□民主與法制時報·劉煒

國是論衡

黨內(nèi)巡視十年考

□民主與法制時報·劉煒

巡視制度自2003年開始運作至今，已歷十載。這期間，包括陳良宇、侯伍杰、徐國健等腐敗高官案發(fā)，最初的線索來源，都與巡視不無關(guān)系。從了解黨的路線、方針、政策、決議、決定和工作部署的落實情況開始，中央巡視組在十年之間不斷蛻變。而今，中央巡視組已不再如初創(chuàng)之初行使職務(wù)，而是采用“一次一授權(quán)”的方式，承擔任務(wù)，巡視各地。

去年5月17日，中央政治局常委、中央紀委書記王岐山出席中央巡視工作動員暨培訓(xùn)會議，并講話稱，要扎實做好巡視工作，形成震懾，遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭。在王岐山的講話里，中央巡視組被委以重任：（巡視組要）當好黨中央的“千里眼”，找出“老虎”和“蒼蠅”，對違紀違法問題早發(fā)現(xiàn)、早報告。這一番有關(guān)巡視的講話，除了引發(fā)民眾盛贊以外，也令學(xué)界發(fā)現(xiàn)，自2003年開始運作的黨內(nèi)巡視制度，在它運行的第10年到來時，其任務(wù)已經(jīng)集中于反腐層面。

巡視制度自2003年開始運作至今，已歷十載。這期間，包括陳良宇、侯伍杰、徐國健等腐敗高官案發(fā)，最初的線索來源，都與巡視不無關(guān)系。當然，類似案件并不多。不過，10年間的巡視制度，更像是一把懸在半空的尚方寶劍，劍不出鞘，卻威力十足。激濁揚清于巡視制度而言，自不在話下，而對黨內(nèi)定期進行“政治體檢”，或更是此前巡視制度存在的目的。只是，運行10年后，巡視制度迎來大變，包括“一次一授權(quán)”“下沉一級”等集中于反腐功能的制度改革，已然在發(fā)生。

制約位高權(quán)重的“一把手”

實際上，在中央巡視制度建立前，巡視已在進行。直到2003年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》頒布后，才以黨內(nèi)法規(guī)的形式，將巡視制度確定為“黨內(nèi)監(jiān)督的10項制度之一”。也是這一年6月開始，中央決定，開展針對省部級領(lǐng)導(dǎo)的巡視工作。巡視制度由此急速發(fā)展。根據(jù)新華社的一篇報道，僅僅是一年以后，全國已有三分之二的省、市（區(qū)）完成了巡視。

緣何需要巡視？清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任任建明解釋，原因在于，長期以來，中央對地方的監(jiān)督，特別是對位高權(quán)重的“一把手”，很難形成有效制約。也因此，自2003年建立中央巡視制度起，巡視的主要任務(wù)非常明晰：對省級領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員執(zhí)行高層決策和廉政的情況，進行檢查監(jiān)督。安徽中安在線的一則報道，也提及了這一階段巡視制度的主要任務(wù)。報道稱，在巡視制度出現(xiàn)之前，上級黨委對下級領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的考察，指向明確，就是考察誰能進班子，誰能出班子?！埃ㄟ@種考察）時間較短，多則個把月，少則三兩天，接觸面窄，難以深入，采取的方式，也主要是向被考察對象周圍的人了解，了解被考察對象能否選拔任用。”報道稱。在整篇報道里，反腐的任務(wù)甚少提及，甚至于巡視而言，反腐似乎只是考察官員的一個副產(chǎn)品。不過，依據(jù)原中央巡視組組長任克禮接受媒體采訪時的說法，盡管當時的巡視，沒有清晰明確地指向腐敗問題，但“個別干部的腐敗”問題，在巡視時確實屢被揪出。任克禮稱，在巡視中，發(fā)現(xiàn)的問題包括：在發(fā)展經(jīng)濟上，單純追求產(chǎn)值，對環(huán)境保護不夠，個別地方在經(jīng)濟發(fā)展上，還存在水分；在黨風(fēng)廉政建設(shè)上，行賄受賄現(xiàn)象屢禁不止；在干部任用上，有的地方違背組織程序，用人失策。任克禮看到了初創(chuàng)巡視制度的可改進之處：應(yīng)對巡視組提出的問題整改狀況跟蹤監(jiān)督；應(yīng)針對干部中的送禮、行賄等不正之風(fēng)進行專項監(jiān)督；應(yīng)對?。ㄊ?、區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)的廉政情況進行跟蹤督察。

