彭小兵 楊東偉

防治環(huán)境群體性事件中的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)研究①

彭小兵 楊東偉

傳統(tǒng)的政府單一管治模式在防治高頻率、多地域、社區(qū)性、訴求合理的環(huán)境群體性事件方面顯得難以見(jiàn)效。防治環(huán)境群體性事件中的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)，是指政府將經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目決策中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、利益協(xié)調(diào)、情緒疏導(dǎo)、行為矯正、社區(qū)關(guān)系調(diào)制等服務(wù)，交給專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)來(lái)完成，并支付相關(guān)費(fèi)用，由此形成一種環(huán)境群體性事件治理的“政府提供、社會(huì)工作組織生產(chǎn)、民眾消費(fèi)”多元服務(wù)方式。傳統(tǒng)購(gòu)買(mǎi)模式的有效性，關(guān)鍵是以“環(huán)境經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目”為頂點(diǎn)，政府、社會(huì)工作組織為兩大治理主體，以購(gòu)買(mǎi)、考核為兩大核心要素，構(gòu)筑“政府、社會(huì)工作組織、公眾、傳媒”四位一體、相互監(jiān)督制約的平衡機(jī)制。

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù) 環(huán)境群體性事件 社會(huì)工作組織 社會(huì)治理

彭小兵，管理學(xué)博士，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，公共管理學(xué)系主任，重慶大學(xué)公益慈善與社會(huì)發(fā)展研究中心主任；楊東偉，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院本科生，（重慶 400044）。

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放30多年以來(lái)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化都取得了巨大的成就，國(guó)家日漸繁榮而富強(qiáng)并正向著社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家穩(wěn)步向前。然而，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境污染也日趨嚴(yán)重，并在諸多領(lǐng)域引發(fā)了社會(huì)矛盾與沖突。可以這么說(shuō)，環(huán)境污染問(wèn)題是當(dāng)前制約著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)健康發(fā)展的公共危機(jī)問(wèn)題，集中體現(xiàn)在近年來(lái)各種具有顯著社會(huì)危害性的環(huán)境公共事件（即環(huán)境引致型群體性社會(huì)事件，以下統(tǒng)稱環(huán)境群體性事件）持續(xù)高發(fā)，甚至民眾暴力沖擊涉污企業(yè)、圍攻國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的極端事件也時(shí)有發(fā)生，這不僅對(duì)政府公信力造成了巨大負(fù)面影響，也給中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)推進(jìn)和與民眾日常生活息息相關(guān)的公共設(shè)施建設(shè)造成被動(dòng)局面，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的停滯和困境。應(yīng)該說(shuō)，環(huán)境群體性事件的持續(xù)爆發(fā)，是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化過(guò)程中所付出的代價(jià)和陣痛，它既深刻反映了當(dāng)前我國(guó)嚴(yán)重的環(huán)境污染局面、嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)形勢(shì)以及脆弱的政府公信力、脆弱的社會(huì)穩(wěn)定，也表明我國(guó)政治體制及國(guó)家治理體系仍有不完善的地方。

不過(guò)，對(duì)類似于中國(guó)當(dāng)下的上述經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展困局，早已有眾多學(xué)者開(kāi)展了大量的研究，其中具有代表性的就是美國(guó)哈佛大學(xué)教授塞繆爾?亨廷頓（Samuel Phillips Huntington）的比較政治學(xué)研究。亨廷頓通過(guò)考察、對(duì)比研究了大量國(guó)家的歷史事件，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)比較落后的國(guó)家無(wú)論是政治還是社會(huì)都相對(duì)比較穩(wěn)定，而發(fā)生較多社會(huì)矛盾沖突（甚至是政治動(dòng)蕩）的大都是經(jīng)濟(jì)上有一定程度發(fā)展的國(guó)家。究其原因，亨廷頓認(rèn)為是因?yàn)檫@些國(guó)家（或地區(qū)）經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、集團(tuán)的分化、利益的沖突、價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變以及民眾參與期望的提高，都超過(guò)了政治體制的承受能力，進(jìn)而導(dǎo)致了社會(huì)紊亂①亨廷頓進(jìn)一步指出，對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，首要問(wèn)題不是自由，而是建立合法的公共秩序。人類可以無(wú)自由而有秩序，但不能無(wú)秩序而有自由。更完整的論證過(guò)程，見(jiàn)：塞繆爾?亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，北京：生活?讀書(shū)?新知三聯(lián)書(shū)店，1989；塞繆爾?亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪、劉緋等譯，北京：新華出版社，1998。?；诖?，著名的“亨廷頓悖論”指出：現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂；并認(rèn)為根除國(guó)內(nèi)社會(huì)的、政治的動(dòng)蕩和衰朽，必須建立起有能力制衡政治參與和政治制度化的政府。

2014年10月23日黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，這是我國(guó)面向“制衡政治參與”和“政治制度化”，推進(jìn)政府建設(shè)、國(guó)家治理能力建設(shè)以及社會(huì)管理與治理的制度化、法治化建設(shè)中至關(guān)重要的里程碑事件。環(huán)境群體性事件的社會(huì)治理與政府管理，可以看作是“政治制度化”和“制衡政治參與”在具體的國(guó)家治理和社會(huì)治理層面上的延伸。這意味著，創(chuàng)新環(huán)境群體性事件的防治模式，是從微觀和具體的層面來(lái)構(gòu)建“有能力制衡政治參與”和“政治制度化”的政府，進(jìn)而從根本上預(yù)防和化解社會(huì)矛盾沖突的重要手段?？v觀這些年的一些典型的環(huán)境群體性事件，發(fā)現(xiàn)一些與環(huán)保相關(guān)的公共項(xiàng)目，其決策、論證過(guò)程中，政府既沒(méi)有廣泛且有效地征求民意，也缺乏相關(guān)領(lǐng)域的科普教育，政府與民眾之間缺少有效的溝通平臺(tái)和矛盾糾紛的緩沖地帶，最終演變?yōu)樯鐣?huì)沖突。與此同時(shí)，政府過(guò)去“大包大攬”的處置模式已無(wú)法應(yīng)對(duì)當(dāng)前群體利益復(fù)雜多變的環(huán)境問(wèn)題，公民環(huán)保意識(shí)與現(xiàn)行社會(huì)管理方式之間不斷地產(chǎn)生碰撞、沖突，公眾“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的觀念在一定程度上已經(jīng)形成不良示范②筆者多次對(duì)一些典型的環(huán)境群體性事件進(jìn)行了事后調(diào)研，回放了一些環(huán)境群體性事件的演變過(guò)程，發(fā)現(xiàn)了類似的規(guī)律，并據(jù)此形成了一些公共管理教學(xué)案例，其中，彭小兵編寫(xiě)的MPA教學(xué)案例“阻斷鄰避效應(yīng)：從什邡事件的夢(mèng)魘中尋找治理路徑”（案例編號(hào)：201412520005），已被中國(guó)專業(yè)學(xué)位教學(xué)案例中心收錄（案例入庫(kù)證書(shū)編號(hào)：CCC201412520005）。?；诖耍陙?lái)理論與實(shí)踐界都日益重視包括“社會(huì)工作組織”在內(nèi)的專業(yè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在防治群體性事件中的角色。

