陳 飛

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100;魯東大學(xué)政治與行政學(xué)院，山東煙臺(tái)264025)

困境與出路:中國(guó)政黨法治建設(shè)探究

陳 飛

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100;魯東大學(xué)政治與行政學(xué)院，山東煙臺(tái)264025)

政黨法治建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要內(nèi)容，是政黨自身現(xiàn)代化、國(guó)家長(zhǎng)治久安和社會(huì)管理創(chuàng)新的要求。政黨法治在中國(guó)突出的體現(xiàn)為政黨行為在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)限制執(zhí)政黨的權(quán)力和保障參政黨的權(quán)利的目的。然而中國(guó)政黨法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)境遇不容樂(lè)觀，需要從培育法治信仰、健全政黨法制、合理配置政黨權(quán)力、完善權(quán)力監(jiān)督等各個(gè)方面尋找出路。

政黨法治;政黨權(quán)力;政治改革

所謂政黨法治，主要是指用國(guó)家憲法、法律和政黨章程保護(hù)政黨權(quán)利，制約政黨權(quán)力的政黨治理模式，與政黨人治是根本對(duì)立的政黨運(yùn)作機(jī)制，它是建設(shè)法治國(guó)家的重要內(nèi)容。政黨法治的建設(shè)水平直接影響著國(guó)家權(quán)力能否依法運(yùn)行。只有通過(guò)不斷完善社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)政黨法治建設(shè)，才能使政黨權(quán)力真正成為不侵害廣大人民群眾合法權(quán)益的、合乎廣大人民群眾的意志的人民的權(quán)力，中國(guó)共產(chǎn)黨才能成為科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政黨長(zhǎng)期執(zhí)政，方能從根本上保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

一、中國(guó)政黨法治建設(shè)重要性的多維言說(shuō)

(一)從政黨現(xiàn)代化的視角來(lái)看，政黨法治是社會(huì)主義國(guó)家政黨革新的核心目標(biāo)之一。

社會(huì)主義國(guó)家政黨革新的目標(biāo)模式就是在民主的基礎(chǔ)上，依法建黨、依法活動(dòng)、依法治黨管黨、依法執(zhí)政和參政。因此中國(guó)共產(chǎn)黨只有穩(wěn)步妥善的推進(jìn)政黨法治建設(shè)，將政黨法治建設(shè)作為中國(guó)共產(chǎn)黨政黨革新的切入點(diǎn)，以法治的理念引領(lǐng)政黨變革，推動(dòng)政黨現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，中國(guó)共產(chǎn)黨才能更好的維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，保持黨的先進(jìn)性，真正做到全心全意為人民服務(wù)。

(二)從國(guó)家長(zhǎng)治久安的視角來(lái)看，政黨法治是依法治國(guó)的根本要求。

依法治國(guó)的最終目標(biāo)就是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，“保障國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”①。因此只有確保政黨的執(zhí)政權(quán)力在法律規(guī)定的界限內(nèi)行使，依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事、公正司法，才能使依法治國(guó)中的“法”具有真實(shí)的價(jià)值，國(guó)家的長(zhǎng)治久安才能得到切實(shí)保障。

(三)從社會(huì)管理創(chuàng)新的視角來(lái)看，政黨法治是實(shí)現(xiàn)善治的關(guān)鍵所在。

社會(huì)管理創(chuàng)新要擺脫傳統(tǒng)的管理模式，即以強(qiáng)力為主，輔之以血緣宗法規(guī)范和倫理道德，離不開(kāi)法治的引導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨只有堅(jiān)定不移的推進(jìn)政黨法治建設(shè)，將政黨法治建設(shè)作為深化社會(huì)管理創(chuàng)新的突破口，不斷完善黨規(guī)黨紀(jì)和國(guó)家法律，規(guī)范執(zhí)政黨與參政黨的行為活動(dòng)，讓社會(huì)管理回歸社會(huì)，民眾才能分享到改革發(fā)展的成果，善治才能得以實(shí)現(xiàn)。

