李卓

社區(qū)康復(fù)發(fā)展的歷史及我國社區(qū)康復(fù)事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對(duì)策研究

李卓①

本文通過回顧社區(qū)康復(fù)發(fā)展的歷史，剖析《社區(qū)康復(fù)指南》，明確社區(qū)康復(fù)的定義及內(nèi)涵，理清國內(nèi)社區(qū)康復(fù)的發(fā)展脈絡(luò)，針對(duì)我國社區(qū)康復(fù)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題提出合理化對(duì)策，探討建立符合我國國情的本土化社區(qū)康復(fù)發(fā)展戰(zhàn)略。

國際社區(qū)康復(fù)； 社區(qū)康復(fù)指南； 國內(nèi)社區(qū)康復(fù)； 合理化對(duì)策； 本土化發(fā)展戰(zhàn)略

殘疾人是處于社會(huì)邊緣的弱勢群體，殘疾人社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)問題已成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要因素之一[1]。隨著社會(huì)文明的進(jìn)步與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國政府越加認(rèn)識(shí)到，要想滿足眾多殘疾人的康復(fù)需求必須建立一種措施簡單、易行、覆蓋范圍廣的社會(huì)化、家庭化的康復(fù)服務(wù)模式，并基于此模式提出于2015年實(shí)現(xiàn)“人人享有康復(fù)”的宏偉目標(biāo)[2]。本文通過總結(jié)國際、國內(nèi)社區(qū)康復(fù)發(fā)展的歷史，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，分析我國社區(qū)康復(fù)發(fā)展過程中存在的問題，并提出合理化對(duì)策，探討建立符合我國國情的本土化社區(qū)康復(fù)發(fā)展戰(zhàn)略。

1 國際社區(qū)康復(fù)的發(fā)展

1978年社區(qū)康復(fù)的概念由世界衛(wèi)生組織首次提出，以幫助大量處于發(fā)展中國家的殘疾人獲得基本康復(fù)服務(wù)。到目前為止，國際社區(qū)康復(fù)已有30余年的發(fā)展歷史，不論是理論研究還是實(shí)踐探索均取得了一定的成就，為世界各國的社區(qū)康復(fù)提供了理論框架、技術(shù)支持、經(jīng)驗(yàn)借鑒等，惠及眾多弱勢人群。以下對(duì)國

際社區(qū)康復(fù)的發(fā)展進(jìn)行簡要總結(jié)：1978年《阿拉木圖初級(jí)衛(wèi)生服務(wù)國際會(huì)議宣言》首次提出康復(fù)要以社區(qū)為基礎(chǔ)的思想，主張利用社區(qū)資源開展殘疾衛(wèi)生服務(wù)。1989年WHO發(fā)表《關(guān)于殘疾人的社區(qū)培訓(xùn)》，主要介紹了社區(qū)層次、地區(qū)層次、省域?qū)哟魏蛧覍哟蔚纳鐓^(qū)康復(fù)轉(zhuǎn)診服務(wù)系統(tǒng)[3]。1994年由世界衛(wèi)生組織、國際勞工組織和聯(lián)合國科教文組織聯(lián)合發(fā)表了第一份《社區(qū)康復(fù)聯(lián)合意見書》闡明了社區(qū)康復(fù)的概念、目標(biāo)、實(shí)施方法和可持續(xù)發(fā)展的要素，將社區(qū)康復(fù)從“社區(qū)治療”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤搬t(yī)學(xué)—社會(huì)”模式。2003年5月社區(qū)康復(fù)國際協(xié)商會(huì)議在赫爾辛基召開，提出在社區(qū)康復(fù)實(shí)施過程中，不但要提供高效的服務(wù)，更要注重將社區(qū)康復(fù)發(fā)展融入到社區(qū)發(fā)展整體規(guī)劃中[4]。2004年由世界衛(wèi)生組織、國際勞工組織和聯(lián)合國科教文組織聯(lián)合發(fā)表了第二份《社區(qū)康復(fù)聯(lián)合意見書》，反映了社區(qū)康復(fù)的發(fā)展演變，強(qiáng)調(diào)社區(qū)康復(fù)的受益人不僅僅是殘疾人，而是社區(qū)內(nèi)所有人，它是一種社區(qū)整體發(fā)展戰(zhàn)略[5]。2006年《殘疾人權(quán)利公約》提供了權(quán)威性的殘疾人法律與政策性框架，為保障殘疾人權(quán)利，促進(jìn)殘疾人全面發(fā)展以及有效開展社區(qū)康復(fù)服務(wù)提供了理論依據(jù)。2010年世界衛(wèi)生組織、國際勞工組織、聯(lián)合國教科文組織和國際殘疾與發(fā)展聯(lián)盟共同出版了《社區(qū)康復(fù)指南》，運(yùn)用包容性發(fā)展的理論與方法，全面構(gòu)建了新的社區(qū)康復(fù)體系[6]。