最近些年來(lái)，隨著公共治理思潮在全球的流行（Elinor Ostrom，2000），中國(guó)學(xué)術(shù)界也廣泛研究政府引入多元治理模式來(lái)管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)。譬如，李曉燕、岳經(jīng)綸（2014）基于多中心治理理論提出把社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題下放到基層解決，形成公共部門(mén)、私人部門(mén)和社會(huì)組織良性互動(dòng)、共同參與格局的基本思路；周昌祥（2014）認(rèn)為社區(qū)社會(huì)工作是創(chuàng)新基層社會(huì)治理的有效路徑；而王思斌（2014）基于“理念上的源頭治理—主體上的系統(tǒng)治理—機(jī)制上的綜合治理和原則上的依法治理”的社會(huì)治理邏輯結(jié)構(gòu)，將社會(huì)工作參與治理概括為“基礎(chǔ)—服務(wù)型治理”。顯然，政府如何購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作組織來(lái)創(chuàng)新社會(huì)治理模式、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，以破解傳統(tǒng)公共服務(wù)和政府單一管治模式的低效低質(zhì)與公眾日益增長(zhǎng)、多元的公共需求相矛盾的難題，也契合了這樣的研究徑路。

從當(dāng)前來(lái)看，學(xué)術(shù)界對(duì)“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)模式”已經(jīng)有了開(kāi)拓性的研究，在已有的研究中，劉斌志（2008）分析了災(zāi)難性突發(fā)事件精神救助中政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的模式及其評(píng)估監(jiān)管問(wèn)題；陳少?gòu)?qiáng)、宋斌文（2008）介紹了西方購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的起源、形式、程序以及我國(guó)香港、上海、北京、南京等地政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的不同模式；趙一紅（2012）就“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)模式”的概念、內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了界定，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)工作組織之間是一種協(xié)作而非合作關(guān)系；賀靜（2012）介紹了深圳市“以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作以及多元參與”的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式；黃春蕾，劉君（2013）基于濟(jì)南市的經(jīng)驗(yàn)和績(jī)效的視角提出了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)模式的優(yōu)化路徑；陳為雷（2014）從社會(huì)現(xiàn)象中提煉出了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的“項(xiàng)目機(jī)制-策略-邏輯”及其風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。在前期的相關(guān)研究中，筆者基于個(gè)體社會(huì)心理機(jī)制和群體心理動(dòng)員方式構(gòu)筑專業(yè)社會(huì)工作組織嵌入?yún)⑴c的環(huán)境群體性事件治理機(jī)制（彭小兵、周明玉，2014）。這些研究為探索“防治環(huán)境群體性事件”中政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)模式的研究提供理論基礎(chǔ)，但有關(guān)“環(huán)境群體性事件防治的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”相關(guān)研究尚缺乏可供借鑒的成果，也鮮有“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)”和“群體性事件”的結(jié)合研究，從而無(wú)法全面展現(xiàn)社會(huì)工作組織在這兩者之間所起到的紐帶作用，具有特定優(yōu)勢(shì)的社會(huì)工作組織也因缺乏“參與平衡機(jī)制”而無(wú)法發(fā)揮作用，公眾的合理訴求、心靈陰影缺乏有效舒緩載體，政府的政策難以獲得有效反饋，彼此之間的不信任致使多數(shù)環(huán)境群體性事件惡化發(fā)展，并形成惡性循環(huán)和不良示范。本文試圖從以下兩方面展示本研究的理論與現(xiàn)實(shí)意義：其一，從更大范圍內(nèi)的適用性來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的機(jī)制與模式究竟應(yīng)為何，也即究竟怎樣的運(yùn)作方式既能推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變及社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、專業(yè)化，又能從有效防治環(huán)境群體性事件；其二，在環(huán)境群體性事件的治理中，政府、社會(huì)工作組織、公眾、傳媒間的相互關(guān)系為何，如何實(shí)現(xiàn)彼此的制約平衡，以及這種平衡機(jī)制中社會(huì)工作組織如何才能扮演好自身角色?；诖?，本文的邏輯思路是：基于當(dāng)前環(huán)境群體性事件的特點(diǎn)、原因及我國(guó)環(huán)境群體性事件治理中政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的復(fù)雜性、必要性、可行性，設(shè)計(jì)以“環(huán)境類經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目”為頂點(diǎn)，“政府、社會(huì)工作組織、公眾、傳媒”四位一體、相互監(jiān)督制約的平衡機(jī)制和包含費(fèi)用、財(cái)稅、項(xiàng)目?jī)?nèi)容等六大組成部分的購(gòu)買(mǎi)模式，從一個(gè)視角形成協(xié)作參與防治環(huán)境群體性事件的多元治理模式。

二、防治環(huán)境群體性事件中政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的必要性

（一）環(huán)境群體性事件的復(fù)雜性

根據(jù)《黨的建設(shè)辭典》（2009），群體性事件是指由某些社會(huì)矛盾引發(fā)，特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時(shí)形成的偶合群體，以人民內(nèi)部矛盾的形式，通過(guò)沒(méi)有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、對(duì)社會(huì)造成負(fù)面影響的群體活動(dòng)、發(fā)生多數(shù)人間語(yǔ)言行為或肢體行為上的沖突等群體行為的方式，以表達(dá)訴求和主張，或直接爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，從而對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成重大負(fù)面影響的各種事件①關(guān)于“群體性事件”詞條，見(jiàn)葉篤初、盧先福主編：《黨的建設(shè)辭典》，中共中央黨校出版社，2009年。?；谠摻缍?，以環(huán)保為口號(hào)或因環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的群體性事件即為環(huán)境群體性事件。環(huán)境群體性事件與其他類型的群體性事件有共性，但差異也較明顯，具有占比高、爆發(fā)地域多、社區(qū)化趨勢(shì)明顯、訴求多元、參與對(duì)象復(fù)雜廣泛等特點(diǎn)，預(yù)防和化解起來(lái)非常困難。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，環(huán)境群體性事件的“鄰避情結(jié)”嚴(yán)重，矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。環(huán)境群體性事件的演化具有典型的鄰避情結(jié)。基于鄰避情結(jié)的鄰避運(yùn)動(dòng)具有臨界規(guī)模（critical mass），一旦突破臨界點(diǎn)，就演變?yōu)槿后w性事件①關(guān)于鄰避現(xiàn)象：英文“Not In My Back Yard”，簡(jiǎn)稱為“NIMBY”，即“不要在我家后院”；鄰避現(xiàn)象體現(xiàn)出特定的大眾自我矛盾的態(tài)度：原則上贊成政府施政目標(biāo)，卻反對(duì)將目標(biāo)實(shí)施地與自家“后院”相鄰；鄰避現(xiàn)象廣泛存在于如興建工業(yè)區(qū)、化工廠、核電廠、垃圾焚燒廠等許多領(lǐng)域和項(xiàng)目。。引發(fā)鄰避現(xiàn)象的因素較為復(fù)雜，既可能是給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)環(huán)境權(quán)益的損害，也可能是經(jīng)濟(jì)利益、情感利益的侵害；既可能是地域性的矛盾，也可能是行業(yè)性的矛盾；環(huán)境事件多與安全生產(chǎn)事件、征地拆遷事件等相連，多種因素彼此交結(jié)，加大了理解環(huán)境群體性事件的復(fù)雜性和解決難度，單一的政府管理與處置模式難以從根本上解決問(wèn)題。

