做到“去政治”。在這樣的現(xiàn)實際遇中，一方面，社會組織參與政府購買服務(wù)越多，獲得的政府資源也就越多，客觀上也就越遠(yuǎn)離“民間道路”而成為政府的影子，甚而陷入依附政府的境地；另一方面，社會組織受制于政府購買服務(wù)條款，須按照合同管理邀約，它又不得不調(diào)整社會組織原來的機(jī)構(gòu)服務(wù)宗旨，甚至玩大逆轉(zhuǎn)來迎合政府某種特別需求（如政治性需要），甚而一味依從政府。這種對政府的依附、依從性帶來的后果就是，社會組織會逐漸失去機(jī)構(gòu)成立的初衷和本意，自主性讓位于依附性。那么，政府合作依賴下的社會組織，應(yīng)該如何應(yīng)對自主性與依附性的張力？唐飛在學(xué)位論文《政府轉(zhuǎn)型背景下社會組織的自主性問題研究》中專門探討了這個問題，其結(jié)論是：“社會組織的來源并不是影響判斷社會組織自主性程度的關(guān)鍵因素，社會組織（特別是官辦或官方發(fā)起的社會組織）在依賴政府生存的前提下依然可以獲得自主性并且不斷增強（唐飛，2013）。”這一研究結(jié)論“或許會在一定程度上對學(xué)術(shù)界的慣常判斷形成沖擊，然而這也意味著我們應(yīng)該重視真正意義上具有自主性的社會組織成長的多種可能性道路，并在政策上予以恰當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，最終在社會組織與政府之間形成一種協(xié)同合作的良好互動局面（唐飛，2013）。”

第二，政府合作依賴下的社會組織，需要面對且須拿捏好角色定位。近年來，我國多地實踐表明，在政府購買公共服務(wù)中，政府與社會組織合作雙方均在尋求各自角色定位。當(dāng)前，在中國政府與國內(nèi)社會組織的合作關(guān)系中，前者往往是處于相對強勢的一方，新興的專業(yè)性社會組織則在自主性與依附性的不斷搖擺中思考角色定位：是政府的小妾抑或雇傭軍？是政府大院的蹲守生意人抑或護(hù)院者？是中國政府的政治合伙人抑或?qū)I(yè)合作者？在參與購買政府服務(wù)的“生意博弈”中，這些專業(yè)性社會組織亦在取與舍中調(diào)整定位：是討好政府、獻(xiàn)媚式辦差還是承接政府外判嵌入式事權(quán)爭??？是遵循市場法則跑市場拿項目甚至奉行叢林法則不惜共謀欺詐還是忠誠公益組織守住公益底線？等等。最近，有人提到一個關(guān)于社會組織的尊嚴(yán)問題，很值得回味與深思：社會組織如果活得沒有尊嚴(yán)，又怎么能讓其服務(wù)的對象有尊嚴(yán)？！當(dāng)然，這也是基于社會組織弱勢于政府這個基點上來考慮的。事實上，政府與社會組織合作，雙方均有處于強勢或弱勢的可能。所以，政府合作依賴下的社會組織，不管誰弱誰強，社會組織都須守住角色的尊嚴(yán)，既不傷害自己——社會組織的角色尊嚴(yán)，也不傷害合作者——政府的角色尊嚴(yán)，這是個底線！

本文認(rèn)為，在我國，為降低政府合作依賴的機(jī)會成本，減少社會組織與政府合作的社會成本，更是為了減少對剛剛起步發(fā)展的社會組織的致命傷害，尤其是保護(hù)近年來如火如荼的政府購買社會服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，除了迫切需要制定、完善系列社會服務(wù)購買的準(zhǔn)入制度、程序制度和評估制度外，更需要頂層設(shè)計和中長期規(guī)劃來予以導(dǎo)向，以免發(fā)生偏離和錯亂。在當(dāng)前形勢下，“政府—社會組織”合作關(guān)系的規(guī)范健康發(fā)展，尤其需要制度化。本文認(rèn)為，當(dāng)前，加強制度化建設(shè)，是防止“政府—社會組織”合作模式下的“群魔亂舞”，早日迎來社會組織“英雄并舉”時代的一個有效之策。從長遠(yuǎn)看，無論是政府購買社會服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，還是社會組織本身的健康發(fā)展，都離不開一個頂層設(shè)計和中長期發(fā)展規(guī)劃來導(dǎo)向，力求避免把好事辦壞。如何達(dá)到這個目的？黨中央、國務(wù)院已有部署，即，這個頂層設(shè)計工作須圍繞一個目標(biāo)——“建立現(xiàn)代社會組織體制，從改革社會組織管理制度、激發(fā)社會組織活力兩個層面著力，努力做到法治化管理、系統(tǒng)性規(guī)劃、綜合性治理。從中長期看，要建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，營造法制健全、政策完善、待遇公平的社會組織發(fā)展環(huán)境，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、功能完善、誠信自律、有序競爭的社會組織發(fā)展格局，形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的有中國特色的現(xiàn)代社會組織體制”。①國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）.http://www.chinanpo.gov.cn/2351/70178/index.html這是社會組織的政府合作依賴?yán)^續(xù)發(fā)揮建設(shè)性作用、未來能有好的發(fā)展的最有力保障。

[1]杜黎彬，2014，《搭建綜合服務(wù)平臺激發(fā)社會組織參與社會建設(shè)》，《中國社會組織》第11期。

[2]顧朝曦，2014，《發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能作用》，《中國社會組織》第8期。

[3]柯一鳴，2012，《依附與自主——淺析當(dāng)代中國市民社會組織的發(fā)展?fàn)顩r》，《改革與開放》第14期。

[4]唐飛，2013，《政府轉(zhuǎn)型背景下社會組織的自主性問題研究》，杭州：浙江大學(xué)碩士論文。.

[5]唐文玉、馬西恒，2011，《去政治的自主性：民辦社會組織的生存策略——以恩派（NPI）公益組織發(fā)展中心為例》，《浙江社會科學(xué)》第10期。

編輯/陳建平

國家社會科學(xué)基金項目“云計算時代民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控與疏導(dǎo)研究”（項目號：12BTQ056）。

C916

A

1672-4828(2014)06-0049-08

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.06.007

①本文系西南民族大學(xué)社區(qū)管理專業(yè)碩士學(xué)位點建設(shè)成果。