張 健

汶川地震、玉樹地震以及最近發(fā)生的雅安地震慘痛的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失一次次拷問中國現(xiàn)有的地震預(yù)報(bào)制度。如何認(rèn)真地反思我國當(dāng)下地震預(yù)報(bào)立法，提高對(duì)大規(guī)模自然災(zāi)害的預(yù)報(bào)水平，成為擺在我們面前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。同樣急迫的，是如何建立和完善高水平的、更加專業(yè)化的地震預(yù)報(bào)法律制度，然而目前學(xué)界對(duì)我國地震立法模式的反思與分析依舊空白，本文試圖尋求突破。

一、我國地震預(yù)報(bào)立法的基本現(xiàn)狀

早在20世紀(jì)60年代，我國就開始嘗試建立地震預(yù)報(bào)制度。1997年，全國人大常委會(huì)制定頒布實(shí)施《中華人民共和國防震減災(zāi)法》。1998年頒布《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》，2008年汶川地震發(fā)生后修改《防震減災(zāi)法》?！斗勒饻p災(zāi)法》的頒布修改標(biāo)志著中國地震預(yù)報(bào)立法體系初步完成。然而，與日新月異的科技發(fā)展和國家立法相比，尤其是與20世紀(jì)取得的一系列地震預(yù)報(bào)成就相比，晚近幾十年中國地震預(yù)報(bào)工作乏善可陳，飽受批評(píng)。由于政府出于對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的擔(dān)心，中國地震預(yù)報(bào)成績不是在提高，而是衰退。在汶川、玉樹、雅安地震以后，地震局堅(jiān)稱“地震無法預(yù)報(bào)”而屢受責(zé)罵。中國地震預(yù)報(bào)20世紀(jì)的輝煌和當(dāng)下慘淡說明當(dāng)下地震預(yù)報(bào)工作的失敗很大程度上歸咎于立法與制度?？疾飕F(xiàn)有地震預(yù)報(bào)法律法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有立法嚴(yán)重阻礙了地震預(yù)報(bào)的有效運(yùn)作，種種弊端使中國地震預(yù)報(bào)預(yù)測難以發(fā)揮有效作用。

現(xiàn)有地震預(yù)報(bào)立法對(duì)地震預(yù)報(bào)的決策主體和決策程序作了明確規(guī)定。按照現(xiàn)有立法，一次完整的地震預(yù)報(bào)流程需要“三步走”：首先，形成地震預(yù)報(bào)的意見；其次，針對(duì)地震預(yù)報(bào)意見專家委員會(huì)召開會(huì)議進(jìn)行評(píng)審；最后，行政機(jī)關(guān)發(fā)布地震預(yù)報(bào)。第一，形成地震預(yù)報(bào)的意見?！兜卣痤A(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》第6條、第7條和第8條規(guī)定，任何民間團(tuán)體或公民個(gè)人都可以根據(jù)其觀測結(jié)果向其所在地或者所預(yù)測地區(qū)的縣級(jí)以上政府的地震機(jī)構(gòu)或者直接向中國地震局提出書面預(yù)測意見；上述機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)預(yù)測意見召開震情會(huì)商會(huì)研究討論，進(jìn)而形成地震預(yù)報(bào)意見。第二，針對(duì)預(yù)報(bào)意見專家評(píng)審?！兜卣痤A(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》第9、10、11、12條規(guī)定，地震預(yù)報(bào)意見形成后由省級(jí)以上地震部門組織專家對(duì)地震預(yù)報(bào)意見進(jìn)行評(píng)估。第三，發(fā)布地震預(yù)報(bào)信息。《防震減災(zāi)法》第16條和《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》第3章規(guī)定國務(wù)院和省級(jí)人民政府是地震預(yù)報(bào)發(fā)布的權(quán)威部門，禁止其他任何單位和公民個(gè)人發(fā)布地震預(yù)報(bào)信息；其中，全國性的長期地震預(yù)報(bào)和中期地震預(yù)報(bào)由國務(wù)院發(fā)布，中長期的區(qū)域性地震預(yù)報(bào)、短期地震預(yù)報(bào)以及臨震預(yù)報(bào)信息由省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)發(fā)布。

