李玲霞，張鳳嵋

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

黨的十八大報告明確提出：我們要構(gòu)建中國特色社會主義五位一體的總體布局，將生態(tài)文明建設(shè)提高到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會建設(shè)同一個高度。這是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然要求，也是我國全面建設(shè)小康社會的必然要求，更是我國各族人民對綠水青山美好家園的強(qiáng)烈追求。報告強(qiáng)調(diào)：要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化“四化同步”?！八幕健钡谋举|(zhì)是“四化”互動，工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動和裝備農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供支撐和保障，而信息化推進(jìn)其他“三化”。即信息化和工業(yè)化的深度融合，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)“四化”在互動中實(shí)現(xiàn)同步，在互動中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)社會生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展。因此，中國經(jīng)濟(jì)下一輪的主要發(fā)展動力是實(shí)現(xiàn)“四化同步”，尤其是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。在這一過程中，要注意做好水土保持生態(tài)建設(shè)工作，尤其是人為水土流失的控制與監(jiān)管。

1 我國的新型城鎮(zhèn)化

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。2013年12月3日，中共中央政治局召開會議，分析研究2014年經(jīng)濟(jì)工作，明確提出“要走新型城鎮(zhèn)化道路，出臺實(shí)施國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”。

2013年12月12日，全國城鎮(zhèn)化工作會議召開，定下了中國將走怎樣的新型城鎮(zhèn)化道路的調(diào)子。會議指出：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，是我國必然要遇到的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。要高度重視生態(tài)安全，控制開發(fā)強(qiáng)度，增強(qiáng)抵御和減緩自然災(zāi)害能力。要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。要優(yōu)化布局，合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。要堅持生態(tài)文明，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既要堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會治理等方面的職能。因此，我國的新型城鎮(zhèn)化，是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化。

我國的新型城鎮(zhèn)化是具有中國特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式。它強(qiáng)調(diào)的是“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”。其過程包括兩層意思，一是人口城鎮(zhèn)化，二是城市生態(tài)化。中國要選擇走新型的、可持續(xù)的、綠色低碳的、生態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，要求我們在今后的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，一定要以馬克思主義理論聯(lián)系實(shí)際、實(shí)事求是的科學(xué)原理、以科學(xué)發(fā)展觀的基本理論為指導(dǎo)，既穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又最大限度地走綠色低碳生態(tài)的發(fā)展道路。

2 我國的新型城鎮(zhèn)化面臨的艱巨任務(wù)

我國在陸域面積和人口、經(jīng)濟(jì)上都是世界大國，我國的城鎮(zhèn)化是大國的城鎮(zhèn)化，在世界歷史上是沒有先例的。2011年，我國大陸人口13.47億，其中：城鎮(zhèn)人口6.91億，達(dá)到51.3%。今后一個時期，我國的城鎮(zhèn)化率預(yù)期年提高0.8%，到2020年將接近60%。按照相關(guān)規(guī)劃，到2030年中國城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到70%，城市對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率將達(dá)到75%，屆時將新增3.1億城市居民。城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)人口規(guī)模預(yù)測，見表1。

表1 城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)人口規(guī)模預(yù)測

以2011年為例，據(jù)國家計生委《中國流動人口發(fā)展報告》，中國流動人口總量接近2.3億，其中80%以上為農(nóng)村戶籍人口，這2.3億流動人口中，幾乎全部在城鎮(zhèn)生活工作，其中72%租房居住。也就是說，在2011年的6.91億城鎮(zhèn)人口中，只有4.6億為城鎮(zhèn)戶籍人口，其余2.3億主要為進(jìn)城農(nóng)民，他們在城鎮(zhèn)沒有自己的住房。到2030年，我國城鎮(zhèn)人口將達(dá)到10.23億，其中農(nóng)村轉(zhuǎn)移入城鎮(zhèn)的人口應(yīng)達(dá)到3.1億左右。這是一個巨大的基數(shù)！3億多農(nóng)村人口進(jìn)入城市，需要巨大的交通、教育、醫(yī)療、煤水電氣暖等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住房建設(shè)以及工業(yè)企業(yè)建設(shè)來滿足生活和就業(yè)要求。并且留在農(nóng)村的4億多農(nóng)民也要進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)來改善基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)和住房條件等。這又是一個巨大的基建工程！所以，在可預(yù)見的將來幾年，我們國家面臨著極其巨大的基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)住房建設(shè)壓力。而由此造成的對生態(tài)環(huán)境的擾動和人為水土流失必定會呈現(xiàn)一個加劇發(fā)展的趨勢。

