■黃文芳

上海市依托“綠色賬戶”，探索垃圾分類減量的“上海模式”，但升級版的“綠色賬戶”仍未能解決激勵的有限性等問題。

城市生活垃圾問題已成為世界各國重點關注的一個環(huán)境問題，我國在快速城市化下也不例外。上海這兩年更是面臨著每年平均3.9%的垃圾遞增壓力，“十二五”期間面臨新增7700噸/日的垃圾末端處置缺口。為此，上海市政府明確了“十二五”人均生活垃圾的末端處置量將減少20%的減量目標，并于2011年實施了“百萬家庭低碳行，垃圾分類我先行”政府實事工程，開始了艱難的“攻堅戰(zhàn)”。

最初的激勵

在上海試點居民生活垃圾分類減量中，小區(qū)保潔員發(fā)揮了重要的作用。通過保潔員的二次分揀，一些小區(qū)垃圾的分類率達到90%左右。相關激勵來自于兩個方面：一是來自于自發(fā)的市場激勵，保潔員可以從分類回收的廢棄物的出售獲得持續(xù)分類的動力；二是，部分區(qū)縣環(huán)衛(wèi)局對于試點小區(qū)保潔員的二次分揀，給予補貼。

區(qū)縣為垃圾分類收集投入了大量的人力、物力與財力，主要用于戶內垃圾桶、濕垃圾袋的發(fā)放，小區(qū)分類垃圾桶的更新與添置，小區(qū)宣傳員、督導員、志愿者的勞務補貼，宣傳品、分類獎勵等物質的發(fā)放。此外，對分類垃圾收運給予了車輛購置費和運行費的補貼。

在上海試點居民生活垃圾分類減量中，小區(qū)保潔員發(fā)揮了重要的作用。

垃圾分類試點小區(qū)的宣傳、動員、培訓與監(jiān)管，主要是由居委會負責具體實施的，居委會通過指導員、宣傳員、分揀員和督導員完成相應的工作。為此，給予“四大員”不同程度的補貼，如指導員等一般能獲得區(qū)600元/月的補助。

除原有的餐廚垃圾資源化再利用外，此次垃圾分類收運處置中，還涉及舊衣服與碎玻璃兩大專項垃圾的收集與運輸工作。目前，舊織物與玻璃回收企業(yè)非常支持配合市里的垃圾分類試點工作。

經過連續(xù)3年的努力，上海垃圾分類減量取得了顯著的成效。截至2013年10月底，上海市垃圾分類覆蓋居民近196萬戶。然而，上海垃圾分類減量仍面臨如下問題：

一是居民參與度低、正確分揀率低。據楊浦區(qū)2012年度調查，居民正確分類率僅為38.19%。二是多數小區(qū)60%的垃圾分類是靠專職人員的二次分揀完成，甚至是垃圾清運公司的三次分揀。三是末端分類垃圾，尤其是濕垃圾的資源化利用仍面臨處置能力提升的難題。該難題在中心城區(qū)更為明顯，因為前期規(guī)劃未曾顧及造成處置場所選址難。四是隨著分類減量實踐的推廣普及，各級政府均面臨財力支持的可持續(xù)難題。

上述問題折射出垃圾分類的激勵對象與方式存在問題。為此，上海市在原有激勵的基礎上，提出了優(yōu)化和配套的政策。2014年5月1日實施《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》，通過利益相關方權責利的明確，制度保證居民垃圾分類減量行為的養(yǎng)成。

同時，優(yōu)化“綠色賬戶”，探索“上海模式”的建立。今年4月，上海市首次提出垃圾分類的“上海模式”，其中包括借助“綠色賬戶”等形式，以正向激勵為主，推進生活垃圾分類減量。

升級版“綠色賬戶”

“上海模式”中涉及的升級版“綠色賬戶”，是于2013年下半年在靜安、松江、黃浦等區(qū)域部分社區(qū)進行試點的新激勵。它是以“綠色賬戶”平臺為載體，用積分獎勵的形式，鼓勵和引導居民將日常垃圾干濕分類，定時、定點投放，進一步培養(yǎng)居民日常分類習慣，促進生活垃圾源頭減量。

試點小區(qū)居民自愿開設“綠色賬戶”后，將濕垃圾放入貼有條形碼的垃圾袋并投入濕垃圾桶中，由志愿者或保潔員現場或事后統(tǒng)一確認其分類正確后掃描條碼產生積分，并記錄到對應的綠色賬戶卡中。綠色積分卡以戶為單位，一戶一卡，每天不超過20個積分。最后，居民可在“綠色星期六”活動中，用積分兌換或抽獎獲得禮品或服務，也可通過網絡實現兌換。

