○丁海艷

（銅山國土資源局 江蘇 徐州 221116）

一、內(nèi)容及政策演變

1、內(nèi)容

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，從而促使城鄉(xiāng)用地布局更為合理的目標(biāo)。

2、政策演變

為確保18億畝耕地紅線、緩解建設(shè)用地供需矛盾、推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，2004年10月21日，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)），明確提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。為了貫徹落實(shí)國務(wù)院28號(hào)文件精神，2005年10月11日，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》（國土資發(fā)〔2005〕207號(hào)），對(duì)地方試點(diǎn)工作的基本要求及管理措施等作出了明確規(guī)定。2008年6月，國土資源部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號(hào)），進(jìn)一步明確了增減掛鉤的內(nèi)涵，即通過建立建新拆舊項(xiàng)目區(qū)達(dá)到增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量以及節(jié)約集約用地的目標(biāo)。2006年4月，國土資源部正式批準(zhǔn)了天津、江蘇等5省市開展了第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。從2008年至2010年，國土資源部又先后將27個(gè)省列為增減掛鉤試點(diǎn)。目前，2006年第一批試點(diǎn)的拆舊復(fù)墾工作已經(jīng)完成，2008年至2010年批準(zhǔn)的3批試點(diǎn)的相關(guān)工作也正在順利推進(jìn)。

二、實(shí)施的必要性與可行性

1、潛力與現(xiàn)實(shí)需求

徐州市銅山區(qū)總面積1989平方公里，轄22個(gè)鎮(zhèn)，總?cè)丝?34.51萬，其中農(nóng)村居民118.93萬，農(nóng)村建設(shè)用地20782.5333公頃，人均174.75 m2，戶均606.38 m2。由于省確定的戶均面積為200 m2，因此區(qū)內(nèi)所有鎮(zhèn)都超過標(biāo)準(zhǔn)兩倍以上。農(nóng)村工礦用地主要分布在柳泉、大彭、柳新、劉集、漢王、馬坡、鄭集、利國等8個(gè)鎮(zhèn)，涉及64個(gè)行政村，人口10.41萬，總面積9萬余畝，主要是徐州礦務(wù)集團(tuán)、地方煤炭公司和利國鐵礦和鐵礦石開采造成的大量塌陷地和少量壓占地、挖損地。隨著城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展、農(nóng)村人口非農(nóng)化及快速城鎮(zhèn)化，農(nóng)村宅基地“外擴(kuò)內(nèi)空”、“人走屋空”的現(xiàn)象普遍存在；采煤塌陷地、工礦挖廢地亟待治理。在人地關(guān)系緊張、耕地?cái)?shù)量有限、農(nóng)民增收與就業(yè)日益艱難的情況下，鎮(zhèn)、村及廣大農(nóng)民均有實(shí)施增減掛鉤的意愿。

2、土地供需矛盾成為項(xiàng)目實(shí)施的動(dòng)力

徐州市銅山區(qū)地處蘇魯豫皖四省交界和淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心，居江蘇省“三大都市圈”之一的徐州都市圈中心，環(huán)抱徐州市區(qū)，區(qū)位優(yōu)越、交通發(fā)達(dá)，古有“五省通衢”之譽(yù)。自2010年劃入徐州市區(qū)后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)跨越式發(fā)展，大力推進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，形成以食品、冶金、機(jī)械、車輛制造、電子、玻璃為主的六大支柱產(chǎn)業(yè)。每年全區(qū)的用地需求量達(dá)6000畝。由于國家實(shí)行保護(hù)耕地、保障發(fā)展的雙保政策，嚴(yán)格控制每年下達(dá)給各地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，每年省國土資源廳下達(dá)給銅山區(qū)的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)僅為600畝左右，使得發(fā)展與“吃飯”的矛盾日益尖銳化。通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，能夠有效盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，騰出建設(shè)用地指標(biāo)集中用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程及重大項(xiàng)目等，這一方面拓展了城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間，另一方面緩解了建設(shè)用地?cái)U(kuò)張對(duì)耕地保護(hù)的壓力。