其二，環(huán)境污染的治理周期漫長(zhǎng)，反復(fù)性強(qiáng)。眾所周知，環(huán)境污染的治理具有艱巨性、長(zhǎng)期性，譬如倫敦市政府經(jīng)過(guò)40年不懈努力才將泰晤士河恢復(fù)生機(jī)②胡誠(chéng)：“英貿(mào)易部長(zhǎng)來(lái)漢‘推銷(xiāo)’泰晤士河治污經(jīng)驗(yàn)”，《楚天金報(bào)》，2007年11月22日，第3版。。與之相比，我國(guó)在治污技術(shù)、專業(yè)人才、環(huán)保理念上有較大差距，再加上我國(guó)環(huán)境污染地域廣布、人口密集，問(wèn)題性質(zhì)更嚴(yán)重、更復(fù)雜，致使治理周期更漫長(zhǎng)，稍微不慎，任一微小的突發(fā)事件都很容易造成鄰避運(yùn)動(dòng)的擴(kuò)大、升級(jí)及環(huán)境群體性事件的反復(fù)出現(xiàn)，給政府的管理與治理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

其三，環(huán)境群體性事件的示范性、傳染性強(qiáng)。這一方面是人們的環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)環(huán)境愈發(fā)關(guān)注，另一方面是鄰避情結(jié)，人們多會(huì)拒絕在居住地附近實(shí)施可能引發(fā)環(huán)境污染的項(xiàng)目，為此，往往會(huì)進(jìn)行利益訴求和要求權(quán)益保障，如若得不到回應(yīng)或滿足，就有可能引發(fā)群體維權(quán)行動(dòng)，并極易在某些因素的誘發(fā)下轉(zhuǎn)化為環(huán)境群體性事件（陳少?gòu)?qiáng)、宋斌文，2008），產(chǎn)生負(fù)面示范效應(yīng)。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，有時(shí)候這種事情是防不勝防。

其四，環(huán)境群體性事件向城郊、農(nóng)村蔓延、擴(kuò)散，加大了政府的防治難度。城市居民教育程度和環(huán)保意識(shí)更高，城市對(duì)環(huán)境類經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的物理容量和心理容量都逐漸縮小，因此政府的鄰避設(shè)施決策通常要透明、客觀些，城市發(fā)生環(huán)境群體性事件的幾率要低。隨著城市擴(kuò)張，城市用地愈發(fā)緊張，很多的企業(yè)主動(dòng)或被迫遷往城郊、農(nóng)村，決策過(guò)程的透明度被忽略，城郊居民被鼓動(dòng)激發(fā)群體性事件的幾率和爆發(fā)力度往往更大、更激烈，政府的工作不好做。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的概念界定

上述分析揭示了環(huán)境群體性事件的復(fù)雜特征和矛盾積累的過(guò)程，傳統(tǒng)治理模式中“無(wú)所不在、無(wú)所不能”的政府面對(duì)這樣復(fù)雜的事件也力不從心，處置起來(lái)非但不能收獲期待的良好效果，反而會(huì)因應(yīng)對(duì)不力和效果不佳使政府信譽(yù)受到更大沖擊。這是“政府失靈”的一種表現(xiàn)。另外，根據(jù)“公共地悲劇”的有關(guān)研究，“環(huán)境保護(hù)”作為一項(xiàng)公共服務(wù)又不能完全交由市場(chǎng)，否則也可能帶來(lái)“市場(chǎng)失靈”。此時(shí)，一個(gè)能填補(bǔ)由“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”帶來(lái)的真空地帶的中間組織就顯得迫切而且必要，而政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)，即為防治環(huán)境群體性事件中發(fā)揮社會(huì)中間組織角色、作用的重要表現(xiàn)形式。

所謂防治環(huán)境群體性事件中的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)，是指政府的環(huán)保決策、應(yīng)急管理、民政社情等相關(guān)職能部門(mén)將原來(lái)由其直接提供的某些特定領(lǐng)域的公共服務(wù)，如評(píng)估環(huán)境項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)調(diào)社區(qū)利益關(guān)系、防治社會(huì)矛盾沖突問(wèn)題、司法矯正、促進(jìn)社會(huì)和諧等專業(yè)工作，通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的基于相關(guān)使命、理念、宗旨而存在的社會(huì)工作組織運(yùn)用個(gè)案、小組、社區(qū)和行政等專業(yè)方法來(lái)完成，并根據(jù)擇定者或中標(biāo)者所提供的服務(wù)種類和品質(zhì)，來(lái)支付費(fèi)用。和政府購(gòu)買(mǎi)其他社會(huì)組織服務(wù)一樣，這種公共服務(wù)提供方式與運(yùn)作機(jī)制歸納起就是“政府承擔(dān)，定向委托，合同管理，評(píng)估兌現(xiàn)”，由過(guò)去“政府生產(chǎn)、政府提供、民眾消費(fèi)”的二元公共服務(wù)方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢峁⑸鐣?huì)工作組織生產(chǎn)、民眾消費(fèi)”的多元公共服務(wù)方式。目前，各地政府在防治環(huán)境群體性事件時(shí)，開(kāi)始在此機(jī)制上探索公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)模式，如通過(guò)專業(yè)性專家型的環(huán)評(píng)組織對(duì)規(guī)劃中的環(huán)境類經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目進(jìn)行第三方測(cè)評(píng)，評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施可能會(huì)引發(fā)的環(huán)境污染或環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以及由此對(duì)民眾健康和生活可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，并向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果和改進(jìn)措施、方案。

（三）政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的必要性

環(huán)境群體性事件的爆發(fā)頻率高，民眾要求自身合法權(quán)益得到保障的意愿更加強(qiáng)烈，政府純粹基于自身力量已不能滿足形勢(shì)發(fā)展的需要，政府傳統(tǒng)的“控制型”治理理念落后于社會(huì)發(fā)展。此時(shí)，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)來(lái)防治環(huán)境群體性事件，其必要性表現(xiàn)在：

