王小紅張弘

(1．成都大學(xué)旅游文化產(chǎn)業(yè)學(xué)院，四川成都610106;2．成都大學(xué)城鄉(xiāng)建設(shè)學(xué)院，四川成都610106)

論以承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市垃圾分類回收的路徑研究*

王小紅1張弘2

(1．成都大學(xué)旅游文化產(chǎn)業(yè)學(xué)院，四川成都610106;2．成都大學(xué)城鄉(xiāng)建設(shè)學(xué)院，四川成都610106)

城市化的快速發(fā)展帶來了垃圾的大量增加，而未經(jīng)分類回收的垃圾會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染與資源浪費(fèi)。我國(guó)城市垃圾正以平均每年8%-9%的速度增長(zhǎng)，且仍處于混裝收集階段，已經(jīng)成為了影響城市環(huán)境與發(fā)展的重大問題。城市垃圾的分類回收涉及法律以及公共管理制度的建立和完善，是一個(gè)浩大的系統(tǒng)工程，而我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情決定了很難在短時(shí)間內(nèi)推行嚴(yán)格的垃圾回收和處理制度?；谶@一社會(huì)現(xiàn)實(shí)，本文分析了現(xiàn)階段我國(guó)城市垃圾分類回收的優(yōu)劣勢(shì)，并在此基礎(chǔ)上提出了適合我國(guó)國(guó)情的垃圾分類回收對(duì)策，即通過富有中國(guó)特色的“承包責(zé)任制”法將垃圾分類投放的責(zé)任約束固化到明確的責(zé)任主體，然后通過層層承包、層層負(fù)責(zé)的方法從源頭上建立有效的垃圾分類回收系統(tǒng)，從而從下而上逐級(jí)推進(jìn)我國(guó)垃圾分類回收制度的建立與完善。

承包責(zé)任制;城市垃圾;分類回收;路徑

一 引言

隨著人口的增加和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，全球城市化程度不斷提高，城市垃圾越來越成為重要的城市環(huán)境問題。據(jù)報(bào)道，發(fā)達(dá)國(guó)家每人年產(chǎn)垃圾3．5t，發(fā)展中國(guó)家為1．3 t;雖然我國(guó)人均垃圾產(chǎn)量低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，但總量非常大，每年垃圾總量超過3億噸，占世界總量的四分之一以上，且每年以8%～10%的速度增長(zhǎng)，少數(shù)城市則達(dá)15%-20%。［1］2010年我國(guó)城市垃圾產(chǎn)生量約為3．52億t，居世界首位。我國(guó)城市垃圾堆存累計(jì)侵占土地超過5億m2，每年的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)300億元。而今后30-50年是我國(guó)人口和城市化的高峰期，可以預(yù)見城市垃圾的清運(yùn)和處理能力將受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。［2］

對(duì)于城市垃圾問題，世界各國(guó)一直在努力通過各種方式進(jìn)行解決，［3］目前公認(rèn)的最佳解決途徑是對(duì)垃圾進(jìn)行分類回收和利用。經(jīng)過多年的實(shí)踐與努力，發(fā)達(dá)國(guó)家基本上實(shí)現(xiàn)了垃圾的分類回收，部分國(guó)家如德國(guó)垃圾回收率達(dá)到60%以上。［4］事實(shí)證明垃圾的分類回收對(duì)于減少垃圾數(shù)量和污染具有非常重要的作用。雖然我國(guó)很多城市政府都在通過各種嘗試努力推行垃圾分類回收，但到目前為止還沒有一個(gè)城市能夠真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)的城市垃圾回收率均低于10%甚至低于5%。［5］因此，深刻分析我國(guó)垃圾分類回收失敗的原因，挖掘潛在的有利因素并尋找真正適合我國(guó)國(guó)情的能行得通、做得下去的垃圾回收方式就具有非常重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二 我國(guó)城市垃圾分類回收現(xiàn)狀分析

(一)城市垃圾產(chǎn)生基本特點(diǎn)

城市垃圾主要可分為居民生活垃圾、工業(yè)垃圾和建筑垃圾，其中工業(yè)和建筑垃圾國(guó)家基本上有比較明確的收集和處理規(guī)定，而生活垃圾由于數(shù)量大、成分復(fù)雜、污染嚴(yán)重、涉及面廣已成為影響城市環(huán)境和發(fā)展的主要因素。因此，本文所討論的城市垃圾主要是指生活垃圾。目前，我國(guó)各大城市均不同程度地提出了垃圾分類回收的口號(hào)，并基本上實(shí)現(xiàn)了垃圾桶的分類放置，但事實(shí)上不論是從垃圾的投放、收集還是清運(yùn)和處理均是混合式的，有些城市即使部分居民進(jìn)行了分類投放，但最終采用的仍然是混合式的清運(yùn)和處理，垃圾分類回收還只停留在概念上的宣傳引導(dǎo)而未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的實(shí)施階段。