(四)從世界政黨政治發(fā)展的視角來(lái)看，政黨法治是與世界對(duì)話的平臺(tái)。

二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，世界政黨政治已經(jīng)進(jìn)入了法治化時(shí)代，成為現(xiàn)代政黨文明的一種較為普遍的政黨治理現(xiàn)象。中國(guó)共產(chǎn)黨只有積極學(xué)習(xí)和借鑒世界政黨法治的先進(jìn)成果，以此作為提升政黨治理科學(xué)化水平的契機(jī)，積極有序的推進(jìn)政黨法治建設(shè)，方能不斷提高黨的執(zhí)政能力，樹(shù)立良好的國(guó)際形象。

二、中國(guó)政黨法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)境遇

(一)政黨法治建設(shè)的進(jìn)展。

1．黨法體系不斷完善。(1)歷次修訂黨章，力求從嚴(yán)治黨、依法治黨。黨的十二大黨章總綱中首次明文規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。在十八大修改后的黨章中仍然清楚的寫(xiě)明:“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作”②。黨章第二章第十條規(guī)定:“黨禁止任何形式的個(gè)人崇拜。要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)人的活動(dòng)處于黨和人民的監(jiān)督之下，同時(shí)維護(hù)一切代表黨和人民利益的領(lǐng)導(dǎo)人的威信”③。(2)黨內(nèi)法制體系不斷健全。2003年12月31日，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》出臺(tái)，這是黨內(nèi)第一部監(jiān)督大法，成為黨要管黨，從嚴(yán)治黨，懲治并預(yù)防腐敗的重要環(huán)節(jié)。2005年1月，中央正式頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，提出“到2010年，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架。再經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的努力，建立起思想道德教育的長(zhǎng)效機(jī)制、反腐倡廉的制度體系、權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制，建成完善的懲治和預(yù)防腐敗體系”的主要目標(biāo)。(3)政黨法治理念開(kāi)始在黨的報(bào)告和文件中出現(xiàn)。從十五大到十八大，中共都在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)和依法執(zhí)政，與政黨法治的理念相契合。中共十五大明確提出了依法治國(guó)的基本方略;十六大把“依法治國(guó)基本方略得到全面落實(shí)”④確定為21世紀(jì)頭20年全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一;十六屆四中全會(huì)提出“依法執(zhí)政”的新理念;十七大提出全面落實(shí)依法治國(guó)的基本方略;十八大提出到2020年全面建成小康社會(huì)的新要求，其中法治又有新目標(biāo):“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”⑤。

2．國(guó)法體系加以保障。(1)政黨法治精神在憲法修改調(diào)整中得到逐步體現(xiàn)。中國(guó)現(xiàn)行憲法是1982年制定的，經(jīng)過(guò)1988年、1993年、1999年和2004年四次大的修改調(diào)整后，在依法治國(guó)的理念深入人心的同時(shí)，政黨法治精神也愈日顯現(xiàn)。一方面，憲法對(duì)政黨活動(dòng)有嚴(yán)格規(guī)范。另一方面，憲法對(duì)政黨制度以及政黨關(guān)系也有明確的規(guī)定。(2)政黨法治的實(shí)踐在國(guó)家法律體系的不斷完善中得以推進(jìn)?！暗?010年底，一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)有法可依”⑥。社會(huì)主義國(guó)家法律體系的形成對(duì)監(jiān)督各政黨有法必依、違法必究提供了保障。