根據(jù)上述規(guī)定我們可以概括出地震預(yù)報(bào)的“三部曲”，簡略概括就是，體制內(nèi)外的地震預(yù)測主體對(duì)地震做出預(yù)測信息后，由地震部門組織專家開展會(huì)商評(píng)審，在會(huì)商會(huì)上形成地震預(yù)報(bào)意見，并將該預(yù)報(bào)意見提交地震局組織的專家委員會(huì)評(píng)審，如果評(píng)審結(jié)果為肯定，則向省級(jí)以上人民政府報(bào)告，由政府決定是否發(fā)布地震預(yù)報(bào)。這其中涉及到三類主體：地震預(yù)測主體，它包括體制內(nèi)外的地震局以及民間團(tuán)體和公民個(gè)人；預(yù)報(bào)意見形成主體即地震局；作為地震預(yù)報(bào)發(fā)布主體的政府[1](P20)。從法律規(guī)定上看來，三類主體各司其職。《防震減災(zāi)法》和《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國的地震預(yù)報(bào)制度開始有章可循。然而實(shí)踐中，上述法律法規(guī)所規(guī)定的地震預(yù)報(bào)制度存在諸多不合理之處，這些因素很大程度上阻礙了中國地震預(yù)報(bào)工作的順利開展。

二、壓制型法：現(xiàn)有地震預(yù)報(bào)立法存在的問題

行政立法模式作為一個(gè)國家特定時(shí)期相對(duì)穩(wěn)定的立法慣例與制度，它與一國現(xiàn)實(shí)國情、法制傳統(tǒng)、行政體制以及社會(huì)意識(shí)形態(tài)相切合。20世紀(jì)60年代，美國法律社會(huì)學(xué)研究重鎮(zhèn)的加州伯克利分校的“伯克利學(xué)派”代表人物諾內(nèi)特和塞爾茲尼克出版了《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì):邁向回應(yīng)型法》一書。在書中他們把立法模式分為了“壓制型法”、“自治型法”、“回應(yīng)型法”三種[2](P18)。從某種意義上說，這種分類是關(guān)于立法與政治、立法與社會(huì)秩序劃分演進(jìn)的類型化。諾內(nèi)特和塞爾茲尼克為我們分析我國當(dāng)下地震預(yù)報(bào)立法提供了一個(gè)框架。

壓制型法首要的目的在于維護(hù)公共安寧。它是屈從于政治權(quán)力為主要特征的前現(xiàn)代法律。壓制型法關(guān)注的是社會(huì)秩序的達(dá)成，目的在于保持現(xiàn)有社會(huì)的穩(wěn)定。作為一個(gè)后發(fā)型的法治國家，政府在我國的法治建設(shè)實(shí)踐中起到了核心作用。政府立法呈現(xiàn)出濃厚的行政色彩與工具色彩，具備了壓制型法的基本特征。這一立法模式帶來的權(quán)力過分集中、政企不分、效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫、監(jiān)督不力等問題已經(jīng)顯現(xiàn)。具體到地震預(yù)報(bào)立法上，壓制型的行政立法存在以下幾個(gè)特征。

1.特征之一：政府壟斷地震預(yù)報(bào)信息

壓制型立法的第一個(gè)特征就是強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威和全面干預(yù)。它主張“國家全能主義”，國家對(duì)人力、物力進(jìn)行集中的調(diào)配與管理，強(qiáng)調(diào)管理的權(quán)威性、強(qiáng)制性與統(tǒng)一性，這樣的立法模式固然可以提高行政效率，實(shí)現(xiàn)短期效益，但它與社會(huì)自治之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，龐大的行政公權(quán)力吞噬了社會(huì)自治的空間，帶來了龐大的交易成本，消耗了社會(huì)資源，更是加重了政府本不應(yīng)該承擔(dān)的負(fù)擔(dān)。反映到地震預(yù)報(bào)立法上，則是國家壟斷了地震預(yù)報(bào)的權(quán)力與技術(shù)，壟斷了地震預(yù)報(bào)的話語權(quán)。