要解決城市垃圾問題，必須深刻分析我國(guó)垃圾產(chǎn)生的主要特點(diǎn)并針對(duì)性地提出可行性的解決方案?？偟膩砜?，城市垃圾產(chǎn)生和處理具有兩個(gè)基本特點(diǎn)：

1．城市垃圾的產(chǎn)生具有普遍性和長(zhǎng)期性

城市中的每個(gè)居民在日常的生活和生產(chǎn)中無一例外也不可避免地要產(chǎn)生垃圾，且只要其作為個(gè)體存在，則其產(chǎn)生垃圾的行為就不會(huì)停止。這一基本的屬性也決定了城市垃圾的解決方案必須是長(zhǎng)期有效并能適用于城市中的任何居民。

2．城市垃圾產(chǎn)生和回收具有公共外部性

“垃圾是放錯(cuò)了地方的資源”，垃圾雖然大多數(shù)時(shí)候都是令人生厭的但其又是可以回收利用的資源。因此，伴隨著垃圾的產(chǎn)生和處理存在著明顯的外部性。未經(jīng)有效回收和處理的垃圾無論是填埋還是焚燒均會(huì)產(chǎn)生大量的污染物，回收的比例越低其污染物含量越高，對(duì)環(huán)境的污染越大。因此，未經(jīng)回收處理的垃圾其外溢的成本就越大，且這一成本主要表現(xiàn)為環(huán)境和社會(huì)成本，最終被市民以健康為代價(jià)而承擔(dān)。雖然人人都能清楚意識(shí)到未回收的垃圾將產(chǎn)生的污染和危害，但在具體的行為上，因?yàn)槎桃暋谋姾鸵宰晕依鏋槌霭l(fā)導(dǎo)致人們?nèi)匀粺o法通過自覺行為采取正確的垃圾回收態(tài)度。

與之相對(duì)的是任何致力于垃圾回收減少垃圾中污染物含量的行為又均具有效益外部性。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情來看，我國(guó)目前從國(guó)家層面上并未有真正成功的垃圾回收制度，現(xiàn)有的垃圾回收是居民自賣廢品和城市中的拾荒者對(duì)垃圾中可利用部分的撿拾回收，這部分僅僅出于經(jīng)濟(jì)利益的回收在一定程度上減少了垃圾數(shù)量和有害物質(zhì)含量產(chǎn)生了環(huán)境效應(yīng)的外溢。因此，基于城市垃圾的成本外部性和環(huán)境效益外部性，必須通過有效的方式約束成本的外溢并補(bǔ)償效益的外溢，最終達(dá)到提高回收率、減少垃圾數(shù)量、減少垃圾污染的目的。

(二)我國(guó)城市垃圾回收現(xiàn)狀分析

1．垃圾回收需解決的核心問題

國(guó)內(nèi)外多年的發(fā)展事實(shí)證明垃圾的分類是實(shí)現(xiàn)垃圾有效回收的重要前提條件，因此解決垃圾回收問題的核心就是如何有效實(shí)現(xiàn)垃圾的分類投放和收集。而垃圾的產(chǎn)生和投放具有普遍性、長(zhǎng)期性以及公共外部性，要讓城市居民進(jìn)行分類投放，就必須在正視其外部性的基礎(chǔ)上分解和弱化其公共性，簡(jiǎn)而言之就是規(guī)定分類投放的標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任監(jiān)督，從垃圾投放的源頭確保垃圾的分類投放，并依次規(guī)定收集、清運(yùn)、處理各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任，采取從下而上的方式將每個(gè)人、每個(gè)家庭的垃圾分類回收落到實(shí)處。這種嚴(yán)格規(guī)定垃圾產(chǎn)生和處理過程中每個(gè)主體的責(zé)任，并對(duì)其責(zé)任進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)督和管理的方法就是我們中國(guó)人所熟悉的承包責(zé)任制。我國(guó)改革開放的成功尤其是農(nóng)村改革的成功正是得益于承包責(zé)任制，這種制度在解決我國(guó)涉及公共利益但又具有公共物品特點(diǎn)的社會(huì)問題中的作用和威力已被反復(fù)證明。但在垃圾分類回收這一特殊的社會(huì)公共問題上究竟該如何制定和實(shí)行承包責(zé)任制則是關(guān)鍵，這就必須對(duì)我國(guó)垃圾分類回收的具體情況進(jìn)行深刻分析。