(二)政黨法治建設(shè)存在的主要問(wèn)題。

第一，政黨法治的環(huán)境缺失，理念淡薄。一是強(qiáng)德治輕法治的傳統(tǒng)政治文化根深蒂固。儒家的德治教化強(qiáng)調(diào)道德對(duì)人性熏陶的內(nèi)在力量，法家的嚴(yán)刑峻法強(qiáng)調(diào)以擁護(hù)君王統(tǒng)治為鵠，實(shí)質(zhì)則為“人治之下的法治”，都與法治精神相去甚遠(yuǎn)。這種傳統(tǒng)文化熏陶下形成了典型的重人治輕法治、重權(quán)力輕權(quán)利、終身制、家長(zhǎng)制等特征。二是人治社會(huì)、人情社會(huì)的氛圍依然濃厚。雖然黨的十五大就提出了“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的目標(biāo)，改革開(kāi)放30多年法治建設(shè)也取得了不少進(jìn)步，但人治社會(huì)和人情社會(huì)的狀況沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，出現(xiàn)本應(yīng)由法律解決的問(wèn)題，人們?nèi)陨朴凇巴嘘P(guān)系”、“走后門(mén)”，沒(méi)有真正形成崇尚法治的氛圍。三是不論是執(zhí)政黨還是參政黨普遍存在著法治理念淡薄問(wèn)題。一方面，執(zhí)政黨的“一些黨員干部法治意識(shí)、紀(jì)律觀念淡薄”⑦，不把法律當(dāng)回事，有些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于按上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志、靠行政命令辦事，認(rèn)為“法律不如行政命令管事，不如領(lǐng)導(dǎo)人的講話簡(jiǎn)便順手、來(lái)得快”。另一方面，各民主黨派的法治意識(shí)也不強(qiáng)，雖然憲法賦予各民主黨派享有政治自由、組織獨(dú)立和法律上的平等地位，各民主黨派都有權(quán)參與國(guó)家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行，但實(shí)際上由于各種原因，某些民主黨派的黨員按照憲法賦予的權(quán)利進(jìn)行民主監(jiān)督、參政議政的積極主動(dòng)性不高，但求無(wú)過(guò)明哲保身的思想比較嚴(yán)重。

第二，處理政黨關(guān)系、規(guī)范政黨行為的法律和制度不到位。一是我國(guó)目前還沒(méi)有一部專門(mén)的政黨法。這導(dǎo)致合法政黨的界定、政黨的權(quán)利與義務(wù)等具體問(wèn)題沒(méi)有具體的法律規(guī)范，尤其是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派之間、各民主黨派相互之間的利益矛盾沒(méi)有法律的規(guī)范和指引。這使得政黨權(quán)力運(yùn)行存在失范的可能。二是憲法雖然提出政黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，但由于憲法條文具有抽象性、原則性等特點(diǎn)，黨如何活動(dòng)在事實(shí)上并沒(méi)有具體規(guī)范。三是一些制度規(guī)范本身存在問(wèn)題和漏洞。其一，國(guó)家法律和黨規(guī)黨紀(jì)之間的銜接性、協(xié)調(diào)性、配套性存有欠缺，法律體系缺失必要的層次性和互補(bǔ)性;其二，有些法律法規(guī)制可操作性不強(qiáng);其三，保障制度不健全，對(duì)違反制度而應(yīng)承擔(dān)的后果和責(zé)任有的沒(méi)有作出明確規(guī)定，缺少責(zé)任追究和責(zé)任連帶，致使制度在實(shí)施中難以奏效。

第三，現(xiàn)有的國(guó)家法律和黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)行力不足。一是執(zhí)法落后于立法，大量法律被束之高閣。法律法規(guī)重在執(zhí)行落實(shí)，如果執(zhí)行不下去，執(zhí)行不到位，就意味著一紙空文，沒(méi)有任何效力。雖然當(dāng)前有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究使得政黨法治建設(shè)過(guò)程中面臨嚴(yán)重的執(zhí)行力不足的情況。二是黨章效力不足。比如黨章中明確規(guī)定:黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生。然而現(xiàn)實(shí)情況往往是選拔重要領(lǐng)導(dǎo)干部采取空降，實(shí)際操作都是主要領(lǐng)導(dǎo)和組織部門(mén)的事，選舉只是走形式，這就使黨章規(guī)定失去意義或被虛化⑧。