從黨的十八屆三中全會《決定》和全國城鎮(zhèn)化工作會議公報可以得知，我國今后的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將以“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”的路子進(jìn)行，將調(diào)動社會各方面資源投入到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，因此引入民間資本和域外資本進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已是定論。未來幾年，城市基礎(chǔ)設(shè)施和住房以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施將不可避免地迎來一個建設(shè)高峰。在鋪開攤子建設(shè)的同時，對生態(tài)的擾動和人為水土流失必將隨之出現(xiàn)一個加劇發(fā)展的過程。

馬克思認(rèn)為：人做出的一切決定，都和他們的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)。而私人資本的本質(zhì)也是如此。在這些資本涌入我國的建設(shè)市場、帶來經(jīng)濟(jì)拉動和建設(shè)成果的同時，他們追求的是利益最大化。大規(guī)模的建設(shè)必然大量地擾動現(xiàn)有的水土保持設(shè)施，造成大量的人為水土流失。而治理這些人為水土流失需要巨大的人力物力，需要巨大投入。對于這些資本或投資主體而言，如果監(jiān)管不到位，他們可能會想盡辦法回避或逃避責(zé)任。因此，進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目的人為水土流失監(jiān)管也成為必然趨勢。

3 我國的水土流失現(xiàn)狀和人為水土流失及其防治

我國是一個水土流失非常嚴(yán)重的國家，這是我國的地理環(huán)境和氣候原因所決定的。據(jù)中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察成果，目前我國仍有水土流失面積356.92萬km2，占國土面積的37.18%；年均水土流失量45億t，占世界水土流失量的20%，損失耕地達(dá)666.67 km2，水庫泥沙淤積16.24億m3。水土流失給我國造成的經(jīng)濟(jì)損失約相當(dāng)于GDP總量的3.5%。僅“十五”期間，全國各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動土地面積5.53萬km2，棄土棄渣量92.1億t，造成的水土流失比自然狀態(tài)下高出數(shù)十倍甚至上百倍，危害嚴(yán)重，恢復(fù)難度很大。特別是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動還可能不斷造成新的水土流失，我們面臨的人為水土流失監(jiān)督管理和治理任務(wù)十分艱巨。首先應(yīng)該強(qiáng)化監(jiān)管，其次必須落實(shí)“誰破壞、誰治理”的原則。必須進(jìn)一步強(qiáng)化水土保持法律法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)對人為水土流失的預(yù)防控制和已有水土流失的綜合治理，保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

水利部近年來下大力氣開展水土保持預(yù)防監(jiān)督工作。在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理方面，注重抓好水土保持“三同時”制度的全面落實(shí)。近10年來全國共審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案34萬個，生產(chǎn)建設(shè)單位投入水土保持資金4 000多億元，監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)行動深入開展，人為水土流失得到有效遏制。自新修訂的水土保持法頒布實(shí)施以來，全國共審批水土保持方案7.3萬個，建設(shè)單位投入水土保持資金近2 000億元，涉及水土流失防治責(zé)任范圍2.5萬km2，組織水土保持設(shè)施驗(yàn)收1.6萬余個。其中，水利部審批大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目783個，開展水土保持驗(yàn)收489個。自2012年以來，全國開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法4.1萬余次，檢查項(xiàng)目2.7萬余個。

盡管取得了這樣的成績和效果，但在日常的水保監(jiān)督管理工作中，也存在著這樣那樣的問題和難點(diǎn)，其中主要是地方政府行政干擾、水土保持監(jiān)督管理部門不作為和亂作為以及建設(shè)單位或投資方刻意逃避法律義務(wù)或蒙混過關(guān)。首先是地方政府行政干擾嚴(yán)重?，F(xiàn)在各地都在大力招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而水土保持監(jiān)督管理在很多地方黨委政府眼中成為招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的障礙或門檻，認(rèn)為干擾了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的大發(fā)展。因此，在水土保持監(jiān)督管理工作中，領(lǐng)導(dǎo)打招呼、設(shè)置障礙或者干脆禁止監(jiān)督部門對建設(shè)項(xiàng)目水土保持進(jìn)行監(jiān)管成了常事，這導(dǎo)致水土保持監(jiān)督管理工作或難以開展或流于形式或成為替地方項(xiàng)目掩飾的表面文章。而地方水土保持監(jiān)督管理人員也會遭受各種不公正待遇，嚴(yán)重挫傷了基層監(jiān)督部門的監(jiān)督管理積極性。其次，在一些監(jiān)督管理部門或監(jiān)督執(zhí)法人員的監(jiān)管工作中，有的不愿“惹麻煩”，有的懶于執(zhí)法懶于行政，有的則過度執(zhí)法或吃拿卡要嚴(yán)重，造成了有法不依執(zhí)法不嚴(yán)或徇私枉法現(xiàn)象的發(fā)生。再次，建設(shè)單位追求建設(shè)進(jìn)度和利潤，刻意回避法律義務(wù)，逃避法律責(zé)任，或弄虛作假蒙混過關(guān)，或搬動地方黨委政府對監(jiān)督執(zhí)法造成嚴(yán)重干擾，使監(jiān)管不能落到實(shí)處。凡此種種，今后的水土保持監(jiān)督執(zhí)法和管理工作還面臨著艱巨繁重的任務(wù)。