3、政府重視與部門合力是項(xiàng)目實(shí)施的支撐

通過這幾年的摸索實(shí)踐，銅山區(qū)在增減掛鉤方面取得了一定的成果。通過加大政策和輿論宣傳，使區(qū)、鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人充分認(rèn)識(shí)到增減掛鉤的重要性。為此，區(qū)成立了由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，國土、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、水利等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的增減掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組。區(qū)制定年度實(shí)施計(jì)劃，與各鎮(zhèn)簽訂年度目標(biāo)考核責(zé)任狀，將每年的增減掛鉤任務(wù)分解到各鎮(zhèn)，形成“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、國土扎口、鎮(zhèn)級(jí)實(shí)施”的操作體系，分步有序地推進(jìn)增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施。通過建新安置小區(qū)建設(shè)的帶動(dòng)作用、農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的留成使用、新增耕地的使用收益、項(xiàng)目立項(xiàng)的擇優(yōu)安排，充分調(diào)動(dòng)了鎮(zhèn)、村及農(nóng)民實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目的熱情。

4、合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)與尊重民意促成了項(xiàng)目的實(shí)施

在選擇增減掛鉤實(shí)施區(qū)時(shí)，銅山區(qū)采取了先易后難的原則。先選擇一些村內(nèi)存量建設(shè)用地較多、房體建設(shè)質(zhì)量不高、鎮(zhèn)村實(shí)施項(xiàng)目積極性較高、中心村建設(shè)需合并的地區(qū)作為試點(diǎn)進(jìn)行復(fù)墾治理。通過試點(diǎn)的良好帶動(dòng)作用，有效地增加了農(nóng)用地面積，提高了農(nóng)田產(chǎn)出率和土地等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。

在立項(xiàng)選址時(shí)，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)與煤礦塌陷地拆遷，選點(diǎn)布局舉行公開聽證、論證，充分保障農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)。同時(shí)實(shí)地勘察現(xiàn)場，收集準(zhǔn)確的人口資料、每戶的宅基地情況、拆遷補(bǔ)償所需金額、建新安置市場造價(jià)，全面細(xì)致地考慮項(xiàng)目的資金投入、戶型安排、安置方式、工程安排、實(shí)施進(jìn)度等。在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，充分考慮到田、水、路、林、村、房的綜合整治，對(duì)項(xiàng)目區(qū)先建后拆、妥善安置，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施等公益事業(yè)建設(shè)。項(xiàng)目竣工后，引導(dǎo)農(nóng)用地通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)高效利用，有效盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。

5、專項(xiàng)資金的籌措和指標(biāo)市場化奠定了項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)

增減掛鉤項(xiàng)目中建新區(qū)及配套設(shè)施投入、拆遷農(nóng)戶搬遷補(bǔ)助、土地整理工程施工等都需要大量的資金來保障。為此，區(qū)政府采取“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、政策激勵(lì)、多元投入、公眾參與”的工作機(jī)制，充分發(fā)揮項(xiàng)目整合、資金融合、掛鉤調(diào)節(jié)的整裝優(yōu)勢，通過提取一定比例的土地出讓金、吸納各部門配套的涉農(nóng)項(xiàng)目資金、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民自籌資金和企業(yè)自籌資金，以節(jié)約的用地指標(biāo)為載體推行市場化運(yùn)作，將土地高效配置獲取的級(jí)差收益返還農(nóng)村，用于農(nóng)民集中居住區(qū)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

區(qū)成立了嘉源投資發(fā)展有限責(zé)任公司，撥出專項(xiàng)資金保障增減掛鉤實(shí)施，設(shè)立專戶、?？顚Ｓ谩⒐_運(yùn)作。對(duì)驗(yàn)收合格后的增減掛鉤指標(biāo)按政策規(guī)定留給鎮(zhèn)30%作為建新安置區(qū)使用，剩余指標(biāo)由區(qū)政府統(tǒng)一調(diào)劑使用，置換出的指標(biāo)在征地時(shí)采取市場化運(yùn)作收取指標(biāo)費(fèi)，收益列入專項(xiàng)資金繼續(xù)用于增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，從而形成滾動(dòng)式發(fā)展的良好態(tài)勢。