第四，權(quán)大于法的現(xiàn)象普遍存在，依法制約權(quán)力嚴(yán)重不足。一是以黨代政、以權(quán)代法的權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有根本改變，執(zhí)政黨的權(quán)力過(guò)分集中。黨委既是決策機(jī)關(guān)，又是執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)也在其領(lǐng)導(dǎo)之下，集黨內(nèi)三權(quán)于一體。造成權(quán)力配置失衡，導(dǎo)致一言堂、個(gè)人崇拜、高度集權(quán)等現(xiàn)象屢禁不絕。二是“一把手”現(xiàn)象嚴(yán)重，少數(shù)人壟斷權(quán)力。集體決定的事情，“一把手”可以推翻;“一把手”個(gè)人拍腦袋定下的，可以成為黨委的集體決定，政黨領(lǐng)導(dǎo)人的意志可以凌駕于法律權(quán)威之上。正如鄧小平所提及的，“一切權(quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)都不同程度的存在這個(gè)問(wèn)題”⑨。三是監(jiān)督機(jī)制不完善，權(quán)力制約形同虛設(shè)。由于權(quán)力監(jiān)督機(jī)制缺乏或監(jiān)督乏力，權(quán)力至上，法律被虛化，絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗，改革開(kāi)放以來(lái)被查處的高職務(wù)的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部明顯增多，違法違紀(jì)的金額越來(lái)越大，涉及的人員越來(lái)越多，在人民群眾中造成了極壞的影響。

三、中國(guó)政黨法治建設(shè)的出路思考

(一)培育法治信仰，為政黨法治提供政治文化生態(tài)。

盧梭說(shuō)過(guò):“一切法律之中最重要的法律既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里……”⑩。所以，要推進(jìn)中國(guó)政黨法治建設(shè)進(jìn)程，當(dāng)務(wù)之急是培育法治信仰，塑造政黨法治的政治文化生態(tài)。第一，要強(qiáng)化法治理念。中國(guó)共產(chǎn)黨以及參政的民主黨派要深刻認(rèn)識(shí)到先進(jìn)理念的巨大助推力，強(qiáng)化依法治國(guó)理念。應(yīng)當(dāng)講依法治國(guó)和政黨法治理念的強(qiáng)化是一項(xiàng)偉大艱巨的事業(yè)，它不僅是一場(chǎng)深刻的制度變革，更是一場(chǎng)深刻的觀念更新。這一過(guò)程，就是要同傳統(tǒng)的人治觀念實(shí)行最徹底的決裂。第二，要加大法治宣傳力度。加強(qiáng)對(duì)法律制度和規(guī)范宣傳，逐步使公民了解和認(rèn)同法律制度和內(nèi)容，形成對(duì)法治理念的認(rèn)同，使法治成為公民的文化共識(shí)、價(jià)值取向和行為方式，在全社會(huì)形成遵法、守法、敬法、護(hù)法的法治理念。第三，領(lǐng)導(dǎo)干部要成為踐行法治的榜樣。黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部要以其實(shí)踐成為尊崇、信仰法律的表率，依法辦事，奉公守法，違法的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部受到法律的嚴(yán)懲，這樣普通公民會(huì)自然而然從內(nèi)心產(chǎn)生對(duì)法律的信仰與敬畏，由此才能在全社會(huì)形成人人信仰法律的局面。第四，法治建設(shè)要全民總動(dòng)員。動(dòng)員全民參與法治文化建設(shè)，不斷擴(kuò)大公民參與法治實(shí)踐的渠道，增加公民參與法律實(shí)踐的機(jī)會(huì)，多為公民提供表達(dá)法律實(shí)踐體驗(yàn)的機(jī)會(huì)。法律的生命力在于實(shí)施，只有通過(guò)實(shí)施方能展現(xiàn)其權(quán)威性與不可違抗性，法治精神的培育才成為可能。