其一，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變的需要。既是公共政策制定者，又是公共服務(wù)提供者的這種既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的雙重身份在實(shí)踐中通常會(huì)忽視民眾的真正需求，難以從根本上預(yù)防和化解環(huán)境群體事件。此外，“小政府、大社會(huì)”的時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)與“大政府、小社會(huì)”的政治現(xiàn)實(shí)之間的沖突迫切要求政府轉(zhuǎn)變職能，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。政府中現(xiàn)有的許多公益性、社會(huì)性、服務(wù)型的微觀職能需要逐步從政府中轉(zhuǎn)移出來(lái)，轉(zhuǎn)移給包括社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類社會(huì)組織，將這些公共服務(wù)由直接提供轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏鐣?huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的間接提供。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)堅(jiān)持助人自助宗旨，遵循社會(huì)工作專業(yè)倫理規(guī)范，綜合運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)方法技能，可以在防治環(huán)境群體性事件中開(kāi)展矛盾調(diào)控、權(quán)益維護(hù)、心理疏導(dǎo)、精神救助、行為矯正、關(guān)系調(diào)制等專業(yè)化服務(wù)。譬如，經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以委托給具有資質(zhì)、獨(dú)立第三方專業(yè)環(huán)評(píng)組織進(jìn)行，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)同時(shí)可以嵌入?yún)⑴c社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控和權(quán)益維護(hù)，偕同其他組織在涉及環(huán)保的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目實(shí)施前或爆發(fā)環(huán)境群體性事件時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估并向社會(huì)公布，由民眾和媒體監(jiān)督政府決策和企業(yè)行為，以此來(lái)阻止環(huán)境群體性事件發(fā)生或促使事件往良性發(fā)展。

其二，社會(huì)需求差異化、專業(yè)化要求。政府提供的公共服務(wù)往往因要顧及絕大多數(shù)民眾的基本需求而強(qiáng)調(diào)服務(wù)的普遍性和大眾性。然而，鄰避效應(yīng)所涉及的利益通常又是局部、特定和范圍確定的，因此，社會(huì)利益出現(xiàn)分化、服務(wù)需求出現(xiàn)多元化、專業(yè)化的特征。譬如，經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目實(shí)施地的社區(qū)居民關(guān)注項(xiàng)目對(duì)健康的影響以及影響范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)，而非項(xiàng)目實(shí)施地的距離較遠(yuǎn)地其他居民則更關(guān)注就業(yè)、市容、經(jīng)濟(jì)效益等內(nèi)容。不同訴求往往會(huì)讓精力有限的政府應(yīng)對(duì)乏力，對(duì)政府有效地配置社會(huì)資源帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?？缮鐣?huì)工作組織則因其根植于當(dāng)?shù)囟鴵碛械男抛u(yù)和靈活專業(yè)的應(yīng)對(duì)策略在應(yīng)對(duì)公眾呼聲、滿足社會(huì)需求上具有優(yōu)勢(shì)。

（四）政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的可行性

社會(huì)工作組織是“專業(yè)性+自愿性”的第三部門(mén)，即“通過(guò)志愿提供公益性專業(yè)服務(wù)”，以區(qū)別于政黨、政府、企業(yè)等政治或經(jīng)濟(jì)組織，既可以提供私人物品、服務(wù)，也可以提供公共物品、服務(wù)，主要通過(guò)平等、自愿、合作的方式來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題①2014年“3?8”馬航事件發(fā)生后，一些專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和民間慈善團(tuán)體等自發(fā)地參與到事件的危機(jī)管理中，發(fā)揮了情緒溝通、心理疏導(dǎo)的積極作用。這個(gè)案例是社會(huì)工作組織可以有效參與社會(huì)治理的重要例證。。因此，社會(huì)工作組織在參與環(huán)境群體性事件防治時(shí)具有如下獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：

其一，社會(huì)工作組織根植于社區(qū)，具有相對(duì)較大的活動(dòng)范圍和問(wèn)題解決能力。不同社區(qū)的利益主體和社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化會(huì)使個(gè)體意見(jiàn)、訴求具有分散、片面性特點(diǎn)，從而很可能導(dǎo)致政府的反感甚至拒絕。根植于社區(qū)的社會(huì)工作組織能較好地保證承接訴求的客觀性、有序化，又能聚合團(tuán)體的力量更好地維護(hù)公民合法權(quán)益。

其二，社會(huì)工作組織與政府相比，具有較大的競(jìng)爭(zhēng)性和較小的壟斷性，且對(duì)于個(gè)性化需求有專業(yè)而良好的回應(yīng)，可發(fā)揮減壓器作用。社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化、細(xì)化，社會(huì)矛盾的具體、復(fù)雜，導(dǎo)致環(huán)境群體性事件復(fù)雜而又獨(dú)特。作為政府與民眾之間的“緩沖地帶”（基于競(jìng)爭(zhēng)性的客觀、中立、專業(yè)且被信賴的協(xié)調(diào)與溝通紐帶），社會(huì)工作組織發(fā)揮著中間人及減壓器作用。

其三，作為一種社會(huì)自治機(jī)制，社會(huì)工作組織目標(biāo)明確，專業(yè)、靈活、接地氣。這些使其有廣泛的社會(huì)觸角和民眾基礎(chǔ)，面對(duì)環(huán)境群體性事件時(shí)能上接政府下連群眾，給政府、企業(yè)和民眾三方提供專業(yè)化建議，特別是在環(huán)境群體性事件的潛伏期、爆發(fā)期和善后期發(fā)揮服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的功能。此外，通過(guò)承接政府的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，在防治環(huán)境群體性事件中可作為政府與企業(yè)的合作伙伴，一定程度上可填補(bǔ)因“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”產(chǎn)生的無(wú)效空間。

當(dāng)然，“志愿失靈”理論表明，社會(huì)工作組織在環(huán)境群體性事件的治理中主要角色是作為伙伴關(guān)系的協(xié)作參與，而不是主導(dǎo)，其發(fā)揮作用必須要政府、企業(yè)的支持和合作。

三、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的運(yùn)作模式設(shè)計(jì)

（一）當(dāng)前的社會(huì)工作服務(wù)購(gòu)買(mǎi)模式：一個(gè)綜合評(píng)價(jià)

基于民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（民發(fā)[2012]196號(hào)）對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的主體、對(duì)象、范圍、程序與監(jiān)督管理、組織領(lǐng)導(dǎo)等的相關(guān)規(guī)定，與政府購(gòu)買(mǎi)其他社會(huì)組織服務(wù)一樣，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)也有幾種不同的分類形式，如根據(jù)政府與社會(huì)工作組織的關(guān)系區(qū)分為獨(dú)立性購(gòu)買(mǎi)和依賴性購(gòu)買(mǎi)，根據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)程序角度區(qū)分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)與非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。基于王浦劬、薩拉蒙（2010）、趙一紅（2012）等人的研究，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)方式具體可分為以下三種各有優(yōu)劣的模式：