6、陽光化操作和管理規(guī)范化提供了項(xiàng)目實(shí)施的保障

區(qū)國土局在項(xiàng)目實(shí)施中認(rèn)真執(zhí)行項(xiàng)目公告制、法人制、合同制、監(jiān)理制、招投標(biāo)制等五項(xiàng)制度。主動(dòng)邀請(qǐng)區(qū)紀(jì)委、檢察、局紀(jì)檢全程監(jiān)督，委托信譽(yù)好的招投標(biāo)代理公司，在新聞媒體上公開發(fā)布招標(biāo)公告，項(xiàng)目區(qū)醒目位置樹立公示牌，通過公開招投標(biāo)確定監(jiān)理單位、施工單位，與委托實(shí)施方簽訂委托協(xié)議，與中標(biāo)單位簽訂施工合同。區(qū)財(cái)政局、國土局相關(guān)科室、監(jiān)理單位、鎮(zhèn)、村代表共同依據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案及相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推行“三管理、兩監(jiān)督、一協(xié)調(diào)”的工作模式，即：加強(qiáng)對(duì)工作人員的管理、對(duì)監(jiān)理的管理、對(duì)施工單位的管理；紀(jì)檢及檢察全程監(jiān)督、地方群眾自發(fā)監(jiān)督；協(xié)調(diào)好鎮(zhèn)、村的關(guān)系。

在“自愿、公開、有償、穩(wěn)妥”的基礎(chǔ)上，銅山區(qū)做好拆舊建新工作，杜絕為“指標(biāo)”而做“指標(biāo)”，將拆舊區(qū)房屋類型的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償金額公示，在建新區(qū)優(yōu)先建設(shè)老年周轉(zhuǎn)房，合理安排建設(shè)周期，搞好小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格把關(guān)工程的建設(shè)內(nèi)容、施工進(jìn)度、工程質(zhì)量和資金使用等各個(gè)環(huán)節(jié)。

三、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分析

2007年以來，銅山區(qū)先后實(shí)施了 2007、2008、2010、2012、2013年度共31個(gè)項(xiàng)目，包含8個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)用地、23個(gè)農(nóng)村工礦用地及廢棄的磚瓦窯場，拆舊地塊建設(shè)規(guī)模2127.1930畝，新建小區(qū)規(guī)模189.0321畝，復(fù)墾治理后新增農(nóng)用地1793.7535畝，新增可置換建設(shè)用地指標(biāo)1501.4532畝。建新留用地塊位于銅山新區(qū)、徐州高新區(qū)、呂梁風(fēng)景區(qū)、銅山區(qū)城區(qū)及周邊重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展范圍內(nèi)。

1、投資分析

依據(jù)《銅山區(qū)關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的實(shí)施意見》（銅政辦發(fā)【2010】78號(hào)）的規(guī)定，增減掛鉤成本包括土地整治費(fèi)、建新安置費(fèi)和給鎮(zhèn)政府的資金獎(jiǎng)勵(lì)。土地整治費(fèi)包括工程施工費(fèi)、前期工作費(fèi)、竣工驗(yàn)收費(fèi)、工程監(jiān)理費(fèi)、業(yè)主管理費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等。建新安置費(fèi)包括土地取得費(fèi)、安置區(qū)建設(shè)費(fèi)。征地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)為《市政府關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（徐政發(fā)【2011】60號(hào)）。鎮(zhèn)政府的資金獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)是驗(yàn)收確認(rèn)新增耕地500元/畝。

表1 增減掛鉤項(xiàng)目費(fèi)用計(jì)算表

表2 增減掛鉤項(xiàng)目投資測算表

綜上，增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)總投資為20529.0175萬元。

2、資金平衡分析

增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)資金來源主要包括使用掛鉤指標(biāo)節(jié)省的規(guī)費(fèi)、指標(biāo)市場化收益、建新留用地塊土地出讓收益、安置房回收資金。

（1）使用掛鉤指標(biāo)節(jié)省的規(guī)費(fèi)。銅山區(qū)新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為20元/平方米，耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為13元/平方米，農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開發(fā)資金征收標(biāo)準(zhǔn)為2.4元/平方米，依據(jù)建新留用地塊規(guī)模1501.4532畝計(jì)算，可節(jié)省的規(guī)費(fèi)為3543.4295萬元。

