■黃文芳

上海市依托“綠色賬戶”，探索垃圾分類減量的“上海模式”，但升級(jí)版的“綠色賬戶”仍未能解決激勵(lì)的有限性等問(wèn)題。

城市生活垃圾問(wèn)題已成為世界各國(guó)重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)環(huán)境問(wèn)題，我國(guó)在快速城市化下也不例外。上海這兩年更是面臨著每年平均3.9%的垃圾遞增壓力，“十二五”期間面臨新增7700噸/日的垃圾末端處置缺口。為此，上海市政府明確了“十二五”人均生活垃圾的末端處置量將減少20%的減量目標(biāo)，并于2011年實(shí)施了“百萬(wàn)家庭低碳行，垃圾分類我先行”政府實(shí)事工程，開始了艱難的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。

最初的激勵(lì)

在上海試點(diǎn)居民生活垃圾分類減量中，小區(qū)保潔員發(fā)揮了重要的作用。通過(guò)保潔員的二次分揀，一些小區(qū)垃圾的分類率達(dá)到90%左右。相關(guān)激勵(lì)來(lái)自于兩個(gè)方面：一是來(lái)自于自發(fā)的市場(chǎng)激勵(lì)，保潔員可以從分類回收的廢棄物的出售獲得持續(xù)分類的動(dòng)力；二是，部分區(qū)縣環(huán)衛(wèi)局對(duì)于試點(diǎn)小區(qū)保潔員的二次分揀，給予補(bǔ)貼。

區(qū)縣為垃圾分類收集投入了大量的人力、物力與財(cái)力，主要用于戶內(nèi)垃圾桶、濕垃圾袋的發(fā)放，小區(qū)分類垃圾桶的更新與添置，小區(qū)宣傳員、督導(dǎo)員、志愿者的勞務(wù)補(bǔ)貼，宣傳品、分類獎(jiǎng)勵(lì)等物質(zhì)的發(fā)放。此外，對(duì)分類垃圾收運(yùn)給予了車輛購(gòu)置費(fèi)和運(yùn)行費(fèi)的補(bǔ)貼。

在上海試點(diǎn)居民生活垃圾分類減量中，小區(qū)保潔員發(fā)揮了重要的作用。

垃圾分類試點(diǎn)小區(qū)的宣傳、動(dòng)員、培訓(xùn)與監(jiān)管，主要是由居委會(huì)負(fù)責(zé)具體實(shí)施的，居委會(huì)通過(guò)指導(dǎo)員、宣傳員、分揀員和督導(dǎo)員完成相應(yīng)的工作。為此，給予“四大員”不同程度的補(bǔ)貼，如指導(dǎo)員等一般能獲得區(qū)600元/月的補(bǔ)助。

除原有的餐廚垃圾資源化再利用外，此次垃圾分類收運(yùn)處置中，還涉及舊衣服與碎玻璃兩大專項(xiàng)垃圾的收集與運(yùn)輸工作。目前，舊織物與玻璃回收企業(yè)非常支持配合市里的垃圾分類試點(diǎn)工作。

經(jīng)過(guò)連續(xù)3年的努力，上海垃圾分類減量取得了顯著的成效。截至2013年10月底，上海市垃圾分類覆蓋居民近196萬(wàn)戶。然而，上海垃圾分類減量仍面臨如下問(wèn)題：

一是居民參與度低、正確分揀率低。據(jù)楊浦區(qū)2012年度調(diào)查，居民正確分類率僅為38.19%。二是多數(shù)小區(qū)60%的垃圾分類是靠專職人員的二次分揀完成，甚至是垃圾清運(yùn)公司的三次分揀。三是末端分類垃圾，尤其是濕垃圾的資源化利用仍面臨處置能力提升的難題。該難題在中心城區(qū)更為明顯，因?yàn)榍捌谝?guī)劃未曾顧及造成處置場(chǎng)所選址難。四是隨著分類減量實(shí)踐的推廣普及，各級(jí)政府均面臨財(cái)力支持的可持續(xù)難題。