1.獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，即購(gòu)買(mǎi)雙方是獨(dú)立關(guān)系，彼此具有獨(dú)立決策權(quán)、明確的社會(huì)服務(wù)目標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)和公開(kāi)的競(jìng)標(biāo)程序，不存在資源、人事等方面的依賴關(guān)系。政府通常采用公開(kāi)招標(biāo)形式來(lái)挑選承接服務(wù)的社會(huì)工作組織。

2.獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，即雙方關(guān)系彼此獨(dú)立，以委托方式選擇承接而非競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，直接將服務(wù)項(xiàng)目交于有良好社會(huì)聲譽(yù)的社會(huì)工作組織。但在這種購(gòu)買(mǎi)模式下，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與政府（購(gòu)買(mǎi)方）雖然沒(méi)有直接關(guān)系但其多與政府關(guān)系良好，容易獲得政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)訂單且購(gòu)買(mǎi)價(jià)格通常偏向于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，誘發(fā)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)不切實(shí)際地?cái)U(kuò)張、膨脹并放棄其最初的使命和理念，極端的情況下還會(huì)利用各種手段如哭窮、公關(guān)、綁架一線社工利益、尋租等，排斥外來(lái)者和后進(jìn)者，促進(jìn)“社會(huì)工作利益集團(tuán)”的形成，成為改革的阻力。

3.依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，即購(gòu)買(mǎi)者與承接者之間是依賴性關(guān)系，購(gòu)買(mǎi)程序是定向非競(jìng)爭(zhēng)。服務(wù)提供方不是獨(dú)立的決策主體，雙方不構(gòu)成契約關(guān)系，而是依賴關(guān)系。

與上述三種購(gòu)買(mǎi)模式相對(duì)應(yīng)，購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的方式可以有三種：

1.項(xiàng)目招標(biāo)：政府設(shè)計(jì)特定目標(biāo)的專項(xiàng)項(xiàng)目，面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，由投標(biāo)者（即承接組織）根據(jù)項(xiàng)目要求提供服務(wù)。

2.購(gòu)買(mǎi)契約：由政府直接委托并與社會(huì)工作組織簽訂合同，購(gòu)買(mǎi)者根據(jù)合同約定向社會(huì)工作組織支付費(fèi)用，由社會(huì)工作組織承接特定服務(wù)項(xiàng)目。也可是社會(huì)工作組織根據(jù)社會(huì)需要主動(dòng)進(jìn)行項(xiàng)目申請(qǐng)，政府在審核批準(zhǔn)后與社會(huì)工作組織簽訂合同并支付費(fèi)用。

3.資金支持：政府對(duì)承擔(dān)社會(huì)服務(wù)職能的社會(huì)工作組織給予資助，包括經(jīng)費(fèi)資助、實(shí)物資助、政策資助等。

由于社會(huì)工作服務(wù)在我國(guó)尚處于發(fā)展階段，受社會(huì)工作組織不發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)約束，實(shí)踐中使用頻率最高和適用范圍最廣的購(gòu)買(mǎi)模式是第二種，即“獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)”。因此，具體購(gòu)買(mǎi)方式也多采用與其對(duì)應(yīng)的“契約購(gòu)買(mǎi)”，即由政府直接委托并與社會(huì)工作組織簽訂合同，社會(huì)工作組織提供特定服務(wù)項(xiàng)目，政府向社會(huì)工作組織支付費(fèi)用；或社會(huì)工作組織根據(jù)社會(huì)需要主動(dòng)進(jìn)行項(xiàng)目申請(qǐng)，政府在審核批準(zhǔn)后與社會(huì)工作組織簽訂合同并支付費(fèi)用。然而，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有比較成熟的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式對(duì)于防治環(huán)境群體性事件也缺乏應(yīng)用性。譬如，深圳的公開(kāi)招標(biāo)模式在運(yùn)行過(guò)程中欠缺一套有效、規(guī)范的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，其組織結(jié)構(gòu)、管理體制、人才建設(shè)、服務(wù)創(chuàng)新等方面仍需改進(jìn)和完善，其負(fù)面影響對(duì)社會(huì)工作組織足以產(chǎn)生致命威脅。因此，在環(huán)境群體性事件的防治中重新構(gòu)思的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的模式則非常必要。

（二）平衡制約機(jī)制的構(gòu)建

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)能否順利推進(jìn)，除了與之配套的服務(wù)采購(gòu)招投標(biāo)、人才隊(duì)伍等體系的建立與完善之外，最關(guān)鍵在于其具體運(yùn)營(yíng)管理、監(jiān)督評(píng)估中的制衡機(jī)制，包括不能因此而激活政府的功利與懶政思維。這就意味著，當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的運(yùn)作方式要起作用，需要一個(gè)相互監(jiān)督、彼此制約的平衡機(jī)制來(lái)?yè)瓮信c保障。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境群體性事件不斷爆發(fā)且趨向擴(kuò)大的很大原因是公共服務(wù)量少質(zhì)低，產(chǎn)生后者的根源在于政府對(duì)公共治理服務(wù)的壟斷及監(jiān)督機(jī)制的缺失。因此引入社會(huì)工作組織，協(xié)同政府提供公共服務(wù)，通過(guò)一個(gè)尖錐模型（圖1）的構(gòu)建，形成以“環(huán)境類經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目”為頂點(diǎn)，“政府、社會(huì)工作組織、公眾、傳媒”四位一體、相互監(jiān)督制約的平衡機(jī)制。

圖1 尖錐模型

政府經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的選擇、實(shí)施需要以征求民眾意見(jiàn)并獲得廣泛支持為前提，以此防止出現(xiàn)或者及時(shí)有效解決環(huán)境群體性事件。實(shí)踐中，該模型過(guò)程如下：

其一，政府將經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目引發(fā)環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)（含社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)）概率、程度的評(píng)估著交由資質(zhì)好、受政府、民眾雙方信賴的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作組織共同進(jìn)行；

其二，承接組織將評(píng)估報(bào)告及改進(jìn)建議（若有）反饋回政府并通過(guò)傳媒告知公眾；

其三，民眾根據(jù)評(píng)估報(bào)告表達(dá)對(duì)項(xiàng)目的支持或反對(duì)、改進(jìn)的意見(jiàn)；

其四，若反對(duì)政府則提高項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)指標(biāo)，傳媒監(jiān)督改進(jìn)措施的實(shí)施；

其五，社會(huì)工作組織、公眾、傳媒彼此監(jiān)督制約，防止機(jī)制失衡或具有傾向性；

其六，評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)工作組織提供的公共服務(wù)質(zhì)、量進(jìn)行考核并提出支付費(fèi)用建議。

如此，政府、社會(huì)工作組織、公眾、傳媒‘四位一體’的平衡機(jī)制設(shè)計(jì)如圖2所示：

圖2 平衡機(jī)制的構(gòu)建

一項(xiàng)機(jī)制要實(shí)現(xiàn)其功能并持續(xù)的前提是嚴(yán)格實(shí)施，而機(jī)制能?chē)?yán)格實(shí)施的關(guān)鍵是各博弈主體“各有所忌”。因此，平衡機(jī)制必須使各主體“各有所具、各有所忌”。

