董穎

(富陽市里山鎮(zhèn)人民政府，浙江 富陽 311418)

1 研究背景和意義

政府管理的問題，一直是世界各國共同的政治焦點(diǎn)。服務(wù)型政府理念是當(dāng)代政府管理的科學(xué)價(jià)值取向，在這一理念的支撐下，政府管理模式和行為邏輯都在逐漸轉(zhuǎn)變。2005年3月5日全國人大十屆三次會(huì)議上，溫家寶總理在做政府工作報(bào)告時(shí)提出，“努力建設(shè)服務(wù)型政府。創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)。”這是中央政府首次在正式文件中提出建設(shè)服務(wù)型政府。2007年胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中也明確提出，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！?/p>

服務(wù)型政府基本理論?！胺?wù)型政府”是一個(gè)具有中國特色的概念，是我國行政管理改革的目標(biāo)模式，其主要的理論基礎(chǔ)是美國學(xué)者登哈特夫婦提出的新公共服務(wù)理論。所謂新公共服務(wù)，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一套理念。其核心價(jià)值觀在于：追求公共利益，奉行服務(wù)理念，凸顯公民社會(huì)的公民權(quán)利、公民意識(shí)、公民身份和公民價(jià)值，強(qiáng)調(diào)民主對(duì)話溝通協(xié)商基礎(chǔ)上的政府與社區(qū)、民眾的合作信任和互動(dòng)共治。

作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，承擔(dān)著直接為廣大農(nóng)民服務(wù)的職責(zé)。當(dāng)前，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織化、社會(huì)化程度的提高，各類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織和農(nóng)民群眾迫切希望政府提供直接服務(wù)的前沿窗口，提供脫貧致富和勞務(wù)輸出的信息服務(wù)，提供種養(yǎng)殖的科技服務(wù)，需要政府幫助他們解決生產(chǎn)生活中遇到的困難和問題，這就需要我們政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，寓管理于服務(wù)，在完善服務(wù)中提升管理水平，讓群眾在享受政府優(yōu)質(zhì)、滿意的服務(wù)中自覺服從政府管理、支持政府管理。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的建設(shè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理與服務(wù)之間搭建了重要平臺(tái)，通過整合服務(wù)項(xiàng)目和行政資源，提供服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行政務(wù)公開和“一站式”服務(wù)，規(guī)范辦事程序和流程，陽光操作，規(guī)范運(yùn)行，提高行政效率，將有效地推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化服務(wù)，讓群眾能夠真正公開平等地享受到效能政府、陽光政府提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2 富陽市便民服務(wù)體系總體情況

富陽市便民服務(wù)體系建設(shè)始于2001年，當(dāng)時(shí)成立了市投資項(xiàng)目集中辦理中心，主要提供投資項(xiàng)目審批相關(guān)事項(xiàng)的服務(wù)；2005年，成立市行政服務(wù)中心(市公共資源交易管理委員會(huì)辦公室)，并新建了辦公大樓。目前，36個(gè)部門進(jìn)駐“中心”，設(shè)服務(wù)窗口79個(gè)，集中開展行政服務(wù)事項(xiàng)609項(xiàng)。市政府采購、建設(shè)工程交易、水利工程交易等公共資源交易活動(dòng)進(jìn)“中心”開展集中統(tǒng)一交易。近年來，隨著“兩集中兩到位”改革、權(quán)力陽光運(yùn)行等工作推進(jìn)，“中心”服務(wù)功能進(jìn)一步強(qiáng)化，服務(wù)效能和品質(zhì)得到有效提升。市行政服務(wù)中心成立至今，累計(jì)受理771857件，辦結(jié)765842件，辦結(jié)率達(dá)到99.2%。

富陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)便民服務(wù)中心，始建于2001年10月至2002年底，全市25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)都設(shè)立了便民服務(wù)中心，各行政村基本設(shè)立便民服務(wù)室，服務(wù)內(nèi)容包括計(jì)劃生育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、城建土地、綜治司法5個(gè)大類40余項(xiàng)。2008年和2011年，市委、市政府分別下發(fā)文件，出臺(tái)了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)便民服務(wù)工作的意見和村級(jí)便民服務(wù)中心建設(shè)的實(shí)施意見，進(jìn)一步健全了便民服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，紀(jì)委書記牽頭負(fù)責(zé)，加強(qiáng)對(duì)便民服務(wù)體系建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，落實(shí)了便民服務(wù)中心負(fù)責(zé)人和專職全程代理員。隨著代辦制的推出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)又建立了投資項(xiàng)目代辦服務(wù)小組，加大了投資項(xiàng)目的代辦力度。近三年來，鎮(zhèn)村兩級(jí)代辦各類服務(wù)事項(xiàng)數(shù)量穩(wěn)步增長，2010年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)總計(jì)受理51204件，辦結(jié)50926件，辦結(jié)率99.46%,村級(jí)代辦32000件，辦結(jié)31672件，辦結(jié)率98.97%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)工作在優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、規(guī)范行政行為、改善投資環(huán)境等方面發(fā)揮了積極的作用。

3 當(dāng)前富陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民中心存在的問題

通過幾年來的努力，富陽市絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心規(guī)范化建設(shè)成效明顯，進(jìn)一步規(guī)范了便民服務(wù)行為，改進(jìn)了干部作風(fēng)，密切了干群關(guān)系，優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境。像辦理結(jié)婚證、出生醫(yī)學(xué)證明、林權(quán)證等事項(xiàng)，都與老百姓的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，原先因鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有審批權(quán)，群眾要多次往返于城鄉(xiāng)間，甚至要托人找關(guān)系，既不方便又增加了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。現(xiàn)在，像建設(shè)項(xiàng)目代辦、結(jié)婚登記、離婚證、公共場所(食品)衛(wèi)生許可證、出生醫(yī)學(xué)證明、二胎生育證、殘疾證、林權(quán)證等，由主管部門授權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民中心窗口受理后，主管部門通過網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程審批、電子鑒章，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接向群眾代發(fā)相關(guān)證件，極大方便了群眾辦事。

但是，富陽市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)因各種原因，其功能有弱化趨勢，主要存在如下問題：

3.1 服務(wù)資源分散

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心隸屬當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理，由市紀(jì)委監(jiān)察局牽頭主抓，接受市行政服務(wù)中心指導(dǎo)，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)機(jī)構(gòu)設(shè)置中沒有把“便民服務(wù)中心”納入編制，給統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理服務(wù)帶來很大不便。其次，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工商所、國土所、環(huán)保所、司法所等七站八所作為市級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的延伸，大多分開辦公，且人事、工資關(guān)系和調(diào)配權(quán)、考核權(quán)均隸屬市級(jí)部門直屬管理，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)其并無實(shí)際有效的管理抓手。再次，近年來，原本屬于便民服務(wù)范疇內(nèi)的大社保中心、大平安中心等紛紛自立門戶，進(jìn)一步瓜分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的軟硬件資源，削弱了便民服務(wù)中心功能。究其原因，是在工作體制上，主管單位、責(zé)任單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三者之間未能建立起有效的溝通統(tǒng)籌機(jī)制，導(dǎo)致各自為政，資源浪費(fèi)，功能分散弱化。

3.2 長效機(jī)制缺失

部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)建立便民服務(wù)中心意義作用認(rèn)識(shí)不夠，沒有真正把便民服務(wù)中心當(dāng)成黨委、政府誠心服務(wù)群眾的窗口，而是出于一種應(yīng)付，導(dǎo)致“中心”進(jìn)駐事項(xiàng)少，授權(quán)力度小，硬件條件差，派駐的工作人員素質(zhì)能力不高，未能較好地執(zhí)行 “一門受理、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一上報(bào)、一門反饋”的運(yùn)作模式，首問責(zé)任制、一次性告知制、服務(wù)承諾制等工作制度形同虛設(shè)，長效機(jī)制缺失，導(dǎo)致群眾到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事得不到優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