4 下一階段做好人為水土流失監(jiān)管與控制的幾點(diǎn)思考

當(dāng)前，國家面臨著艱巨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，新型城鎮(zhèn)化又面臨著前所未有的建設(shè)任務(wù)，水土保持監(jiān)管部門也面臨著在這樣的建設(shè)形勢下如何更好地對人為水土流失進(jìn)行有效監(jiān)管和控制的難題。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下做好水保監(jiān)管工作，如何做到既服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)又有效地對大規(guī)模的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)造成的高強(qiáng)度的人為水土流失進(jìn)行控制與監(jiān)管，筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下幾個方面工作。

4.1 完善水土保持監(jiān)督管理法律法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

新修訂的水土保持法頒布實(shí)施以來，水利部陸續(xù)出臺《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測資質(zhì)管理辦法》《水土保持違法行為舉報受理和處理辦法（試行）》《國家級水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)復(fù)核劃分成果》等與新法重要條款內(nèi)容相配套的多項(xiàng)制度，預(yù)計還將出臺《全國水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批和設(shè)施驗(yàn)收管理辦法》。省級水土保持法實(shí)施辦法（條例）修訂工作正在積極推動，目前全國已有江西、甘肅、四川、重慶、貴州、西藏、陜西、新疆、湖南、吉林、江蘇、天津12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）頒布出臺，12個省進(jìn)入了政府或人大審議程序，已頒布的實(shí)施辦法（條例）中大多對新水土保持法重點(diǎn)條款進(jìn)行了進(jìn)一步深化和細(xì)化，并都結(jié)合省情和水土保持工作特點(diǎn)制定了一些具有地方特色、有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和可操作性的條款。全國縣級以上人大、政府及其有關(guān)部門制定的水土保持配套法規(guī)有3 000多件。相對于水土保持法律法規(guī)的制定和出臺實(shí)施力度，針對不同類型的建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚處在探索的過程中，還沒有形成系統(tǒng)和體系標(biāo)準(zhǔn)。這有待于有關(guān)部門加大對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的重視和投入力度，集全行業(yè)之力，盡快制定和完善各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系。

4.2 建立完善的水土保持監(jiān)督管理體系

水利部及其所屬流域機(jī)構(gòu)都建立了水土保持監(jiān)督管理部門，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、200多個市（盟）、2 400多個縣（市、旗、區(qū)）建立了水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，共有監(jiān)督執(zhí)法人員7.4萬人，其中專職人員1.8萬人。截至目前，全國水土保持監(jiān)督管理體系已經(jīng)基本構(gòu)成。但在一些地方，水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員還屬于自收自支事業(yè)編制，沒有納入行政編制，這樣會造成監(jiān)管部門在監(jiān)督執(zhí)法時把重點(diǎn)放在收費(fèi)和技術(shù)服務(wù)創(chuàng)收上，只要建設(shè)主體繳了費(fèi)或者將技術(shù)服務(wù)工作交給監(jiān)管部門或其下屬單位，監(jiān)管部門就睜一眼閉一眼或干脆不再進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)重干擾了正常的監(jiān)管工作，不利于依法辦事，更不利于水土保持監(jiān)督事業(yè)的發(fā)展。所以，應(yīng)盡快將水土保持監(jiān)管部門及其工作人員全部納入行政編制，使其能夠?qū)Ｐ穆男斜O(jiān)管職能。