2．我國(guó)城市垃圾分類回收條件分析

(1)我國(guó)城市垃圾分類回收的不利條件

我國(guó)是個(gè)多人口國(guó)家，且城市化的歷史非常短，目前在很多發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施比較順利的垃圾分類回收制度均是在國(guó)家法律制度層面、回收企業(yè)培植管理以及居民垃圾投放方式與生活習(xí)慣培養(yǎng)等方面做了大量和長(zhǎng)期的工作之后形成的。［6，7，8］與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在這些方面的建設(shè)幾乎是空白，從國(guó)家制度層面垃圾管理還僅僅處于低層次的混合收集、清運(yùn)和處理階段，僅有的少量垃圾回收是由個(gè)體廢品回收企業(yè)完成的(圖1)。這種法律及制度的缺乏再加上國(guó)民意識(shí)教育、生活習(xí)慣居住方式的制約，以及經(jīng)濟(jì)及城市化發(fā)展速度過快所導(dǎo)致的市政建設(shè)后期社會(huì)管理制度及垃圾回收產(chǎn)業(yè)體系未能迅速建立等就構(gòu)成了我國(guó)垃圾分類回收的不利條件。而且我國(guó)自古以來法不責(zé)眾的觀念根深蒂固，如果國(guó)家法律制度問責(zé)的是廣大的普通民眾則將成為擺設(shè)和空談。在具有社會(huì)普遍性的垃圾分類問題上如果不能將責(zé)任具體化、明確化，則很難通過制度的實(shí)施與監(jiān)督達(dá)到全面的社會(huì)控制。這也正是目前很多城市均進(jìn)行了垃圾分類回收宣傳，也對(duì)垃圾桶進(jìn)行了分類放置，但最終仍然未能實(shí)現(xiàn)垃圾的分類回收的重要根源。

圖1 目前國(guó)內(nèi)城市垃圾產(chǎn)生及處理的基本流程

(2)我國(guó)垃圾分類回收的有利條件

1)自發(fā)而有效的民營(yíng)垃圾回收系統(tǒng)

雖然我國(guó)目前還不具備對(duì)垃圾進(jìn)行全面分類回收的基本條件，但我國(guó)的基本國(guó)情卻存在著適合我國(guó)自身特點(diǎn)的有利條件，如果能正確利用這些有利條件并進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼叻龀謩t能建立富有中國(guó)特色的高效、低成本的垃圾回收制度。目前我國(guó)各個(gè)城市垃圾回收具有一個(gè)共同特點(diǎn)，即雖然在政府層面并未實(shí)現(xiàn)有效的垃圾分類回收制度，但事實(shí)上從社會(huì)層面卻一直存在著垃圾的回收，主要是居民自賣廢品和拾荒者對(duì)垃圾的撿拾回收，然后賣給個(gè)體廢品收購(gòu)者，再經(jīng)過一定的渠道最終回到生產(chǎn)企業(yè)，且已經(jīng)形成了比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈，從搜檢、回收到最終回到生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入循環(huán)利用都有比較成熟的運(yùn)行機(jī)制。雖然這種僅僅出于經(jīng)濟(jì)利益的回收方式所回收的垃圾量比較有限，但卻顯示了我國(guó)垃圾回收的現(xiàn)實(shí)可能性及應(yīng)該關(guān)注的基本出發(fā)點(diǎn)，無論其采用的是何種回收方式，因回收而減少的垃圾污染而產(chǎn)生的環(huán)境效益卻是真實(shí)存在的。而且既然在沒有政府扶持的情況下，垃圾回收者和企業(yè)即能通過市場(chǎng)交易獲得利潤(rùn)而生存并產(chǎn)生持續(xù)的環(huán)境和社會(huì)效益，如果政府能進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼叻龀趾徒?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，必將吸引更多的社會(huì)資源如勞動(dòng)力和資金的投入，從而增加垃圾回收量、提高回收率。

因此，現(xiàn)有的遍布各個(gè)城市的民營(yíng)垃圾回收產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)該是值得我們?nèi)パ芯亢屠玫膶氋F基礎(chǔ)和有利條件，有效利用這一條件將會(huì)極大地促進(jìn)我國(guó)城市垃圾的回收利用。

2)完善而嚴(yán)格的城市環(huán)境衛(wèi)生清潔系統(tǒng)