(二)健全政黨法制，為政黨法治提供本體依托。

完備的政黨法律體系和健全的政黨法律制度是政黨法治的基礎(chǔ)。要健全政黨法制，為政黨法治提供本體依托。第一，健全黨規(guī)黨紀(jì)。一是要注意政黨法制的科學(xué)性，防止斷層與缺項(xiàng)的情形。制定黨規(guī)黨紀(jì)之前應(yīng)進(jìn)行充分的調(diào)研與論證，深入黨員群眾，廣泛征求各方面意見(jiàn)，并通過(guò)小范圍試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)反復(fù)修改，務(wù)求所制定的黨內(nèi)法規(guī)制度完整全面、具體明確、切實(shí)可行，減少主觀隨意性，增強(qiáng)可操作性。二是要重視政黨法制的系統(tǒng)性。要做好整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注意處理好黨章與其他黨內(nèi)法規(guī)、基本法規(guī)與實(shí)施細(xì)則、綜合性法規(guī)與單項(xiàng)法規(guī)、實(shí)體性法規(guī)與程序性法規(guī)、中央法規(guī)制度與地方或部門(mén)法規(guī)制度之間的上下、左右、內(nèi)外關(guān)系，力求黨內(nèi)各項(xiàng)法規(guī)制度協(xié)調(diào)配合、相互銜接⑩。三是要注重政黨法制的時(shí)效性。善于總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)把那些實(shí)踐證明很難實(shí)施的法規(guī)及時(shí)刪除，保持黨與時(shí)俱進(jìn)的生機(jī)和活力。第二，切實(shí)提高黨章的效力。一是要加強(qiáng)黨章教育，增強(qiáng)黨章意識(shí)，維護(hù)黨章的權(quán)威性，充分發(fā)揮其黨內(nèi)憲法的作用。二是要堅(jiān)決嚴(yán)肅處理違反黨章的行為，提高違紀(jì)成本，黨章面前人人平等，不能有例外，使黨員切身感受到黨章的神圣與尊嚴(yán)，積極主動(dòng)的履行黨員的責(zé)任與義務(wù)。第三，在條件成熟的情況下，要制定政黨法。一是要在政黨法中明確規(guī)定政黨及黨員的權(quán)利和義務(wù)、政黨的組織規(guī)范、活動(dòng)準(zhǔn)則、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、違憲行為的制裁等內(nèi)容，從而進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)。二是要明確禁止任何個(gè)人和組織組建新的政黨，確保中國(guó)政黨制度的穩(wěn)定性。第四，建立政黨法治建設(shè)評(píng)估激勵(lì)機(jī)制。按照評(píng)價(jià)主體多元化，考核內(nèi)容科學(xué)化，分析手段現(xiàn)代化，結(jié)果應(yīng)用制度化的總體思路，切實(shí)將政黨法治宣傳教育和政黨法治建設(shè)的各項(xiàng)指標(biāo)納入黨員干部綜合考評(píng)機(jī)制中。