質(zhì)疑的聲音

伴隨巡視的全國推開，巡視制度的聲譽也逐步如日中天。到2007年時，巡視制度更是首次被寫入了黨章。不過，隨著巡視的影響逐步增大，極小部分地方干部對巡視的認識也開始有了偏差。“我們一進駐，就聽到當?shù)赜腥酥肛?，巡視組是在‘發(fā)雜音’，說什么巡視組最好不要過問地方黨委決策，不過問干部情況，不過問具體問題，聽聽群眾意見就行了?！币晃谎惨暩刹糠Q。

原中紀委、中央組織部第二巡視組組長祁培文也曾向外界透露，有一次他在某省巡視，有人給他寫信，第一句話就是，“這個地方?jīng)]你做的事，玩一玩回去吧！你要是不回去，沒有好下場！”除了極小部分官員心生抵抗、報復(fù)心理以外，更為廣泛存在的問題是，地方上，部分官員對巡視明面上不敢怠慢，背后卻有意識地隱瞞、掩蓋不足之處，害怕被挑出太多毛病，影響個人仕途。“部分地方干部，其實擔心巡視組對當?shù)厥┱甘之嬆_?！彼拇ㄊ∫速e市委常委、紀委書記向輝禮曾表示，一些地方開始有了消極情緒，因為擔心巡視組對基層缺乏深入了解，最終作出有失偏頗的反映。部分巡視干部也發(fā)愁：巡視的任務(wù)，原本是快速了解當?shù)氐恼?、民意，可隨著巡視的全國性開展，要了解到當?shù)卣鎸嵉那闆r，居然成了最難的事情。

此外，巡視組在全國各級紀檢部門組建起來后，社會、學(xué)界越來越多地提及一個巡視制度不得不面對的難題：誰來監(jiān)督巡視組？實踐中，難免會有巡視組與被巡視對象，產(chǎn)生利益瓜葛，結(jié)成“同盟”，繼而對問題視而不見；或者巡視組中的極個別人員，利用在選人用人中的發(fā)言權(quán)，受人請托，收受賄賂。根據(jù)媒體的報道，也確實發(fā)生過湖北省委第六巡視組在國家級貧困縣秭歸縣巡視20余天，總共花掉80萬元的丑聞。任克禮也曾被新華社記者問及監(jiān)督巡視組的問題。當時，任克禮回答說，這確實是一個重要的問題：巡視工作不能神秘化，巡視組也要接受上級、巡視地和媒體的監(jiān)督。

“不張揚”

一直關(guān)注巡視制度發(fā)展的學(xué)界，自然不會放過任何一個可能對制度發(fā)展有所助益的改革方案。任建明就指出，巡視工作的未來，在于公開化、透明化，為此，他還提出，以后所有的巡視工作報告，應(yīng)當盡量公開。在任建明看來，巡視報告一旦公開，各種監(jiān)督機制就可以被有效引入，問題就難以捂住，不可能被簡單地大事化小、小事化了。

極小部分巡視瀆職的問題，也能被巡視公開解決。任建明舉例，巡視干部如果濫用權(quán)力，或者工作流于形式，巡視報告的質(zhì)量必然是低劣的，在公開之后會很快被驗證，巡視干部“做老好人”的動機，也會受到抑制，甚至?xí)蛔肪控熑巍２贿^，一直以來，也有著完全相反的聲音存在。部分專家就認為，公開巡視報告，不符合巡視職能，特別是涉及被巡視地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子及一把手的問題，在情況沒有完全搞清楚的時候，更不適合公之于眾，哪怕在一定范圍內(nèi)公開，也容易造成負面影響。對此，任建明表示，公開不代表巡視組插手具體事務(wù)，而只是要給上級黨委和職能機關(guān)，帶來必須重視問題的壓力。他說，隨著黨務(wù)政務(wù)的公開化，必然推動巡視工作的公開化。