另外一個(gè)有利條件是我國(guó)每個(gè)城市均建立了非常有效的城市清潔管理系統(tǒng)，每個(gè)街道、路段及居民區(qū)的每個(gè)單元均有專門的清潔工，且這些清潔工均有比較嚴(yán)格的管理制度，這既是我國(guó)城市環(huán)境衛(wèi)生的重要保障，也是我們?cè)诔鞘欣诸惢厥罩锌衫玫闹匾鐣?huì)資源，也將是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式承包責(zé)任制解決城市垃圾回收問題的中堅(jiān)力量。如前所說，城市垃圾具有普遍性和公共性，在沒有將責(zé)任明確到具體負(fù)責(zé)人的情況下，很難讓每戶居民自覺地進(jìn)行垃圾的分類回收。因此必須要通過有效的方式進(jìn)行責(zé)任的明確與有效監(jiān)督才能確保垃圾分類回收制度的順利實(shí)施。由于我國(guó)人口多，絕大多數(shù)城市居民集中居住，多戶居民共用一個(gè)垃圾投放點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)垃圾回收必須從源頭上保證垃圾的分類投放，而如此大范圍的監(jiān)督和責(zé)任落實(shí)將會(huì)是個(gè)巨大的工程，需要大量的勞動(dòng)力和嚴(yán)密的管理系統(tǒng)。而我國(guó)城市清潔系統(tǒng)正是可以利用的寶貴資源，這一系統(tǒng)稍加利用就可以履行監(jiān)督責(zé)任形成垃圾分類回收的監(jiān)督系統(tǒng)，解決承包責(zé)任制中至關(guān)重要的監(jiān)督問題。

三 應(yīng)用承包責(zé)任制解決我國(guó)城市垃圾分類回收的基本路徑

(一)垃圾分類回收承包責(zé)任制的基本設(shè)想

垃圾分類回收承包責(zé)任制的基礎(chǔ)和核心就是責(zé)任的明確與承包，簡(jiǎn)單來講就是按照垃圾產(chǎn)生和處理的過程逐層逐級(jí)將利益與責(zé)任掛鉤，并將其明確到具體的負(fù)責(zé)人，每個(gè)過程都有專人負(fù)責(zé)，最終形成整個(gè)國(guó)家的垃圾分類回收系統(tǒng)。具體來講，首先從垃圾的源頭——垃圾投放開始，這個(gè)層次的負(fù)責(zé)人是清潔工，每個(gè)清潔工負(fù)責(zé)自己管轄區(qū)域的垃圾分類，該清潔工除了對(duì)自己每天清掃的垃圾進(jìn)行分類投放之外，還要負(fù)責(zé)督促和監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)的居民按要求對(duì)垃圾進(jìn)行分類投放，并負(fù)責(zé)對(duì)未按要求進(jìn)行分類投放的住戶進(jìn)行提醒和糾正。由于我國(guó)城市清潔已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了無縫對(duì)接，每個(gè)街道和社區(qū)均配有相應(yīng)的清潔員，如果每位清潔員均能保證自己轄區(qū)的垃圾進(jìn)行了分類投放，就能基本保證整個(gè)城市的垃圾進(jìn)行了分類投放。垃圾投放之后就是清運(yùn)，每個(gè)垃圾清運(yùn)工要保證其清運(yùn)的垃圾已進(jìn)行了嚴(yán)格的分類，這不僅要體現(xiàn)在其清運(yùn)前要確認(rèn)垃圾的分類而且要保證清運(yùn)到下一環(huán)節(jié)的垃圾已進(jìn)行了嚴(yán)格的分類，這樣依次類推，每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)地點(diǎn)的垃圾處理都要進(jìn)行嚴(yán)格的分類確認(rèn)，如果哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，與該環(huán)節(jié)有關(guān)的責(zé)任人均要進(jìn)行問責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這樣通過全程責(zé)任承包最終保證了垃圾的分類回收。為了確保垃圾分類投放，除了對(duì)清潔工進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督責(zé)任約束之外，也要將垃圾的分類與每個(gè)街道、社區(qū)或者單位的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任履行情況進(jìn)行掛鉤，將其作為考核領(lǐng)導(dǎo)工作效果的一個(gè)指標(biāo)，這樣通過居民、清潔工、垃圾清運(yùn)、處理、管理者各個(gè)環(huán)節(jié)和層次的責(zé)任制明確和落實(shí)，最終確保垃圾分類從源頭到處理整個(gè)過程得到有效的管理和控制，最終實(shí)現(xiàn)具有中國(guó)特色的嚴(yán)格的垃圾分類承包責(zé)任制。