4.3 大力開展水土保持法律法規(guī)宣傳工作

盡管新的水土保持法已經(jīng)頒布實(shí)施，但全社會和各行業(yè)還沒有形成知法守法的良好氛圍，這與水土保持監(jiān)督管理部門的宣傳工作不到位有很大關(guān)系。現(xiàn)在的水保法宣傳工作還停留在小眾媒體、街頭宣講等階段，對于社會大眾尤其是其他行業(yè)來說，還是個陌生的事物。因此，應(yīng)加強(qiáng)在大眾媒體上的宣傳推廣工作，尤其要加強(qiáng)對地方黨委政府及其領(lǐng)導(dǎo)和其他行業(yè)及其領(lǐng)導(dǎo)層的宣傳工作，讓全社會和各行各業(yè)都能知法守法，強(qiáng)化水土保持法律法規(guī)意識，自覺履行法律義務(wù)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定開展建設(shè)。

4.4 服務(wù)大局，嚴(yán)格執(zhí)法嚴(yán)肅執(zhí)法

對水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門來說，今后的水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作任務(wù)艱巨。所以，一定要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新思路地開展工作。黨的十八大明確提出，科學(xué)發(fā)展觀是黨必須長期堅持的指導(dǎo)思想，必須把科學(xué)發(fā)展觀貫徹到我國現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。監(jiān)督執(zhí)法工作是政府加強(qiáng)社會治理的一部分，首先要堅決服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局?？茖W(xué)發(fā)展觀要求以人為本，統(tǒng)籌兼顧，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。水土保持監(jiān)督執(zhí)法既不能阻礙發(fā)展的大局，又要依法規(guī)范各行各業(yè)的建設(shè)行為，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，減少和控制人為水土流失。為此，在監(jiān)管工作中，既要樹立為社會為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供公共服務(wù)的意識，在監(jiān)督中為社會、為建設(shè)單位提供公共服務(wù)，即在監(jiān)督中服務(wù)，在服務(wù)中監(jiān)督，避免生硬執(zhí)法、吃拿卡要等現(xiàn)象的發(fā)生；也應(yīng)克服軟弱畏難情緒，避免不敢監(jiān)管或不愿得罪人而不去監(jiān)管或不作為或不認(rèn)真監(jiān)管等懶政現(xiàn)象的出現(xiàn)。對于因?yàn)榻ㄔO(shè)工程造成的人為水土流失防治不力或造成水土流失破壞的事件，監(jiān)管部門要克服各種人為干擾，發(fā)現(xiàn)一件，嚴(yán)肅查處一件。只有這樣，才能更好地在服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的同時，控制和監(jiān)管城鎮(zhèn)化建設(shè)熱潮造成的人為水土流失加劇的局面，避免對生態(tài)環(huán)境造成更大的破壞。

4.5 充分發(fā)揮各行各業(yè)和群眾的積極性，開展群防群治

在做好水土保持法宣傳工作的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分調(diào)動和發(fā)揮群眾和各行各業(yè)的積極性，互相監(jiān)督，設(shè)立舉報電話和舉報網(wǎng)，受理社會舉報，形成全社會都愛護(hù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、都關(guān)心建設(shè)工程人為水土流失的氛圍。只有這樣，才能震懾和監(jiān)督投資主體在建設(shè)過程中的水土保持違法違規(guī)行為，保護(hù)好綠水青山的美好家園。

4.6 建立獎懲制度，有效監(jiān)管投資主體或建設(shè)單位

應(yīng)加大水土保持監(jiān)督檢查力度，尤其水利部及所屬各級監(jiān)督管理部門應(yīng)更好地排除地方政府的干擾和阻撓，加大督查巡視力度，嚴(yán)格查處違法違規(guī)項(xiàng)目，適時建立黑名單制度，對因建設(shè)項(xiàng)目造成嚴(yán)重水土流失、嚴(yán)重破壞水土保持生態(tài)環(huán)境且屢糾不改的投資主體或建設(shè)單位，要嚴(yán)格按水土保持法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。并考慮將其列入水土保持監(jiān)管黑名單，對其名下其他的建設(shè)項(xiàng)目不予受理或?qū)徟l(fā)放水土保持行政許可。這樣可以加大建設(shè)主體違法違規(guī)成本，壓縮或堵住其違法空間和途徑，控制和減少建設(shè)項(xiàng)目造成的人為水土流失，適時鼓勵和表彰遵紀(jì)守法、積極落實(shí)水土保持“三同時”制度的模范主體。