上述問(wèn)題折射出垃圾分類的激勵(lì)對(duì)象與方式存在問(wèn)題。為此，上海市在原有激勵(lì)的基礎(chǔ)上，提出了優(yōu)化和配套的政策。2014年5月1日實(shí)施《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》，通過(guò)利益相關(guān)方權(quán)責(zé)利的明確，制度保證居民垃圾分類減量行為的養(yǎng)成。

同時(shí)，優(yōu)化“綠色賬戶”，探索“上海模式”的建立。今年4月，上海市首次提出垃圾分類的“上海模式”，其中包括借助“綠色賬戶”等形式，以正向激勵(lì)為主，推進(jìn)生活垃圾分類減量。

升級(jí)版“綠色賬戶”

“上海模式”中涉及的升級(jí)版“綠色賬戶”，是于2013年下半年在靜安、松江、黃浦等區(qū)域部分社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)的新激勵(lì)。它是以“綠色賬戶”平臺(tái)為載體，用積分獎(jiǎng)勵(lì)的形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)居民將日常垃圾干濕分類，定時(shí)、定點(diǎn)投放，進(jìn)一步培養(yǎng)居民日常分類習(xí)慣，促進(jìn)生活垃圾源頭減量。

試點(diǎn)小區(qū)居民自愿開設(shè)“綠色賬戶”后，將濕垃圾放入貼有條形碼的垃圾袋并投入濕垃圾桶中，由志愿者或保潔員現(xiàn)場(chǎng)或事后統(tǒng)一確認(rèn)其分類正確后掃描條碼產(chǎn)生積分，并記錄到對(duì)應(yīng)的綠色賬戶卡中。綠色積分卡以戶為單位，一戶一卡，每天不超過(guò)20個(gè)積分。最后，居民可在“綠色星期六”活動(dòng)中，用積分兌換或抽獎(jiǎng)獲得禮品或服務(wù)，也可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)兌換。

今年，上海將在靜安、松江、黃浦和徐匯4個(gè)區(qū)約20萬(wàn)戶居住區(qū)做進(jìn)一步試點(diǎn)，深化“綠色賬戶”機(jī)制，研究制定合理的積分規(guī)則、有效的兌換規(guī)則。力爭(zhēng)到2014年底，基本形成“綠色賬戶”運(yùn)行的一整套規(guī)則、流程、推進(jìn)機(jī)制、管理模式等，形成以正向激勵(lì)為主的生活垃圾分類減量的“上海模式”。申請(qǐng)“綠色賬戶”可享受稀缺醫(yī)療資源服務(wù)、商業(yè)消費(fèi)打折、銀行金融服務(wù)等級(jí)提升等福利。

試點(diǎn)期間，升級(jí)版“綠色賬戶”激勵(lì)效果顯著。上海某試點(diǎn)區(qū)縣（5個(gè)試點(diǎn)小區(qū)，1443戶居民）在試點(diǎn)前，居民垃圾分類參與率和分類準(zhǔn)確率分別為7%和5%左右，干垃圾日均產(chǎn)生33桶（240升/桶），日均產(chǎn)生濕垃圾5桶（120升/桶）。但隨著“綠色賬戶”激勵(lì)的開展，參與試點(diǎn)的居民逐漸增多，截至2013年11月底，居民參與率和準(zhǔn)確率分別達(dá)71%和88.4%。濕垃圾上升到每日11桶，干垃圾下降到每日25桶。

升級(jí)版的“綠色賬戶”盡管實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)與分類正確度的掛鉤，但仍未能解決激勵(lì)的有限性問(wèn)題。據(jù)試點(diǎn)小區(qū)實(shí)施情況來(lái)看，在“綠色賬戶”的激勵(lì)下，居民參與垃圾分類率和正確分揀率均有所上升，但不能覆蓋全部居民，申領(lǐng)“綠色賬戶”的居民僅占試點(diǎn)小區(qū)的70%－80%。

其次，升級(jí)版的“綠色賬戶”盡管有助于資源化，但由于激勵(lì)沒(méi)有做到與量的有效結(jié)合，促進(jìn)垃圾減量的效果雖然有，但還有進(jìn)一步提升的空間。