2 解讀《社區(qū)康復(fù)指南》

2.1 康復(fù)醫(yī)學(xué)與社區(qū)康復(fù) 康復(fù)醫(yī)學(xué)與預(yù)防醫(yī)學(xué)、保健醫(yī)學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)共同構(gòu)成全面的醫(yī)學(xué)，其對(duì)象是急、慢性損傷、老齡、先天發(fā)育障礙的患者，著眼于病、傷、殘者的功能障礙，以局部和整體功能的提高為目標(biāo)，最終使患者提高生活質(zhì)量，重新融入社會(huì)生活，因此，康復(fù)醫(yī)學(xué)所涉及的不僅僅是患者本身，還包括其周遭的家庭及社會(huì)環(huán)境，這就要求患者、家庭及所在社區(qū)共同參與康復(fù)服務(wù)計(jì)劃的制定與實(shí)施[7]。

2010年《社區(qū)康復(fù)指南》中依然沿用1994年和2004年《社區(qū)康復(fù)聯(lián)合意見書》中對(duì)社區(qū)康復(fù)的定義。社區(qū)康復(fù)，或稱基層康復(fù)，是指依靠社區(qū)本身的人力資源，建設(shè)一個(gè)有社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、民政人員、衛(wèi)生人員、社團(tuán)、志愿者、殘疾者本人及其家屬參加的社區(qū)康復(fù)系統(tǒng)，在社區(qū)進(jìn)行殘疾普查、預(yù)防和康復(fù)工作，使分散在社區(qū)的殘疾者得到基本康復(fù)服務(wù)，它是“為殘疾人康復(fù)、機(jī)會(huì)均等、減少貧困和融入社會(huì)的一種社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略”，需要患者、家庭、政府以及多部門的共同協(xié)作[7-8]。由此可見，社區(qū)康復(fù)與康復(fù)醫(yī)學(xué)的內(nèi)涵是一脈相承的。

2.2 社區(qū)康復(fù)的原則及內(nèi)容 按照2010年《社區(qū)康復(fù)指南》的要求，實(shí)施社區(qū)康復(fù)要遵循全納、參與、可持續(xù)和賦權(quán)四項(xiàng)原則，它是指導(dǎo)各國實(shí)施康復(fù)發(fā)展戰(zhàn)略的通用原則[9]。依據(jù)此原則，社區(qū)康復(fù)的內(nèi)容涵蓋了健康、教育、生計(jì)、社會(huì)和賦權(quán)5大領(lǐng)域25個(gè)元素（圖1）。健康指殘疾人能享有健康教育、疾病和損傷預(yù)防、醫(yī)療、康復(fù)和輔助器具等服務(wù)，這也是目前大多數(shù)地區(qū)社區(qū)康復(fù)最主要的內(nèi)容。教育的目標(biāo)是使殘疾人享有受教育和終身學(xué)習(xí)的權(quán)利，其形式多種多樣，包括學(xué)前教育、初級(jí)教育、高等教育、職業(yè)教育、終身教育等，以使其最大限度發(fā)揮自身潛能，參與社會(huì)生活，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。生計(jì)包括技能發(fā)展、自我就業(yè)、雇傭就業(yè)、金融服務(wù)和社會(huì)保障5個(gè)方面內(nèi)容，目的是使殘疾人享有工作的權(quán)利，得到相關(guān)的技能發(fā)展，減輕殘疾人貧困。社會(huì)部分注重殘疾人內(nèi)心和精神世界的建設(shè)，支持殘疾人全面行使自身權(quán)利，積極參與家庭和社會(huì)生活。賦權(quán)既是社區(qū)康復(fù)的實(shí)施原則，也是其康復(fù)內(nèi)容，要求殘疾人切實(shí)參與到社會(huì)康復(fù)工作中，倡導(dǎo)殘疾人既是服務(wù)的受益者，也是貢獻(xiàn)者。社區(qū)康復(fù)的五部分內(nèi)容對(duì)于殘疾人身心發(fā)展及社會(huì)融入均具有重要作用，但在具體實(shí)施過程中應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)部分內(nèi)容可以有所側(cè)重。