(二)經(jīng)濟(jì)手段與承包責(zé)任制的配合路徑

由于垃圾仍然是可回收利用的資源，其本身就具有利用價(jià)值，如我國(guó)現(xiàn)有的城市垃圾回收產(chǎn)業(yè)鏈即是最好的證明。因此伴隨著責(zé)任的承包落實(shí)，其伴生的利益也隨之明確，這將更有助于垃圾分類回收責(zé)任制的實(shí)施。因此，在采用承包責(zé)任制解決垃圾回收問題時(shí)一定要考慮垃圾的經(jīng)濟(jì)價(jià)值?？梢钥紤]以企事業(yè)單位或者住宅小區(qū)為單位對(duì)垃圾的回收進(jìn)行承包，承包人可以為本區(qū)居民也可為外來廢品收購(gòu)人員，他們通過承包獲得垃圾回收權(quán)利并同時(shí)承擔(dān)責(zé)任，且必須按照承包合同積極履行垃圾分類回收的責(zé)任之后才能獲得相應(yīng)利益。承包人和轄區(qū)內(nèi)的清潔工為雇傭關(guān)系，通過清潔工實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾分類回收源頭上的監(jiān)督和調(diào)控。當(dāng)然，為了更好地達(dá)到垃圾的分類回收，政府應(yīng)投入一定的經(jīng)費(fèi)對(duì)承包人進(jìn)行補(bǔ)貼，這些經(jīng)費(fèi)在初期可由政府補(bǔ)貼，在垃圾分類回收步入正軌之后，垃圾產(chǎn)生量必然大幅度減少，所需要的處理費(fèi)用必然降低，政府可用節(jié)余的處理費(fèi)來補(bǔ)貼承包者和垃圾回收企業(yè)。這樣，既提高了承包責(zé)任制中承包人的經(jīng)濟(jì)收入和積極性，又從全局的角度保證了整個(gè)垃圾回收系統(tǒng)運(yùn)行的基本資金保障，有利于最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)垃圾回收和利用的良性循環(huán)。如圖2所示，實(shí)線所示為垃圾產(chǎn)生及處理的基本流程，而虛線框?yàn)槔诸惢厥粘邪?zé)任制的基本組成，源頭為產(chǎn)生垃圾的居民及企事業(yè)單位，末尾為垃圾處理及回收利用企業(yè)，在中間加上了以清潔工和各級(jí)責(zé)任人為主體的回收承包責(zé)任系統(tǒng)。通過這一系統(tǒng)成功實(shí)現(xiàn)從源頭到最終處理之間的分類回收，既達(dá)到了減少垃圾產(chǎn)量及污染的目的，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了資源的再利用，并實(shí)現(xiàn)了對(duì)垃圾回收利用效益外部性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，社會(huì)資源得到了充分的利用，從而整個(gè)社會(huì)效益得到了提高。

圖2：垃圾分類回收承包責(zé)任制及路徑示意

四 總結(jié)與展望

我國(guó)的城市垃圾已經(jīng)成為城市發(fā)展和建設(shè)的重要負(fù)擔(dān)，垃圾的分類回收刻不容緩。但目前各大城市仍然未能找到適合我國(guó)國(guó)情的、可行性較強(qiáng)的垃圾分類回收對(duì)策。本文深刻分析了我國(guó)垃圾產(chǎn)生和回收的基本條件，提出了利用現(xiàn)有的城市環(huán)衛(wèi)清潔系統(tǒng)，從源頭上將垃圾的分類回收與環(huán)衛(wèi)清潔人員的責(zé)任聯(lián)系起來，并充分發(fā)揮垃圾回收的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，通過承包責(zé)任制將垃圾回收責(zé)任和權(quán)利承包給個(gè)人，由承包人直接對(duì)轄區(qū)內(nèi)的垃圾分類負(fù)責(zé)，并由政府出資對(duì)承包人進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，確保從源頭上對(duì)垃圾的產(chǎn)生進(jìn)行控制。當(dāng)然，垃圾分類回收只是實(shí)現(xiàn)了垃圾回收利用的第一步，而回收之后如何通過整合政府和民間資本的力量形成垃圾回收加工和利用產(chǎn)業(yè)鏈，促使回收的廢品重新回到生產(chǎn)環(huán)節(jié)將是我們后續(xù)研究的重點(diǎn)。

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F294．1

A

1004-342(2014)05-21-04

2012年度四川循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究中心一般項(xiàng)目“基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的成都市垃圾控制對(duì)策及處理流程研究”(項(xiàng)目編號(hào)：XHJJ-1225)階段性成果之一。

王小紅(1971-)，女，陜西岐山人，副教授，博士，主要研究方向?yàn)橘Y源保護(hù)，生態(tài)經(jīng)濟(jì)。張弘(1974-)，四川樂山人，副研究員，主要研究方向?yàn)榘褪裎幕⒐沤ㄖ取?/p>