(三)科學(xué)合理配置政黨權(quán)力，為政黨法治提供體制條件。

政黨權(quán)力不能是無(wú)限和沒(méi)有代價(jià)的，必須經(jīng)由合理的界定而承擔(dān)一定的責(zé)任。也就是說(shuō)法律賦予一項(xiàng)政黨權(quán)力，必然同時(shí)設(shè)定相應(yīng)的責(zé)任，確立責(zé)任法定原則，當(dāng)然責(zé)任的輕重與政黨權(quán)力的大小相適應(yīng)，有多大的政黨權(quán)力就必須承擔(dān)多大的責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致，同時(shí)做到違責(zé)必究。這就需要科學(xué)合理的配置政黨權(quán)力，確保其運(yùn)行的公開(kāi)透明、剛性權(quán)威與有限性。第一，要理順黨與人大、政府的權(quán)力關(guān)系。在黨與人大的關(guān)系方面，要堅(jiān)持和完善人大制度，從人大代表的產(chǎn)生到代表的權(quán)利以及代表大會(huì)的權(quán)力等各項(xiàng)要素都能細(xì)化成可操作的機(jī)制，用法律予以保障實(shí)施，使人大成為真正名實(shí)相符的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。黨要尊重和支持人大依法行使職權(quán);要善于使黨有關(guān)國(guó)家重大事務(wù)的主張經(jīng)過(guò)法定程序成為國(guó)家意志;解決好黨管干部、黨推薦重要干部與人大依法行使人事權(quán)的關(guān)系。在黨與政府關(guān)系方面，要進(jìn)一步理順黨與政府之間的關(guān)系，做到各司其職，逐步走向制度化、法治化。通過(guò)實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)分任制、減少交叉任職、撤銷黨委對(duì)口設(shè)部等做法，努力消除黨的權(quán)力過(guò)分集中的弊端。第二，要改革完善政黨內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。一是要合理配置執(zhí)政黨內(nèi)部權(quán)力，科學(xué)分割執(zhí)政黨自身的權(quán)力，使執(zhí)政黨的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互平衡;二是要完善執(zhí)政黨個(gè)人權(quán)力職責(zé)與集體領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，保證集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合制度的正常實(shí)施，避免“一言堂”、“一把手”的現(xiàn)象出現(xiàn)?！懊總€(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部，無(wú)論在哪個(gè)工作崗位上，在哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子中，都應(yīng)該處理好個(gè)人與集體、個(gè)人與組織的關(guān)系，工作作出了成績(jī)，功勞再大，也不能驕傲?！瓫](méi)有各個(gè)方面的條件，個(gè)人本領(lǐng)再高，也成不了什么大事”(11)。

(四)完善權(quán)力監(jiān)督，為政黨法治提供政治基礎(chǔ)。

為了監(jiān)督超越憲法和法律的權(quán)力行為，有效途徑是加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督體系和社會(huì)權(quán)力監(jiān)督體系的建設(shè)。一是要完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。開(kāi)展事前和事中監(jiān)督，在防范上下功夫，把政黨權(quán)力“關(guān)進(jìn)牢籠”，讓政黨權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。從制定黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)到落實(shí)黨員民主權(quán)利，從完善黨內(nèi)民主選舉到積極推行黨務(wù)公開(kāi)，各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)步驟都要落實(shí)和細(xì)化，讓黨員干部切身感受到“權(quán)力之累”。二是要完善參政黨監(jiān)督機(jī)制。參政黨監(jiān)督政黨權(quán)力屬于“異體監(jiān)督”，因此應(yīng)充分發(fā)揮參政黨的職能，從“事前”、“事中”、“事后”對(duì)執(zhí)政黨權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行全程監(jiān)督。政協(xié)要作為一個(gè)強(qiáng)有力的參政機(jī)關(guān)和對(duì)執(zhí)政黨的權(quán)力制約機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行改革，以便真正加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作。政協(xié)有通過(guò)民主黨派對(duì)政府各部門(mén)主要官員提出彈劾動(dòng)議的權(quán)力(12)。三是擴(kuò)大公民的社會(huì)監(jiān)督。公民社會(huì)追求法治，強(qiáng)調(diào)權(quán)利本位。因此要培育成熟的公民社會(huì)，使其真正具有民間性、獨(dú)立性和自主性，通過(guò)公民有序的政治參與來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)政黨權(quán)力有效的監(jiān)督與制約。這就要求中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)政治體制改革過(guò)程中，將引導(dǎo)、扶持和培育中國(guó)公民社會(huì)的健康成長(zhǎng)作為一項(xiàng)重要的考量指標(biāo)，適度降低對(duì)民間組織登記注冊(cè)的準(zhǔn)入門(mén)檻，逐步放開(kāi)各種限制性條件(13)。四是加強(qiáng)媒體監(jiān)督。積極推動(dòng)第三種權(quán)力——媒體，包括網(wǎng)絡(luò)媒體、新聞媒體等在監(jiān)督政黨權(quán)力方面所發(fā)揮的強(qiáng)勢(shì)作用。