此外，升級(jí)版的“綠色賬戶”已經(jīng)優(yōu)化了原有的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，但經(jīng)濟(jì)激勵(lì)未能與《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》有效結(jié)合，獎(jiǎng)罰的不同步、實(shí)踐中人情化操作等，導(dǎo)致激勵(lì)的效果還有提升的潛力。如試點(diǎn)實(shí)施情況反映，不在激勵(lì)機(jī)制時(shí)段內(nèi)的垃圾分類減量的正確率，較之前有所下降。

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與法律強(qiáng)制

事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)有個(gè)適度的問(wèn)題。適度不僅指量上的適當(dāng)，而且還體現(xiàn)在手段與方式的合理上。因此，制度設(shè)計(jì)者不僅需要正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的作用，認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不是推動(dòng)垃圾分類減量的唯一動(dòng)力；而且在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的適度上還應(yīng)體現(xiàn)在獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰的兼顧。

合理而有目標(biāo)的激勵(lì)必需具備這樣的特征：通過(guò)獎(jiǎng)懲與績(jī)效掛鉤方式控制居民、社區(qū)、企業(yè)等社會(huì)主體的行為幅度，在滿足責(zé)任主體利益需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)垃圾分類與減量的目標(biāo)。此外，適度的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)還體現(xiàn)在激勵(lì)大小與激勵(lì)客體的行為掛鉤。也就是說(shuō)，激勵(lì)客體做得越好，獲得的好處越多；激勵(lì)客體做得越差，其受到的處罰越大。

因此，能否成功地實(shí)現(xiàn)垃圾分類與減量，關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制與法律的強(qiáng)制能否有效滲透與融合。在法律中確定垃圾產(chǎn)生者的責(zé)任并有效落實(shí)這些責(zé)任，是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)發(fā)揮作用的關(guān)鍵。同時(shí)，在法律保證下，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度才能更好地強(qiáng)化主體行為，更有助于鞏固和推進(jìn)垃圾產(chǎn)生者履行自己的分類與減量責(zé)任。

如成功實(shí)施垃圾分類與減量的國(guó)家和城市，都是在強(qiáng)調(diào)法律強(qiáng)制約束的前提下再建立代金券、抵押返還制、補(bǔ)助金，有利垃圾資源化再利用的財(cái)稅補(bǔ)貼、環(huán)境合同等制度，借助市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)各經(jīng)濟(jì)激勵(lì)客體參與到垃圾的分類、減量與資源化再利用，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段鞏固和推動(dòng)垃圾產(chǎn)生者，按激勵(lì)主體的意愿來(lái)處置垃圾。

因此，“綠色賬戶”是垃圾分類減量進(jìn)程中的階段性產(chǎn)物，僅依賴升級(jí)版的“綠色賬戶”未免過(guò)于理想化和絕對(duì)化。居民生活垃圾的分類與減量還任重道遠(yuǎn)，還需要不斷完善的管理體制與機(jī)制的跟進(jìn)，需要經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與法律強(qiáng)制的有效融合、政府市場(chǎng)社會(huì)的多方協(xié)同。

未來(lái)“上海模式”需要依法在社區(qū)層面，變革物業(yè)服務(wù)合同內(nèi)容，基于參與分類數(shù)量與質(zhì)量建立差別化服務(wù)費(fèi)收取制度，將激勵(lì)與強(qiáng)制有效結(jié)合，進(jìn)一步提升“綠色賬戶”的效果。政府可以與銀行、相關(guān)企業(yè)以及社會(huì)組織建立協(xié)同機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)多贏的基礎(chǔ)上整合現(xiàn)有的積分兌換體系，通過(guò)多種機(jī)制的融合實(shí)現(xiàn)“綠色賬戶”的低成本運(yùn)作。

在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，依托物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立“綠色賬戶”的激勵(lì)機(jī)制，依法建立有效的處罰機(jī)制，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)懲有效結(jié)合，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與守法守信的社會(huì)信譽(yù)體系的互動(dòng)，這也是提升垃圾分類減量效果的可行路徑。