3.3 管理監(jiān)督滯后

長期以來，由于市行政服務(wù)中心對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理和考核手段較為缺乏，特別是日常工作管理和監(jiān)督機(jī)制不夠完善，往往局限于報(bào)表統(tǒng)計(jì)、年底巡查、臺(tái)賬查閱等簡單形式，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)工作的促進(jìn)力度不明顯。同時(shí)，群眾對(duì)各便民服務(wù)中心監(jiān)督投訴渠道不暢，“投訴無門”現(xiàn)象依然存在，沒有較好地發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。由此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在便民服務(wù)工作上的成效僅僅取決于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視程度，沒有相應(yīng)的外力予以監(jiān)督和促進(jìn)，導(dǎo)致整體工作成效并不明顯。

4 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心工作的對(duì)策思考

近年來，“統(tǒng)籌整合、有序高效”是富陽市政府職能轉(zhuǎn)型的核心，大部制的探索更是成效顯著。鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心建設(shè)應(yīng)全力遵從該原則，市行政服務(wù)中心要從完善體制機(jī)制、強(qiáng)化管理手段和加大服務(wù)保障等方面入手，加強(qiáng)建設(shè)，充分發(fā)揮“中心”在便民服務(wù)體系建設(shè)中的龍頭作用，切實(shí)承擔(dān)起對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村便民服務(wù)工作的指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)職能。各部門各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實(shí)做到思想上重視，保障上有力，行動(dòng)上積極，通過便民服務(wù)體系建設(shè)，強(qiáng)化政府服務(wù)職能，促進(jìn)社會(huì)管理和公共服務(wù)有機(jī)統(tǒng)一，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)社會(huì)和諧。現(xiàn)結(jié)合富陽市銀湖街道成功案例，對(duì)如何加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心工作做一梳理和思考。

案例：銀湖街道便民服務(wù)向村級(jí)延伸

銀湖街道成立以來，高度重視便民服務(wù)向村級(jí)延伸，針對(duì)各村便民服務(wù)中心還存在的服務(wù)事項(xiàng)不夠豐富、工作機(jī)制不夠健全等問題，通過村干部輪流值班，提供不下班的便民服務(wù)；下放42項(xiàng)全程代理服務(wù)事項(xiàng)；利用電子信息化平臺(tái)，為老百姓提供綜合服務(wù)等措施，著力打造村級(jí)便民服務(wù)新模式。銀湖街道坑西村婦女主任駱銀蘭說，坑西村到街道辦事處有半個(gè)小時(shí)的路程，村中一天也只有兩趟公交，村民到辦事處一趟少說也要花去半天時(shí)間，很不方便。在村便民服務(wù)中心接受了更多的代辦權(quán)限后，老百姓只要把資料帶到村里，便會(huì)有工作人員全程代辦。而且，街道層面涉及的老百姓面多量廣，辦理準(zhǔn)生證、宅基地審批等事項(xiàng)時(shí)，對(duì)村民具體情況不熟悉，很多事項(xiàng)仍然要想村一級(jí)核實(shí)，代辦事項(xiàng)下放權(quán)限后，審批關(guān)口前移，減少了中間環(huán)節(jié)，可以說是一舉多得。

4.1 健全管理體制，加大統(tǒng)籌力度

要進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的內(nèi)涵和外延，在將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職責(zé)范圍內(nèi)的計(jì)劃生育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、城建土地、綜治司法等所有普通群眾涉及的政府公共服務(wù)統(tǒng)一納入便民服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，按照“一鎮(zhèn)一中心”的原則，有效整合“七站八所”，集中進(jìn)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，接受統(tǒng)一管理。牽頭部門和各業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)建立制度，設(shè)立便民服務(wù)中心事項(xiàng)和人員的準(zhǔn)入準(zhǔn)出門檻，并嚴(yán)格把關(guān)，保證人員穩(wěn)定。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道要實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，從健全體制入手，設(shè)置機(jī)構(gòu)，落實(shí)編制，成立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員定崗、項(xiàng)目進(jìn)駐、辦公場地、代辦經(jīng)費(fèi)等方面予以保障。