(五)提高依法治黨管黨的執(zhí)行力。

“沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障，各級(jí)紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)和組織部門(mén)的任務(wù)不只是處理案件，更重要的是維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)把我們的黨風(fēng)搞好。對(duì)于違反黨紀(jì)的，不管是什么人，都要執(zhí)行紀(jì)律，都要功過(guò)分明，賞罰分明，伸張整齊，打擊邪氣……”(14)因此要堅(jiān)決貫徹違紀(jì)必究的原則，增強(qiáng)黨內(nèi)制度規(guī)范的威懾力。這樣才能切實(shí)保證黨內(nèi)制度規(guī)范的嚴(yán)肅性和威懾力，提高中國(guó)共產(chǎn)黨治黨管黨的能力。作為黨的意志的集中體現(xiàn)，黨內(nèi)制度規(guī)范必須成為對(duì)黨員的一種強(qiáng)制性規(guī)定。廣大黨員尤其是黨員干部必須嚴(yán)格遵守，自覺(jué)按照黨內(nèi)制度規(guī)范的要求行事，違背了黨內(nèi)制度規(guī)范，那么無(wú)論其權(quán)力大小和地位高低，都必須一律平等地受到相應(yīng)的懲罰。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)紀(jì)檢工作，發(fā)揮紀(jì)委在防腐反腐中的重要作用。積極開(kāi)展監(jiān)督檢查，對(duì)違反黨法的行為果斷追責(zé)。

總之，政黨法治建設(shè)問(wèn)題是個(gè)難點(diǎn)也是個(gè)熱點(diǎn)，涉及到政治體制改革、涉及到黨政關(guān)系等一系列問(wèn)題。只有以實(shí)現(xiàn)民主作為中國(guó)政黨法治建設(shè)的價(jià)值指向，以國(guó)家憲法、法律和政黨章程為依據(jù)，不斷完善對(duì)執(zhí)政黨權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制和對(duì)參政黨監(jiān)督權(quán)利的保障實(shí)施細(xì)則，經(jīng)由黨權(quán)最大限度的實(shí)現(xiàn)民權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政水平才能得以提升，真正做到依法執(zhí)政、依法治國(guó)，用平等的憲法原則消除政黨人治、政黨特權(quán)和政黨腐敗，政黨法治建設(shè)的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。

［注釋］

①江澤民:《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京:人民出版社，1997年版，第34頁(yè)。

②③《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》，北京:人民出版社，2012年版，第10頁(yè)，第14頁(yè)。

④江澤民:《全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京:人民出版社，2002年版，第19頁(yè)。

⑤胡錦濤:《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京:人民出版社，2012年版，第18頁(yè)。

⑥《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)發(fā)布(全文)［EB/OL］http://www．gov．cn/2011 －10 －27．

⑦《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》，北京:人民出版社，2009年版。

⑧陳自才:《提高黨章效力的基本路徑》，《理論探討》，2012年第3期。

⑨《鄧小平文選》(第2卷)，北京:人民出版社，1994年版，第329頁(yè)。

⑩俞可平:《西方政治學(xué)名著提要》，南昌:江西人民出版社，2000年版，第155頁(yè)。

(11)《江澤民文選》(第2卷)，北京:人民出版社，2006年版，第145頁(yè)。

(12)王韶興:《政黨政治論》，濟(jì)南:山東人民出版社，2011年版，第293頁(yè)。

(13)施雪華:《大力推進(jìn)中國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)中國(guó)反腐敗戰(zhàn)略的大轉(zhuǎn)移》，《社會(huì)科學(xué)》，2009年第7期。

(14)《江澤民文選》(第1卷)，北京:人民出版社，2006年版，第322頁(yè)。

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1003－8353(2014)07－0075－04

山東大學(xué)研究生自主創(chuàng)新基金項(xiàng)目“社會(huì)主義國(guó)家政黨法治建設(shè)的路徑研究——以中國(guó)和越南政黨法治建設(shè)為例”(YZC12010)、山東省社科規(guī)劃研究項(xiàng)目“黨內(nèi)監(jiān)督科學(xué)化研究”(12CZZJ08)階段性成果。

陳飛(1980－)，女，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士，魯東大學(xué)講師。