地震預(yù)測是地震預(yù)報(bào)的前提。我國《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定，任何民間團(tuán)體或公民個(gè)人都可以根據(jù)其觀察結(jié)果提出地震預(yù)測意見。但《防震減災(zāi)法》第29條規(guī)定，地震預(yù)報(bào)意見由國家統(tǒng)一發(fā)布。除學(xué)術(shù)研究或?qū)W術(shù)交流外，禁止任何單位和個(gè)人發(fā)布地震預(yù)測信息。換句話說，即使民間組織或者公民個(gè)人能夠準(zhǔn)確預(yù)測到地震，也必須通過政府這一渠道發(fā)布地震信息，如果擅自發(fā)布便屬于違法。誠然，地震預(yù)報(bào)作為一項(xiàng)行政行為，其發(fā)布權(quán)當(dāng)然專屬于行政機(jī)關(guān)。但這一規(guī)定卻忽略了民間科研力量和民眾對(duì)地震來臨前自然環(huán)境的了解和掌握。

此外，實(shí)踐中民間地震預(yù)測意見能夠進(jìn)入官方地震預(yù)報(bào)決策機(jī)制的途徑過于狹窄，地震局也無意搜集廣泛的異常信息或預(yù)測意見，政府與民間并沒有形成有效的合作機(jī)制。政府與民間合作的唯一渠道是“地震預(yù)報(bào)卡”。但根據(jù)《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》，地震預(yù)報(bào)卡應(yīng)該包括地點(diǎn)、時(shí)間、震級(jí)等地震三要素內(nèi)容，預(yù)測內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照表格中規(guī)定的三要素要求進(jìn)行填寫，并提供所作預(yù)測的依據(jù)和方法，否則預(yù)報(bào)卡無效。由于民間科研機(jī)構(gòu)缺乏精細(xì)而又完善的預(yù)測設(shè)施，地震預(yù)報(bào)卡過于嚴(yán)苛的要求實(shí)際上限制了民間預(yù)測意見的上報(bào)途徑，導(dǎo)致官方監(jiān)測信息與民間監(jiān)測信息的分離，最終導(dǎo)致距離準(zhǔn)確的地震預(yù)測相去甚遠(yuǎn)。

從歷史經(jīng)驗(yàn)看，多元化的地震預(yù)測主體和地震預(yù)測信息發(fā)布主體是產(chǎn)生準(zhǔn)確地震預(yù)報(bào)意見的前提。上個(gè)世紀(jì)，國家制定的“預(yù)防為主，專群結(jié)合，土洋結(jié)合”原則是地震預(yù)報(bào)得以成功的重要因素。當(dāng)前政府對(duì)地震預(yù)報(bào)權(quán)力的壟斷意味著其對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的法律與道義責(zé)任。基于國家安全、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，長期以來政府對(duì)地震預(yù)測信息嚴(yán)防死守，政府不但不依法履行信息公開的義務(wù)，還禁止民間團(tuán)體和個(gè)人將其地震預(yù)測信息向社會(huì)公開。的確，政府對(duì)地震預(yù)測信息的封鎖，消除了地震“虛報(bào)”的可能性，行政官員也不必為此承擔(dān)責(zé)任，但這種行為首先侵犯了公眾的知情權(quán)，當(dāng)一種潛在的災(zāi)害可能影響到公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，公眾應(yīng)該對(duì)此知情，并決定采取何種應(yīng)對(duì)之策。如果政府將這種信息壟斷，那就意味著它要承擔(dān)災(zāi)害發(fā)生時(shí)的所有責(zé)任。在“地震仍無法預(yù)測”的今天，地震預(yù)報(bào)無疑是燙手山芋。權(quán)力意味著責(zé)任，一味封鎖地震預(yù)報(bào)信息不僅不利于政府信譽(yù)的提升，相反一次次的地震漏報(bào)使政府喪失了公信力。

2.特征之二：地震預(yù)報(bào)發(fā)布權(quán)過于集中

在壓制型的立法模式中，上一級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力沒有固定的邊界，尤其體現(xiàn)為中央機(jī)關(guān)權(quán)力的“統(tǒng)得過死”。上級(jí)行政機(jī)關(guān)過多的管制壓制了下級(jí)行政機(jī)關(guān)的積極性和活力。中央權(quán)力極度地蔓延和擴(kuò)張，吞噬了基層行政機(jī)關(guān)的自治空間，導(dǎo)致社會(huì)泛行政化。