4.2 完善運(yùn)作機(jī)制，力求規(guī)范高效

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心建設(shè)工作中，應(yīng)統(tǒng)一對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和站所面向群眾提供服務(wù)的事項(xiàng)進(jìn)行一次全面清理，理清“一事一表”信息，通過門戶網(wǎng)站、媒體等進(jìn)行公示，并按照“應(yīng)進(jìn)全進(jìn)、不進(jìn)為例外”的原則，盡可能促進(jìn)事項(xiàng)進(jìn)駐便民服務(wù)中心，統(tǒng)一開展服務(wù)工作，原承辦科室不再進(jìn)行受理。在業(yè)務(wù)運(yùn)作上，按照依法高效原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心實(shí)行“五制”(即辦制、限時(shí)承諾制、聯(lián)合辦理制、上報(bào)辦理制和退辦答復(fù)制)辦理制度，并充分汲取市行政服務(wù)中心的有效經(jīng)驗(yàn)，全面實(shí)行首問責(zé)任制、一次性告知制、上報(bào)事項(xiàng)負(fù)責(zé)辦理制及責(zé)任追究制等，推行公開服務(wù)及預(yù)約服務(wù)、延時(shí)服務(wù)、代辦服務(wù)、上門服務(wù)等特色服務(wù)。同時(shí)，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)代辦服務(wù)小組的作用，凡涉及投資項(xiàng)目審批，應(yīng)確定全程承辦人，加強(qiáng)跟蹤服務(wù)，確保高效辦結(jié)。

4.3 探索網(wǎng)上審批，加強(qiáng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)

富陽市網(wǎng)上審批工作推行一年多來，在“規(guī)范程序、提高效率、降低成本”等方面取得較好成效。在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)工作中，要充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)上審批平臺(tái)，進(jìn)一步延伸覆蓋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級(jí)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)能夠?qū)徍宿k結(jié)的項(xiàng)目，應(yīng)以進(jìn)駐市行政服務(wù)中心的各部門審批事項(xiàng)為參考，通過網(wǎng)上設(shè)定流程、規(guī)定辦事時(shí)限，全程進(jìn)網(wǎng)運(yùn)作，以促進(jìn)其工作的規(guī)范化；對(duì)于需要市級(jí)職能部門審批，則需將業(yè)務(wù)受理權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，使老百姓能就近在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行申報(bào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心經(jīng)過預(yù)審或初審后，直接將申報(bào)信息和資料通過審批平臺(tái)上傳至市行政服務(wù)中心窗口進(jìn)行審批，審批結(jié)果(包括收費(fèi)發(fā)證)最后通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心反饋至辦事群眾。對(duì)于部門直接審批的事項(xiàng)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代辦服務(wù)小組受理，并與市級(jí)代辦員聯(lián)動(dòng)進(jìn)行全程代辦。目前，富陽市計(jì)生局的計(jì)生審批和規(guī)劃局的農(nóng)村宅基地審批等事項(xiàng)，已經(jīng)通過“網(wǎng)上行政服務(wù)中心”建立了“群眾申請(qǐng)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理—部門辦理(鄉(xiāng)鎮(zhèn)跟蹤協(xié)辦)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)反饋”的運(yùn)作模式，大大方便群眾辦事。

4.4 加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，強(qiáng)化督查考核

為進(jìn)一步強(qiáng)化市行政服務(wù)中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理考核職能，建議市委市政府把鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)工作作為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合考評(píng)的重要內(nèi)容，由市紀(jì)委和市行政服務(wù)中心聯(lián)合出臺(tái)具體考核辦法并強(qiáng)化落實(shí)。為進(jìn)一步促進(jìn)日常管理，應(yīng)建立全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心年度、季度和月度分級(jí)例會(huì)制度，出臺(tái)日常管理和考核辦法，每月考核，每季通報(bào)，并作為年度考核的主要依據(jù)。完善獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施，開展示范便民服務(wù)中心、人民滿意基層站所等評(píng)選活動(dòng)，抓好典型教育宣傳工作。在日常管理上，一方面要將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳接入視屏監(jiān)控系統(tǒng)，統(tǒng)一接受監(jiān)管；另一方面要依托網(wǎng)上審批平臺(tái)延伸，將電子監(jiān)察系統(tǒng)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加強(qiáng)具體業(yè)務(wù)的違規(guī)、超時(shí)和收費(fèi)監(jiān)察。同時(shí)，開通便民服務(wù)中心熱線電話，發(fā)放便民服務(wù)聯(lián)系卡，切實(shí)為廣大辦事群眾提供咨詢服務(wù)和投訴處理。