政府：具有強(qiáng)大的權(quán)威和資源，但“懼怕”爆發(fā)環(huán)境群體性事件；同時(shí)，政府在社會(huì)工作職業(yè)發(fā)展過(guò)程中扮演著極為重要的角色①2014年11月22日在江西南昌舉行的第三屆中國(guó)特色社會(huì)工作學(xué)術(shù)交流會(huì)上，江西省民政廳副廳長(zhǎng)劉立松在“社會(huì)工作職業(yè)發(fā)展過(guò)程中的政府角色”的大會(huì)發(fā)言中基于江西省的實(shí)踐概括總結(jié)了政府角色包括：政策導(dǎo)向者、職業(yè)培訓(xùn)的組織者、崗位設(shè)置的推進(jìn)者、民辦社工機(jī)構(gòu)的扶持者以及社會(huì)志愿力量的整合者。；

社會(huì)工作組織：具有理念、專業(yè)人員、技能和公信力；懼怕公眾拋棄、政府取締；

公眾：具有更換社會(huì)工作組織權(quán)和環(huán)境群體性事件爆發(fā)可能；顧忌政府的強(qiáng)力應(yīng)對(duì)；

傳媒：具有強(qiáng)大的社會(huì)輿論權(quán)；多面性；懼怕政府打壓、取締和公眾拋棄；

因此，賦予公眾通過(guò)施壓于政府間接更換或拋棄非中立、非客觀社會(huì)工作組織、媒體的權(quán)利就能使機(jī)制達(dá)到相互制約并持續(xù)運(yùn)行。運(yùn)行過(guò)程如（圖3）所示：

圖3 機(jī)制運(yùn)行圖

譬如，2013年5月初爆發(fā)的“昆明PX項(xiàng)目”中，政府與社會(huì)組織合作化解“PX風(fēng)波”為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)防治環(huán)境群體性事件起到了示范作用。當(dāng)時(shí)能夠及時(shí)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)并誠(chéng)邀第三方參加；邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家向公眾闡釋PX項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；認(rèn)真組織與民眾的交流會(huì)；邀請(qǐng)40名群眾參加平等對(duì)話和理性協(xié)商。昆明市政府用信息公開(kāi)、坦誠(chéng)對(duì)話，搭建起政府、企業(yè)、公眾三方理性解決PX問(wèn)題的平臺(tái)，使得PX風(fēng)波峰回路轉(zhuǎn)。

在該事件的解決中，若邀請(qǐng)的是專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作組織，其效果應(yīng)該更令各方滿意。首先，專業(yè)機(jī)構(gòu)和“助人自助”的社會(huì)工作組織有更高受信度、更完整的知識(shí)技能體系和更人性化的社區(qū)幫扶、協(xié)調(diào)利益的舉措，對(duì)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的分析更為準(zhǔn)確。其次，社會(huì)工作組織以集體之力可增強(qiáng)呼聲，獲得更多回應(yīng)?？傊?，通過(guò)充當(dāng)制度化的代議機(jī)構(gòu)，社會(huì)工作組織成為防治環(huán)境群體性事件的一大主體和重要力量。

（三）運(yùn)作模式設(shè)計(jì)

平衡制約機(jī)制的構(gòu)建為政府與社會(huì)工作組織進(jìn)行公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)提供了公平的平臺(tái)，雙方可根據(jù)自身需求決定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的細(xì)節(jié)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)實(shí)際，以“獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)”方式上的“委托購(gòu)買(mǎi)”模式為例，防治環(huán)境群體性事件中包含政府、社會(huì)工作組織兩大主體和購(gòu)買(mǎi)、考核兩大要素的運(yùn)作模式（購(gòu)買(mǎi)/考核總模式）如圖4所示。

圖4 購(gòu)買(mǎi)/考核總模式

總模式中包含購(gòu)買(mǎi)模式及績(jī)效考核機(jī)制兩大組成部分。對(duì)社會(huì)工作組織及其所提供服務(wù)的考核由3個(gè)部分組成。政府作為服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方、費(fèi)用支付方在考核中起著決定性作用；公民作為服務(wù)消費(fèi)者，對(duì)服務(wù)有著切身體驗(yàn)因而能針對(duì)性的指出服務(wù)中的不足與缺陷；獨(dú)立專家（或媒體）作為該領(lǐng)域的研究學(xué)者能給承接組織提供專業(yè)性的建議，因此三者在考核中都是缺一不可。而“購(gòu)買(mǎi)模式”作為整個(gè)模式最核心、最基礎(chǔ)的部分，其設(shè)計(jì)是否合理、有效直接決定著整個(gè)模式的成功與否，進(jìn)而對(duì)政府能夠有效發(fā)揮社會(huì)工作組織在防治環(huán)境群體性事件的積極作用產(chǎn)生根本性影響。分解“購(gòu)買(mǎi)模式”的具體組成及關(guān)系如圖5所示。

圖5 分解“購(gòu)買(mǎi)模式”的構(gòu)成關(guān)系

在圖5中，六大部分包含政府、承接組織及競(jìng)爭(zhēng)性社會(huì)工作組織，不僅包括承接社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的自我改革、完善，也有外部的刺激、競(jìng)爭(zhēng)。因此，各個(gè)部分內(nèi)容的合理設(shè)計(jì)與彼此銜接是保證“購(gòu)買(mǎi)模式”能順暢實(shí)施、有效運(yùn)行、發(fā)揮作用的前提。各部分具體內(nèi)容如下（表1）：

表1 “購(gòu)買(mǎi)模式”各構(gòu)成關(guān)系的內(nèi)涵說(shuō)明

“購(gòu)買(mǎi)模式”的合理設(shè)計(jì)為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)提供了一種具體可行的運(yùn)作模式。然而，公共服務(wù)并不只是生產(chǎn)并提供給公眾就意味著政府已完全履行了應(yīng)盡義務(wù)。保證服務(wù)的“量和質(zhì)”，使公眾確實(shí)感受得到良好的公共服務(wù)所帶來(lái)的幸福感與滿足感，方認(rèn)為政府切實(shí)承擔(dān)了應(yīng)盡責(zé)任。購(gòu)買(mǎi)只是第一步，雖為核心卻還不夠，欲發(fā)揮其設(shè)計(jì)功能還需后續(xù)保障，而考核機(jī)制即為達(dá)此目的。然而在目前的考評(píng)機(jī)制中，僅有政府對(duì)社會(huì)工作組織的質(zhì)量考評(píng)，評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)主要是承接服務(wù)的社會(huì)工作組織完成公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，且主要以質(zhì)量為依據(jù)對(duì)承接組織進(jìn)行考評(píng)，承接組織根據(jù)其考評(píng)分值獲得對(duì)應(yīng)收入。這種單方面的績(jī)效考評(píng)機(jī)制未能反應(yīng)承接社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的要求和條件，因?yàn)榄h(huán)境群體性事件中社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象比較特殊，既包括廣泛的潛在利益受害者（多數(shù)情況下不是現(xiàn)實(shí)利益受害），也包括無(wú)直接利益相關(guān)者（如起哄參與者），還可能包括懷有其他政治目的或其他暴力犯罪目的的參與者，僅僅依靠公共服務(wù)實(shí)際使用者（公眾）的反應(yīng)和反饋來(lái)制定考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和確定考核績(jī)效有失客觀和公允。表2揭示了考核機(jī)制中的考核主體及考核內(nèi)容。