今年，上海將在靜安、松江、黃浦和徐匯4個區(qū)約20萬戶居住區(qū)做進一步試點，深化“綠色賬戶”機制，研究制定合理的積分規(guī)則、有效的兌換規(guī)則。力爭到2014年底，基本形成“綠色賬戶”運行的一整套規(guī)則、流程、推進機制、管理模式等，形成以正向激勵為主的生活垃圾分類減量的“上海模式”。申請“綠色賬戶”可享受稀缺醫(yī)療資源服務、商業(yè)消費打折、銀行金融服務等級提升等福利。

試點期間，升級版“綠色賬戶”激勵效果顯著。上海某試點區(qū)縣（5個試點小區(qū)，1443戶居民）在試點前，居民垃圾分類參與率和分類準確率分別為7%和5%左右，干垃圾日均產生33桶（240升/桶），日均產生濕垃圾5桶（120升/桶）。但隨著“綠色賬戶”激勵的開展，參與試點的居民逐漸增多，截至2013年11月底，居民參與率和準確率分別達71%和88.4%。濕垃圾上升到每日11桶，干垃圾下降到每日25桶。

升級版的“綠色賬戶”盡管實現了激勵與分類正確度的掛鉤，但仍未能解決激勵的有限性問題。據試點小區(qū)實施情況來看，在“綠色賬戶”的激勵下，居民參與垃圾分類率和正確分揀率均有所上升，但不能覆蓋全部居民，申領“綠色賬戶”的居民僅占試點小區(qū)的70%－80%。

其次，升級版的“綠色賬戶”盡管有助于資源化，但由于激勵沒有做到與量的有效結合，促進垃圾減量的效果雖然有，但還有進一步提升的空間。

此外，升級版的“綠色賬戶”已經優(yōu)化了原有的經濟激勵手段，但經濟激勵未能與《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》有效結合，獎罰的不同步、實踐中人情化操作等，導致激勵的效果還有提升的潛力。如試點實施情況反映，不在激勵機制時段內的垃圾分類減量的正確率，較之前有所下降。

經濟激勵與法律強制

事實上，經濟激勵有個適度的問題。適度不僅指量上的適當，而且還體現在手段與方式的合理上。因此，制度設計者不僅需要正確認識經濟激勵的作用，認識到經濟激勵不是推動垃圾分類減量的唯一動力；而且在經濟激勵的適度上還應體現在獎勵與懲罰的兼顧。

合理而有目標的激勵必需具備這樣的特征：通過獎懲與績效掛鉤方式控制居民、社區(qū)、企業(yè)等社會主體的行為幅度，在滿足責任主體利益需求的同時實現垃圾分類與減量的目標。此外，適度的經濟激勵還體現在激勵大小與激勵客體的行為掛鉤。也就是說，激勵客體做得越好，獲得的好處越多；激勵客體做得越差，其受到的處罰越大。

因此，能否成功地實現垃圾分類與減量，關鍵在于經濟激勵機制與法律的強制能否有效滲透與融合。在法律中確定垃圾產生者的責任并有效落實這些責任，是經濟激勵發(fā)揮作用的關鍵。同時，在法律保證下，經濟激勵制度才能更好地強化主體行為，更有助于鞏固和推進垃圾產生者履行自己的分類與減量責任。

如成功實施垃圾分類與減量的國家和城市，都是在強調法律強制約束的前提下再建立代金券、抵押返還制、補助金，有利垃圾資源化再利用的財稅補貼、環(huán)境合同等制度，借助市場機制激勵各經濟激勵客體參與到垃圾的分類、減量與資源化再利用，通過經濟激勵手段鞏固和推動垃圾產生者，按激勵主體的意愿來處置垃圾。

因此，“綠色賬戶”是垃圾分類減量進程中的階段性產物，僅依賴升級版的“綠色賬戶”未免過于理想化和絕對化。居民生活垃圾的分類與減量還任重道遠，還需要不斷完善的管理體制與機制的跟進，需要經濟激勵與法律強制的有效融合、政府市場社會的多方協(xié)同。

未來“上海模式”需要依法在社區(qū)層面，變革物業(yè)服務合同內容，基于參與分類數量與質量建立差別化服務費收取制度，將激勵與強制有效結合，進一步提升“綠色賬戶”的效果。政府可以與銀行、相關企業(yè)以及社會組織建立協(xié)同機制，在實現多贏的基礎上整合現有的積分兌換體系，通過多種機制的融合實現“綠色賬戶”的低成本運作。

在時機成熟時，依托物聯網技術建立“綠色賬戶”的激勵機制，依法建立有效的處罰機制，實現獎懲有效結合，經濟激勵與守法守信的社會信譽體系的互動，這也是提升垃圾分類減量效果的可行路徑。