從類型化角度看，地震預(yù)報(bào)一般分為中長期地震預(yù)報(bào)和短臨地震預(yù)報(bào)兩類。考慮到兩類地震預(yù)報(bào)緊迫性和風(fēng)險(xiǎn)性的區(qū)別，對(duì)于地震預(yù)報(bào)的發(fā)布主體和發(fā)布程序的要求必然存在不同?！兜卣痤A(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定：“如果發(fā)現(xiàn)明顯臨震異常，在緊急情況下，已經(jīng)發(fā)布地震短期預(yù)報(bào)的地區(qū)，當(dāng)?shù)厥小⒖h人民政府可以發(fā)布48小時(shí)之內(nèi)的臨震預(yù)報(bào)，并同時(shí)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其負(fù)責(zé)管理地震工作的機(jī)構(gòu)和國務(wù)院地震工作主管部門報(bào)告?！笨紤]到地震預(yù)報(bào)的影響，這一立法初衷不難理解。但從實(shí)踐角度及歷史經(jīng)驗(yàn)看來，目前的地震預(yù)報(bào)發(fā)布的行政級(jí)別設(shè)置并不合理?，F(xiàn)有立法僅規(guī)定省級(jí)以上政府有權(quán)發(fā)布地震預(yù)報(bào)，這一規(guī)定的可操作性比較差，不利于地震預(yù)報(bào)和臨震警報(bào)的發(fā)布?；鶎有纬傻牡卣痤A(yù)報(bào)信息必須一級(jí)一級(jí)上報(bào)到省級(jí)以上政府才能決定是否發(fā)布，在突發(fā)緊急的情況下，特別是臨震信息，可能程序尚未走完，地震已經(jīng)發(fā)生。在之前發(fā)生的三次大地震中，類似情況已經(jīng)屢見不鮮。地震災(zāi)害發(fā)生的突發(fā)性與現(xiàn)有體制、程序的復(fù)雜性之間存在著巨大的張力，所以我國目前的地震預(yù)報(bào)權(quán)統(tǒng)一集中于省級(jí)以上人民政府，并不利于即時(shí)發(fā)布地震預(yù)報(bào)信息，特別是短期和臨震預(yù)報(bào)，過分剛性的預(yù)報(bào)制度，不能為公民采取急救措施提供寶貴的時(shí)間。對(duì)于地震預(yù)報(bào)而言，不合理的制度設(shè)計(jì)，有可能成為“殺人利器”。

3.特征之三：地震局的職能錯(cuò)位

壓制型立法的第三個(gè)特征表現(xiàn)為行政主體的意志權(quán)威化，行政機(jī)關(guān)處于絕對(duì)支配地位，它不僅被奉若神明，而且還被賦予了絕對(duì)的支配力，不容置疑和反駁。具體到科學(xué)與行政上則是行政綁架甚至抑制了科學(xué)的創(chuàng)新性和獨(dú)立性，架空了科學(xué)本身具有的價(jià)值和意義。

國家設(shè)立地震預(yù)報(bào)評(píng)審制度的目的是利用科學(xué)的力量對(duì)地震預(yù)報(bào)意見進(jìn)行評(píng)估。該程序是一個(gè)先“科學(xué)評(píng)估”再“行政決策”的漸進(jìn)過程。在這一過程中，科學(xué)家與行政機(jī)關(guān)各負(fù)其責(zé)。然而，當(dāng)前參加震情評(píng)審的所謂“專家”卻有大量不懂內(nèi)行的“官員專家”或“偽專家”。地震預(yù)報(bào)程序政治行政色彩濃烈，只見行政的力量，少見科學(xué)的影子?！靶姓⒄胃深A(yù)科學(xué)”的情況普遍存在，導(dǎo)致地震局在地震預(yù)報(bào)中無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