3 我國社區(qū)康復(fù)的發(fā)展

20世紀(jì)80年代中期，我國社區(qū)康復(fù)剛剛起步，經(jīng)過20多年的發(fā)展，殘疾人社區(qū)康復(fù)工作取得了長足的進(jìn)步，形成了以《殘疾人保障法》為核心的殘疾人權(quán)益保障法律體系。根據(jù)《殘疾人保障法》，國務(wù)院還頒布了《殘疾人就業(yè)條例》和《殘疾人教育條例》。與此同時(shí)，地方政府和立法機(jī)構(gòu)頒布了地方性法律法規(guī)，以促進(jìn)殘疾人事業(yè)的發(fā)展，保障殘疾人平等參與社會(huì)生活。縱觀我國社區(qū)康復(fù)發(fā)展的歷史，其發(fā)展可以分為四個(gè)階段[10]。

第一階段是起步階段（1986～1990年）。1986年8月我國派工作人員參加世界衛(wèi)生組織舉辦的“現(xiàn)代康復(fù)原則、計(jì)劃與管理培訓(xùn)班”標(biāo)志著內(nèi)地社區(qū)康復(fù)的正式開展。同年，衛(wèi)生部在山東、吉林、廣東、內(nèi)蒙4?。▍^(qū)）開始試點(diǎn)工作。

第二階段是試點(diǎn)階段（1991～1995年）?！吨袊祻?fù)醫(yī)學(xué)事業(yè)“八五”規(guī)劃要點(diǎn)》和《中國殘疾人事業(yè)“八五”計(jì)劃綱要》將社區(qū)康復(fù)納入其中。在此期間全國已有62個(gè)縣（區(qū)）開展社區(qū)康復(fù)示范工作。與此同時(shí)，民政部門也將殘疾人康復(fù)納入其城市社區(qū)服務(wù)的范疇。

第三階段是全面推廣階段（1996～2001年）?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)“九五”計(jì)劃綱要》明確了社區(qū)康復(fù)的目標(biāo)，促進(jìn)了其在全國范圍內(nèi)的推廣，康復(fù)服務(wù)指導(dǎo)站初步建立，由中國殘聯(lián)統(tǒng)一管理，并給予技術(shù)上的指導(dǎo)。與此同時(shí)，一系列的康復(fù)教材、指導(dǎo)叢書相繼出版，社區(qū)康復(fù)訓(xùn)練與服務(wù)指導(dǎo)專家組成立，使得我國社區(qū)康復(fù)向規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展。

圖1 國際殘疾人社區(qū)康復(fù)框架

第四階段是快速發(fā)展的全新階段（2001年～至今）。在前三個(gè)階段發(fā)展的基礎(chǔ)上，我國的社區(qū)康復(fù)建設(shè)已初見端倪。社區(qū)康復(fù)作為社區(qū)發(fā)展的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略，必將惠及社區(qū)內(nèi)所有人，在整體的社會(huì)發(fā)展中占有越來越重要的地位。

4 目前國內(nèi)社區(qū)康復(fù)工作存在的主要問題

我國的社區(qū)康復(fù)事業(yè)在短短的二十幾年中突飛猛進(jìn)的發(fā)展，從無到有、從點(diǎn)到面，取得了歷史性的突破，但是與國際社區(qū)康復(fù)的要求還有相當(dāng)大的一段差距[10-11]，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

4.1 對(duì)社區(qū)康復(fù)的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū) 我國社區(qū)康復(fù)起步較晚，民眾康復(fù)意識(shí)薄弱，對(duì)社區(qū)康復(fù)的理解仍然停留在生理功能恢復(fù)的層面上，甚至一些助殘工程亦傾向于醫(yī)療康復(fù)方面，包括：“九五”期間的白內(nèi)障復(fù)明、矯形器裝配、聾兒聽力語言訓(xùn)練、肢殘者系統(tǒng)訓(xùn)練等。“十五”期間社區(qū)康復(fù)的工作導(dǎo)向也是形成康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，盲人行走導(dǎo)向，精神病康復(fù)訓(xùn)練與服務(wù)等。但是，真正意義的社區(qū)康復(fù)不應(yīng)只關(guān)注醫(yī)療康復(fù)層面，它是要為殘疾人提供全面的康復(fù)，包括生理、心理和社會(huì)3個(gè)維度，最終目標(biāo)是提高殘疾人生活質(zhì)量，促進(jìn)其融入社會(huì)。