對于巡視公開的方案，實務(wù)界極少表態(tài)。在2004年時，任克禮曾在《人民日報》上撰文稱，應(yīng)當加大對巡視工作的宣傳，該公開的要公開，避免神秘化，要讓人民群眾對這項工作有所了解，并引導(dǎo)他們參與進來。全國政協(xié)常委、中央紀委原副書記干以勝也曾表示，巡視工作，還處于探索階段，要進一步改進工作方式和方法，自上而下的巡視監(jiān)督，還要和自下而上的監(jiān)督結(jié)合，形成健全的監(jiān)督體系。但根據(jù)媒體的報道，巡視工作慣行的規(guī)則是：不張揚、不違紀、不違法、不引起社會轟動、不影響地方工作。這意味著，巡視公開之事，仍舊停留于學(xué)術(shù)層面討論，實踐中施行，或許還有很長的路要走。

“一次一授權(quán)”

倘若說，此前10年的巡視改革，更多是文火煲湯，此次王岐山針對巡視制度所作的講話透露出來的內(nèi)容，則更像是在對癥下藥。新華社在5月21日時，還特意刊發(fā)評論稱，新一輪巡視反腐，由王岐山掛帥，老虎、蒼蠅要一起拍，這顯示出，在反腐形勢嚴峻的背景下，中共從嚴治黨、嚴懲腐敗的決心和力度。對于巡視工作，王岐山提出四個“著力點”，包括貪污賄賂、奢靡之風(fēng)、選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗等，處處與反腐直接相連。

如何集中于四個“著力點”？王岐山特別指出，巡視工作要關(guān)口前移，“下沉一級”，要對領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項進行抽查，提高巡視的針對性和有效性。來自新華社的報道認為，關(guān)口前移以及對領(lǐng)導(dǎo)個人有關(guān)事項進行抽查，是今年的新動作，尤其是密切聯(lián)系群眾這一環(huán)節(jié)，巡視組有可能將與一些被巡視地區(qū)和單位的退休干部、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)以及普通民眾個別談話。 “這說明巡視組在發(fā)現(xiàn)問題時，主動發(fā)現(xiàn)線索，找出隱藏問題，不僅要查出‘蒼蠅’，更要找出背后的‘老虎’，哪怕這樣的‘老虎’是某省委常委，也不能有掩飾回避?！崩畛裳哉f。

除了工作內(nèi)容集中于反腐以外，巡視制度的其他改革內(nèi)容，也可謂是在間接回應(yīng)此前學(xué)界、實務(wù)界對巡視制度公開，以及巡視組應(yīng)接受監(jiān)督的吁求。以巡視組組長“一次一授權(quán)”為例，在改革前，中央巡視組組長，一般從已離開一線崗位、但尚未年滿70歲的省部級（正職）官員中選任，巡視組組長被任命后，一般工作到年滿70歲，正式辦理退休，才會進行調(diào)整。而巡視組組長改為“一次一授權(quán)”后，意味著中央每次確定巡視的任務(wù)后，再來選定巡視組組長，巡視結(jié)束，巡視組組長的任務(wù)，也隨之結(jié)束。

湖南省紀委預(yù)防腐敗室副主任陸群解釋，如果巡視組組長任期較長，每年都到同一個地方開展巡視，一些有問題的干部，可能會想方設(shè)法對其進行“公關(guān)”，改為“一次一授權(quán)”后，巡視組長與被巡視地的利益糾葛，可減至最小。另一位反腐學(xué)者表示，以后，巡視組組長將不再是職務(wù)，而成為一項任務(wù)，其任命的程序，隨之取消?！皬哪撤N程度上說，也引入了競爭機制，任務(wù)完成得好的，可以多次擔任巡視組組長。”

鏈接

第一章 總則

第一條:為加強黨內(nèi)監(jiān)督，完善巡視制度，規(guī)范巡視工作，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，制定本條例。

第二條:黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，建立專門巡視機構(gòu)對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行巡視監(jiān)督。

第三條:巡視工作以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，維護黨的紀律，保證黨的路線方針政策和中央重大決策部署的貫徹執(zhí)行。

第四條:巡視工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、分級負責，實事求是、客觀公正，發(fā)揚民主、依靠群眾的原則。

——摘自《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》