針對(duì)地震預(yù)報(bào)工作，周恩來總理曾說過，“科學(xué)家就是搞科研，不要考慮政治”。但在當(dāng)下的實(shí)踐中，地震預(yù)報(bào)強(qiáng)調(diào)行政主導(dǎo)，地震預(yù)報(bào)不再是技術(shù)評(píng)估的問題，更是一個(gè)政治問題。對(duì)于地震科研機(jī)構(gòu)來說，它的天職就是進(jìn)行獨(dú)立的科學(xué)研究，為政府決策提供全面、客觀的研究成果和咨詢意見，簡單說就是要“知無不言，言無不盡”，除此之外不應(yīng)該再負(fù)擔(dān)其他的責(zé)任。但是，我國地震科研機(jī)構(gòu)在歷史上承載了過多的政治與行政壓力，尤其是唐山大地震發(fā)生以后。當(dāng)“學(xué)術(shù)正確”與“政治正確”被牢牢捆綁在一起時(shí)，因?yàn)檎`報(bào)而帶來的成本也會(huì)被人為地放大并反過來扭曲獨(dú)立的科學(xué)研究，由此產(chǎn)生不敢報(bào)的心理。然而，一旦發(fā)生地震漏報(bào)，代價(jià)卻極為慘重。

另外，地震局是地震預(yù)報(bào)得以形成和發(fā)布的關(guān)鍵。但目前地震局的職能范圍已經(jīng)涵蓋了“地震災(zāi)害預(yù)防”、“地震應(yīng)急救援”以及“地震監(jiān)測預(yù)報(bào)”等內(nèi)容。原本屬于建設(shè)部門的“地震災(zāi)害預(yù)防”職能和原屬于民政部門主導(dǎo)的“地震應(yīng)急救援”已經(jīng)由地震局接管。而作為地震局基本職能的“地震監(jiān)測預(yù)報(bào)”則因?yàn)槠滹L(fēng)險(xiǎn)大、難度大，更因?yàn)閯?chuàng)收少而被弱化。

三、邁向回應(yīng)型法：地震預(yù)報(bào)立法改進(jìn)的路徑

塞爾茲尼克和諾內(nèi)特在《轉(zhuǎn)變中的法律社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》一書中闡述了回應(yīng)型法的內(nèi)涵。另外也有學(xué)者認(rèn)為回應(yīng)型的行政立法應(yīng)該具備妥協(xié)、協(xié)商、限權(quán)、平等、尊重等特征[3](P64～73)。筆者認(rèn)為從壓制型立法到回應(yīng)型立法范式轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵在于探索適應(yīng)社會(huì)發(fā)展更有效和更具回應(yīng)能力的新立法模式。它強(qiáng)調(diào)政府與公民對(duì)社會(huì)公共生活的共同管理、公民社會(huì)的積極參與?；貞?yīng)型法的典型功能是調(diào)整而非壓制，回應(yīng)型法也因?yàn)槠渲苯拥膮⑴c性與回應(yīng)型、開放和靈活的立法模式而具有與現(xiàn)代社會(huì)變遷相伴而生的內(nèi)在品質(zhì)而備受推崇。它蘊(yùn)含著平等、靈活、對(duì)話、開放與包容的立法理念。

1.從政府萬能到有限政府：打破地震預(yù)報(bào)信息發(fā)布的政府壟斷

壓制型立法的理念在于它信仰“政府萬能”，它“信奉或致力于實(shí)踐一種設(shè)計(jì)美好生活圖景的全面理論”，并且以這一美好的圖景作為基礎(chǔ)來設(shè)計(jì)一個(gè)面面俱到的改善該國公民物質(zhì)和道德境況的計(jì)劃。政府將職能的觸角伸展到了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域[4](P228)。但全能式的政府越來越背離了人們對(duì)民主社會(huì)的基本要求，而有限政府看到了人類理性的不足與政府能力固有的缺陷，所以它強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治和社會(huì)的自我管理。從一定意義上說，當(dāng)前地震預(yù)報(bào)立法改革首先要改變“政府萬能”的理念。