表2 考核主體及考核內(nèi)容

將三方對(duì)社會(huì)工作組織及所提供服務(wù)的考評(píng)結(jié)果以合理權(quán)重進(jìn)行加總評(píng)分，根據(jù)評(píng)分結(jié)果支付服務(wù)購(gòu)買(mǎi)費(fèi)用的剩余部分或給予獎(jiǎng)勵(lì)或處罰（淘汰），并將總考核報(bào)告及支付費(fèi)用情況向公眾公布，提高服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、考核、支付透明度，使政府、社會(huì)工作組織皆處于監(jiān)督之下，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的改善和購(gòu)買(mǎi)考核程序的規(guī)范化、制度化。

四、研究總結(jié)和政策建議

在“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”三者關(guān)系中，發(fā)展是目的，改革是動(dòng)力，穩(wěn)定是前提。只有發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，只有穩(wěn)定才能促發(fā)展，最好的社會(huì)是“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”三者共存的社會(huì)。然而，“亨廷頓悖論”卻指出現(xiàn)代化的進(jìn)程也是一個(gè)以失去穩(wěn)定為代價(jià)的過(guò)程，一個(gè)的實(shí)現(xiàn)須以另一個(gè)的犧牲為代價(jià)。因此，環(huán)境群體性事件可以看作是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中付出的一個(gè)發(fā)展的代價(jià)。這時(shí)，有效防治環(huán)境群體性事件，打造穩(wěn)定的社會(huì)秩序、構(gòu)建和諧的社會(huì)關(guān)系就成為社會(huì)建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，否則就會(huì)造成政府、民眾、企業(yè)多方皆輸?shù)慕Y(jié)局。

社會(huì)工作參與治理是一種服務(wù)型、綜合性源頭治理，也就是通過(guò)提供政策服務(wù)和社會(huì)關(guān)懷來(lái)協(xié)同參與我國(guó)環(huán)境群體性事件的防治工作。鑒于防治環(huán)境群體性事件的復(fù)雜性以及社會(huì)參與治理的必要性、可行性，使得其中的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)，核心在“環(huán)境類經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目”的決策與開(kāi)展中，建立起“政府、社會(huì)工作組織、公眾、傳媒四位一體”的平衡制約機(jī)制，完善包含“項(xiàng)目范圍、付費(fèi)方式等六大組成部分”和“購(gòu)買(mǎi)、考核等兩大核心要素”在內(nèi)的購(gòu)買(mǎi)運(yùn)作模式，有效解決公共服務(wù)需求多元化和社會(huì)工作組織發(fā)展問(wèn)題。

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)作為一種具有活力、效力的公共服務(wù)提供方式，能對(duì)防治環(huán)境群體性事件產(chǎn)生積極效果。然而，我國(guó)在這方面的實(shí)踐卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)發(fā)展的需要。針對(duì)環(huán)境群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)之間的困境，設(shè)計(jì)出一套兼具制度化、科學(xué)性和有效性的購(gòu)買(mǎi)模式就至關(guān)重要。然而，模式只是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度設(shè)計(jì)、購(gòu)買(mǎi)流程的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，要從根本上解決政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)滯后的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮社會(huì)工作組織的積極作用，就必須提出實(shí)施、推廣模式的具體細(xì)節(jié)。因此，對(duì)“購(gòu)買(mǎi)模式”中的‘六大組成部分’和“尖錐模型”中的四大平衡主體針對(duì)性的提出可操作對(duì)策則成關(guān)鍵。

1.精準(zhǔn)把握環(huán)境群體性事件治理的社會(huì)需求，從制度上明確政府與社會(huì)工作組織的責(zé)任界限。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的服務(wù)，著眼點(diǎn)是提高民生福祉，絕不能因此而激活政府的功利思維和懶政思維。否則，政府所購(gòu)買(mǎi)的“社會(huì)工作服務(wù)”就不能與實(shí)際所需有效銜接，導(dǎo)致社會(huì)資源尤其是稀缺的公益慈善資源被浪費(fèi)，反而積累社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。為此，應(yīng)由政府的民政、環(huán)保、應(yīng)急管理、公安等部門(mén)牽頭，組織專家、社區(qū)領(lǐng)袖、專業(yè)媒體人、公益慈善家、律師、市場(chǎng)中介人員（如會(huì)計(jì)所、審計(jì)所、管理咨詢?nèi)藛T）來(lái)共同討論、精準(zhǔn)把握“防治環(huán)境群體性事件”的社會(huì)需求，從制度層面對(duì)政府與社會(huì)工作組織的責(zé)任加以明確。

2.界定服務(wù)范圍，明確購(gòu)買(mǎi)方式。盡快出臺(tái)政府向社會(huì)工作組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的明細(xì)，列舉政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單，明確環(huán)境群體性事件的公共治理等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的購(gòu)買(mǎi)范圍和方式。目前，《民政部關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》（民發(fā)〔2009〕145號(hào)）在給出購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目大范圍的同時(shí)又給予了地方充分的自由決定權(quán)①《通知》說(shuō)明“要做好調(diào)查研究、科學(xué)界定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，切實(shí)將現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不能、不便或做不好而百姓又迫切需要、必須完成的社會(huì)服務(wù)委托給民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)或具備提供社會(huì)工作服務(wù)能力的社會(huì)組織承擔(dān)”。，但對(duì)范圍的界定還不夠詳明，購(gòu)買(mǎi)方式也有待完善，致使各級(jí)政府在實(shí)際操作中面臨很大的制度約束，尤其在環(huán)境群體性事件的防治方面，需要明確購(gòu)買(mǎi)目錄和方式，明確政府的社會(huì)管理職能與涉及國(guó)家安全、保密、司法審判、行政決策、許可、審批、執(zhí)法、強(qiáng)制性事項(xiàng)等事項(xiàng)的購(gòu)買(mǎi)關(guān)系、購(gòu)買(mǎi)目錄、購(gòu)買(mǎi)細(xì)節(jié)、服務(wù)范圍，推進(jìn)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的實(shí)施、完善和推廣。