（2）掛鉤指標(biāo)費(fèi)市場化收益。根據(jù)《銅山區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施意見》（銅政發(fā)〔2011〕109號(hào)），掛鉤指標(biāo)按照工業(yè)和經(jīng)營性指標(biāo)6：4的比例進(jìn)行分配，通過市場化運(yùn)作收取指標(biāo)費(fèi)工業(yè)用地3萬元∕畝，經(jīng)營性用地10萬元∕畝，估算指標(biāo)收益為8708.4287萬元。

（3）留用土地出讓純收益。留用地塊土地出讓純收益以當(dāng)?shù)亟趪薪ㄔO(shè)用地使用權(quán)掛出讓成功案例為參考依據(jù)。銅山區(qū)的工業(yè)用地土地出讓金平均為150萬元/公頃（10萬元/畝），扣除成本和費(fèi)用后土地出讓純收益約15萬元/公頃；商業(yè)用地土地出讓金平均為750萬元/公頃（50萬元/畝），扣除成本和費(fèi)用后土地出讓純收益約280萬元/公頃；按工業(yè)和經(jīng)營性指標(biāo)6：4的比例分配，估算項(xiàng)目區(qū)留用地塊土地出讓收益為12111.7228萬元。

（4）安置房回收資金。安置區(qū)安置房以700元/平方米的價(jià)格讓售給安置農(nóng)戶，農(nóng)戶安置房建筑面積為120000平方米，可回收資金8400萬元。

綜上所述，項(xiàng)目區(qū)可籌措資金總額為32763.5810萬元，扣除投資成本20529.0175萬元后，通過項(xiàng)目實(shí)施可實(shí)現(xiàn)增值收益為12234.5635萬元。

表3 增減掛鉤項(xiàng)目資金平衡表

3、效益分析

（1）社會(huì)效益。通過項(xiàng)目的實(shí)施，銅山區(qū)新建安置小區(qū)5處，區(qū)內(nèi)水泥路、綠化、廣場、倉庫等基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全，改善了400余戶群眾的住房條件。復(fù)墾后新增耕地1501.4532畝，開挖及回填土方82萬方，修建防滲渠11931米，農(nóng)溝6285米，田間道路15232米，各類橋涵22座，泵站4座，節(jié)制閘3座，項(xiàng)目區(qū)形成了溝、路、渠、橋、涵、閘、站各項(xiàng)水利配套設(shè)施齊全的生產(chǎn)布局。通過空間上的重新整理，變零亂分散為集中有序，在實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的同時(shí)改善了農(nóng)民居住條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，優(yōu)化了農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局，解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)其向二、三產(chǎn)業(yè)過渡，推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（2）生態(tài)效益。通過整治現(xiàn)有的村莊、工礦廢棄地，完善農(nóng)田水利設(shè)施的配套，對(duì)新增耕地采用種植綠肥、增加秸草還田數(shù)量、增施有機(jī)肥料等措施來改良土壤結(jié)構(gòu)，提高土地質(zhì)量等級(jí)及土壤肥力，達(dá)到耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量的平衡。

（3）經(jīng)濟(jì)效益。通過指標(biāo)的市場化運(yùn)作和農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)方式，城鎮(zhèn)獲得了用地新空間，農(nóng)村釋放了閑置的土地資源，農(nóng)民提前獲得了未來的土地增值收益，推動(dòng)了項(xiàng)目區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地增值。

（注：本文屬省級(jí)課題成果，課題名稱為《徐州市2013年度城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤土地復(fù)墾項(xiàng)目》，編號(hào)為FG13CM001，F(xiàn)G13CM008，F(xiàn)G13CM012，并經(jīng)江蘇省國土資源廳蘇國土資函〔2014〕513 號(hào)文件驗(yàn)收合格。）

[1]國土資源法律評(píng)價(jià)工程實(shí)驗(yàn)室：國土資源法律評(píng)價(jià)報(bào)告2011[M].中國法制出版社，2011.