4.2 社區(qū)康復(fù)人才匱乏，技術(shù)力量薄弱 我國殘疾人人口數(shù)量龐大，而相應(yīng)的康復(fù)專業(yè)人才少之又少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國需要康復(fù)治療師的人數(shù)是3.5～6.9萬，而目前我國各類康復(fù)技術(shù)人員人數(shù)總和不到2萬人，其中康復(fù)治療師只有12 000人，因此，很難滿足社區(qū)康復(fù)事業(yè)不斷發(fā)展的需要。再者，社區(qū)康復(fù)是跨學(xué)科的綜合工程，除了專業(yè)的康復(fù)醫(yī)學(xué)人才，還需要社會(huì)工作者、心理專家、志愿者、行政部門等，只有各相關(guān)部門鼎力合作、共同參與，才能確保其可持續(xù)發(fā)展[12]。因此，培養(yǎng)一專多能的高素質(zhì)的社區(qū)康復(fù)人才是我國社區(qū)康復(fù)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，也是一個(gè)目前亟待解決的問題。

4.3 社區(qū)康復(fù)資金嚴(yán)重不足，籌資渠道單一 目前，社區(qū)康復(fù)的社會(huì)化籌資渠道尚未建立，其建設(shè)與發(fā)展主要依靠國家財(cái)政撥款，而國家財(cái)政撥款存在撥款難、延遲到位的問題，加之地方政府財(cái)政有限，對(duì)社區(qū)康復(fù)的投入是心有余而力不足，致使社區(qū)康復(fù)工作缺乏有力的物質(zhì)保證，嚴(yán)重削弱了社區(qū)工作人員的工作積極性。

4.4 殘疾人及其家屬康復(fù)意識(shí)淡薄 一些殘疾人及其家屬由于受經(jīng)濟(jì)、文化、傳統(tǒng)觀念、個(gè)人意識(shí)等因素的影響，對(duì)康復(fù)的認(rèn)識(shí)度不高，消極對(duì)待疾病，怨天尤人，不能積極配合治療，更有甚者產(chǎn)生輕生的想法，這些均會(huì)導(dǎo)致最佳康復(fù)治療時(shí)機(jī)的延誤，影響殘疾人功能的恢復(fù)。

4.5 社區(qū)康復(fù)地區(qū)發(fā)展不均衡 我國殘疾人口數(shù)量多、分布廣、各地區(qū)發(fā)展水平差異大。以往社區(qū)康復(fù)的開展大多在城市社區(qū)進(jìn)行，但我國6000萬殘疾人中，有4000萬生活在農(nóng)村，與城市相比，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，資源匱乏且覆蓋面不足，醫(yī)療保障水平比較低，這些因素嚴(yán)重制約

了殘疾人社區(qū)康復(fù)工作的開展。

5 針對(duì)國內(nèi)社區(qū)康復(fù)工作存在的問題提出合理對(duì)策，探討本土化的社區(qū)康復(fù)發(fā)展模式

5.1 加強(qiáng)立法，完善社區(qū)康復(fù)政策 建立健全的法律體系是社區(qū)康復(fù)開展的有力保障，因此要加大全國及地方人大有關(guān)殘疾人社區(qū)康復(fù)的立法、執(zhí)法力度，使殘疾人發(fā)展事業(yè)有法可依，有法必依，確保殘疾人的合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。借鑒國際社區(qū)康復(fù)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，在《殘疾人保障法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定《殘疾人保險(xiǎn)法》、《殘疾人福利法》等，多層次、全方位促進(jìn)社區(qū)康復(fù)的開展。

5.2 加強(qiáng)社區(qū)康復(fù)隊(duì)伍建設(shè) 按照《全國殘聯(lián)系統(tǒng)康復(fù)人才培養(yǎng)規(guī)劃（2005～2015年）》的要求，充分利用多種資源，加強(qiáng)社區(qū)康復(fù)人才培養(yǎng)和培訓(xùn)工作。專業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)編寫培訓(xùn)大綱和教材，各級(jí)康復(fù)資源各盡其能各司其職，發(fā)揮綜合性醫(yī)院康復(fù)科的技術(shù)優(yōu)勢，對(duì)社區(qū)康復(fù)提供技術(shù)支持與指導(dǎo)。加強(qiáng)各級(jí)各類院校康復(fù)醫(yī)學(xué)學(xué)科建設(shè)和康復(fù)專業(yè)技術(shù)人員的學(xué)歷教育，不斷為社區(qū)康復(fù)的發(fā)展輸入新鮮血液。對(duì)目前從事社區(qū)康復(fù)工作的相關(guān)人員進(jìn)行分層管理，一線專業(yè)技術(shù)人員接受正規(guī)在職培訓(xùn)，對(duì)社區(qū)康復(fù)協(xié)調(diào)員完善持證上崗制度，對(duì)康復(fù)管理人員普及康復(fù)專業(yè)知識(shí)，強(qiáng)化康復(fù)意識(shí)，注重對(duì)助殘志愿者的培訓(xùn)工作，最終建立一支規(guī)模適中、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的殘疾人康復(fù)工作人才隊(duì)伍[13]。