3.促進(jìn)社會(huì)工作組織完善治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)社會(huì)工作組織參與競(jìng)爭(zhēng)。一方面，完善社會(huì)工作組織治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新社會(huì)工作組織管理體制，避免社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為了迎合政府政績(jī)?cè)V求及博取政府信任而忽視運(yùn)營(yíng)、管理成本、錯(cuò)誤地配置資源（如有限的資源大量地用在公關(guān)活動(dòng)、行政任務(wù)以及過(guò)度的硬件建設(shè)，而不是有效地用于社會(huì)公益事業(yè)上）；另一方面，要強(qiáng)化社會(huì)工作者的專業(yè)能力建設(shè)，在環(huán)境科學(xué)和應(yīng)急處置的價(jià)值理念、知識(shí)體系和實(shí)務(wù)能力等方面推進(jìn)社會(huì)工作者的職業(yè)能力建設(shè)，國(guó)家要采取措施激勵(lì)更多的環(huán)境專家、政策專家、社區(qū)專家以及環(huán)境科學(xué)、環(huán)境工程、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、資源與環(huán)境保護(hù)法學(xué)等專業(yè)學(xué)科領(lǐng)域的畢業(yè)生參與社會(huì)工作服務(wù)和志愿者服務(wù)。

此外，還要樹(shù)立競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。未被選中的社會(huì)工作組織，客觀上應(yīng)鼓勵(lì)其參與相關(guān)項(xiàng)目的評(píng)估，主觀上其也應(yīng)自愿、自主進(jìn)行，以積累經(jīng)驗(yàn)、熟悉專業(yè)方法，爭(zhēng)取在之后的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中獲得政府、民眾的認(rèn)可并承擔(dān)起評(píng)估重任，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作組織的有效、有序競(jìng)爭(zhēng)，政府和公眾擇優(yōu)而選，以此提高服務(wù)質(zhì)量和效率，更好地承擔(dān)起國(guó)家重托和滿足公眾需求。

4.完善激勵(lì)約束機(jī)制。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制是對(duì)政府和承接社會(huì)工作機(jī)構(gòu)最重要的激勵(lì)和約束機(jī)制。目前北京市政府積極探索“組團(tuán)模式”來(lái)承接公共服務(wù)，即以所購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目為核心，進(jìn)行社會(huì)工作組織資源的整合，形成合力共同承接政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目（朱曉紅、陳吉，2012）。這種社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，有助于體現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的組織創(chuàng)新，也有利于評(píng)估、考核。由社會(huì)工作組織實(shí)體構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中，公民、企業(yè)、社會(huì)工作組織、政府都具有各自的角色，組團(tuán)是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的組織管理載體，績(jī)效的優(yōu)劣，政府、社區(qū)、企業(yè)和公民個(gè)人都有發(fā)言權(quán)，考核評(píng)價(jià)上相對(duì)更客觀、公正。

5.樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮傳媒的監(jiān)督作用。傳媒，作為傳播信息的媒介，不僅包括報(bào)紙、雜志、電視、廣播等傳統(tǒng)媒介，還包括正迅速崛起并大有超越傳統(tǒng)媒體之勢(shì)的新媒體。傳媒對(duì)我國(guó)環(huán)境群體性事件的爆發(fā)和化解都起到了重要影響，并帶動(dòng)產(chǎn)生示范效應(yīng)。同時(shí)，事件的解決也多是因傳媒的報(bào)道在公眾間傳播，形成廣泛影響從而倒逼當(dāng)?shù)卣?、公開(kāi)、合法回應(yīng)，進(jìn)而有效解決事件。傳媒最根本的職責(zé)就是傳播真實(shí)信息，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，發(fā)揮監(jiān)督功能。因此，在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐中，傳媒作為信息傳播者、社會(huì)監(jiān)督者，在發(fā)生環(huán)境群體性事件時(shí)，必須對(duì)所傳播信息負(fù)責(zé)，起到矛盾疏解、關(guān)系協(xié)調(diào)、力量平衡的作用，擔(dān)負(fù)起被賦予的社會(huì)責(zé)任，防止“一家做大”和事件失控。

[1]陳少?gòu)?qiáng)、宋斌文，2008，《政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)初步研究》，《財(cái)政研究》第6期。

[2]陳為雷，2014，《政府和非營(yíng)利組織項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制、策略和邏輯——對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)學(xué)分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》第3期，第93-105頁(yè)。

[3]賀靜，2012，《政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式的研究——以深圳市為例》，北京：中國(guó)青年政治學(xué)院碩士學(xué)位論文。

[4]黃春蕾、劉君，2013，《績(jī)效視角下政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)模式的優(yōu)化：濟(jì)南市的經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)行政管理》第8期。

[5]李曉燕、岳經(jīng)綸，2014，《社會(huì)矛盾化解機(jī)制研究——基于多中心治理視角》，《社會(huì)工作》第2期。

[6]劉斌志，2008，《政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)模式探討——以災(zāi)難性突發(fā)事件精神救助為例》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》第3期。

[7]彭小兵、周明玉，2014，《環(huán)境群體性事件產(chǎn)生的心理機(jī)制及其防治——基于社會(huì)工作組織參與的視角》，《社會(huì)工作》第4期，第30-40頁(yè)。

[8]王浦劬、(美)萊斯特?M.薩拉蒙，2010，《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究——中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京：北京大學(xué)出版社。

[9]王思斌，2014，《社會(huì)工作在創(chuàng)新社會(huì)治理體系中的地位和作用——一種基礎(chǔ)—服務(wù)型社會(huì)治理》，《社會(huì)工作》第1期。

[10]趙一紅，2012，《政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)模式分析》，《社會(huì)工作》第4期。

[11]周昌祥，2014，《創(chuàng)新基層社會(huì)治理的有效方式：以服務(wù)為本的社區(qū)社會(huì)工作》，《社會(huì)工作》第2期。

[12]朱曉紅、陳吉，2012，《北京市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的組團(tuán)模式解讀》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）第4期。

[13]Elinor Ostrom,Roy Gardner,Jimmy Walker.1994，Rules,Games,and Common-Pool Resources.Michigan:University of Michigan Press,.

[14]Elinor Ostrom.，1990，Governing the Commons:The Evolution of Institutions for Collective Action.Cambridge:Cambridge University Press,.

編輯/楊恪鑒

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“鄰避運(yùn)動(dòng)、環(huán)境群體性事件的演變及防治研究：借力社會(huì)組織‘訴求-承接’的視角”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：13YJCZH138）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)科研專項(xiàng)（No.CDJKXB14001）。

C916

A

1672-4828(2014)06-0016-12

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.06.003

①本文的主要觀點(diǎn)在由重慶市民政局舉辦的“重慶市社會(huì)工作發(fā)展研討會(huì)”（2014年10月22日，重慶）以及第三屆中國(guó)特色社會(huì)工作學(xué)術(shù)交流會(huì)“社會(huì)治理現(xiàn)代化視野下社會(huì)工作職業(yè)能力建設(shè)”（2014年11月21-23日，江西·南昌）上宣講和討論過(guò)，在此向加以點(diǎn)評(píng)并提出修改建議的江西財(cái)經(jīng)大學(xué)唐斌副教授、西北民族大學(xué)劉榮副教授等評(píng)議人表示感謝。當(dāng)然，文責(zé)自負(fù)。