5.3 建立有效的籌資機(jī)制 各級(jí)政府加大對(duì)社區(qū)康復(fù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入，但國家財(cái)政不再是其發(fā)展資金的唯一來源。通過與社區(qū)中物業(yè)管理公司、居民委員會(huì)、教育部門、服務(wù)機(jī)構(gòu)等的共同合作，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)資源的共建共享。動(dòng)員社會(huì)中非政府組織參與到社區(qū)康復(fù)事業(yè)中，開展助殘、募捐等公益活動(dòng)。積極探索在經(jīng)濟(jì)條件較好地區(qū)實(shí)行社區(qū)康復(fù)合理收費(fèi)的補(bǔ)償機(jī)制。

5.4 提升農(nóng)村社區(qū)康復(fù) 我國城鄉(xiāng)長期處于二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村與城市間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、醫(yī)療等諸多方面存在較大差距。因此，政府要加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)殘疾人康復(fù)工作的財(cái)政和政策支持，使扶貧工作向社區(qū)康復(fù)重點(diǎn)化傾斜，規(guī)范社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，切合實(shí)際的推廣受益面廣、簡單易行、經(jīng)濟(jì)適用的康復(fù)技術(shù)，開辟多層面的服務(wù)形式，拓寬服務(wù)渠道，使殘疾人得到最大化、最優(yōu)質(zhì)的康復(fù)服務(wù)。

5.5 建立本土化的社區(qū)康復(fù)發(fā)展模式 由于世界各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展各異，因此，不能一味照搬國際模式。在我國社區(qū)康復(fù)發(fā)展的進(jìn)程中采取辯證的思維，既要引進(jìn)國際先進(jìn)理念，又要結(jié)合中國現(xiàn)階段的國情，探討本土化的發(fā)展模式[14]。例如：《社區(qū)康復(fù)指南》包含健康、教育、生計(jì)、社會(huì)、賦權(quán)5部分內(nèi)容，但依據(jù)我國目前的客觀條件，這5部分內(nèi)容不可能全部實(shí)施，必須有選擇性地側(cè)重與割舍。根據(jù)國內(nèi)社區(qū)康復(fù)多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，目前中國社區(qū)康復(fù)要以完善殘疾人健康為主，重點(diǎn)發(fā)展殘疾人教育和生計(jì)，有選擇地進(jìn)行社會(huì)和賦權(quán)的部分實(shí)施。所以，我國社區(qū)康復(fù)要根據(jù)我國的實(shí)際情況，逐步完善和擴(kuò)展，漸進(jìn)中實(shí)現(xiàn)殘疾人社會(huì)融合的目標(biāo)。

6 小結(jié)

國際社區(qū)康復(fù)為全球社區(qū)康復(fù)的發(fā)展提供先進(jìn)理念和一般原則。我國社區(qū)康復(fù)起步較晚，雖然在二十幾年的發(fā)展歷程中取得了一些成就，但在理論和實(shí)踐研究方面仍有很多不足之處。目前，我國社區(qū)康復(fù)重點(diǎn)放在醫(yī)療康復(fù)上，社會(huì)和賦權(quán)領(lǐng)域探及甚少，沒有形成規(guī)范，所以，我國社區(qū)康復(fù)存在很大發(fā)展空間，這就要求大家正視面臨的困難和問題，遵循靈活、務(wù)實(shí)、支持、協(xié)作的原則，依靠全社會(huì)的力量做出長期不懈的努力[15]。

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A Study on the Development History of Community-based Rehabilitation and the Status，Problems and Countermeasures of the Development of CBR in China

/LI Zhuo.//Medical Innovation of China，2014，11（18）：124-127

This paper reviewed the development history of international community-based rehabilitation （CBR），analyzed community-based rehabilitation guidelines，cleared the definition and connotation of CBR and clarified the development of CBR in China.In order to solve problems appeared in the course of development of Chinese communitybased rehabilitation，this paper put forward reasonable countermeasures and discuss establishment of local development strategy which accordance with our country’s condition.

International community-based rehabilitation； Community-based rehabilitation guidelines；Community-based rehabilitation in China； Reasonable countermeasures； Local development strategy First-author’s address：Beijing Health Vocational College，Beijing 101101，China

10.3969/j.issn.1674-4985.2014.18.041

2014-04-07） （本文編輯：歐麗）

①北京衛(wèi)生職業(yè)學(xué)院 北京 101101

李卓