地震災(zāi)害預(yù)報(bào)的本質(zhì)是一種對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范與推斷。良好的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，并不單單是政府的行政行為，它更要尊重社會(huì)公眾對(duì)其自身生活方式的選擇[5](P12)。地震預(yù)報(bào)作為一項(xiàng)行政行為，其發(fā)布權(quán)當(dāng)然只能掌握在政府手中。然而，如果跳出“地震預(yù)報(bào)”這一概念，我們完全可以考慮實(shí)現(xiàn)“地震預(yù)測”信息發(fā)布主體的多元化，考慮民間預(yù)測機(jī)構(gòu)和公民個(gè)人作為地震預(yù)測意見的發(fā)布主體，通過各種渠道將其研究或觀察成果向社會(huì)公布。不可否認(rèn)，基于社會(huì)穩(wěn)定的考慮，地震預(yù)測信息發(fā)布主體多元化可能會(huì)給人們帶來一定的恐慌，造成社會(huì)秩序混亂。然而，謠言止于智者，謠言更止于公開。若政府未及時(shí)公布預(yù)報(bào)信息或習(xí)慣性地封鎖消息，一些謠言和小道消息很可能在人群中迅速傳播，進(jìn)而對(duì)聚集和行動(dòng)起到催化作用，使得群情激奮、人心惶惶。伴隨著公權(quán)力的信任赤字，信息接受者多秉持“寧可信其有，不可信其無”的心理。相反，如果政府對(duì)公開的地震預(yù)測及時(shí)信息公開，公民的憂慮及困惑便會(huì)減少，謠言自然也會(huì)減少。

那么在預(yù)報(bào)地震和散布謠言之間，應(yīng)如何進(jìn)行界定？筆者認(rèn)為謠言本質(zhì)上屬于“無中生有”。相反，有一定根據(jù)的地震預(yù)測因?yàn)榇嬖谝欢ǖ母怕市运运举|(zhì)上不是“無中生有”，不應(yīng)該被視作謠言。對(duì)于地震預(yù)報(bào)，法律應(yīng)該傾向于鼓勵(lì)有依據(jù)的預(yù)報(bào)信息，即使后來證明是發(fā)生了誤判，但只要是出于公共利益的考慮就應(yīng)該予以豁免。當(dāng)民間預(yù)測與官方預(yù)測充分公開競爭，預(yù)測信息足夠豐富的時(shí)候，民眾自然會(huì)基于自己的判斷做出選擇。地震預(yù)測信息充分公開可以使官方與民間機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人預(yù)測之間形成一種潛在的比較和競爭，經(jīng)過實(shí)踐比較，民眾自然會(huì)發(fā)現(xiàn)哪個(gè)機(jī)構(gòu)的預(yù)測準(zhǔn)確率更高一些，這構(gòu)成了民眾是否采取防震措施前提。

對(duì)于政府來說，政府應(yīng)該更多披露地震相關(guān)信息，將信息發(fā)布變成一個(gè)例行的、必須的公眾服務(wù)，讓公眾自行判斷是否采取措施應(yīng)對(duì)地震。信息披露的范圍不僅涵蓋地震預(yù)報(bào)，還應(yīng)該包括專家學(xué)者們對(duì)地震預(yù)報(bào)發(fā)生的爭論以及研究成果。政府應(yīng)該意識(shí)到，封鎖信息就意味著要承擔(dān)責(zé)任，行政信息的公開則會(huì)使更多的人關(guān)注身邊潛在的風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)六七十年代成功的短臨預(yù)報(bào)告訴我們，政府信息的公開透明化以及地震預(yù)報(bào)的“群測群防”政策是對(duì)的。在“地震仍無法預(yù)測”的今天，透明預(yù)測信息，落實(shí)“群測群防”政策顯得非常必要。

2.從單一主體到多元主體：地震預(yù)報(bào)立法改進(jìn)的路徑

傳統(tǒng)的壓制型立法模式在處理統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合原則時(shí)片面強(qiáng)調(diào)了上一級(jí)行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，基層行政機(jī)關(guān)的靈活性被忽略，所以，在新型立法模式下，要認(rèn)真處理好統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則，充分發(fā)揮基層各個(gè)行政機(jī)關(guān)的積極性和靈活性。探索嘗試打破我國地震預(yù)報(bào)統(tǒng)一發(fā)布制度。

目前，地震預(yù)報(bào)的發(fā)布主體基本限于“省級(jí)以上政府”，這一規(guī)定盡管保障了地震預(yù)報(bào)信息發(fā)布的權(quán)威性，但剛性有余、靈活性不足。及時(shí)性和緊迫性是所有自然災(zāi)害救援的特征。針對(duì)該問題，應(yīng)該把地震的中長期預(yù)報(bào)與短期、臨時(shí)預(yù)報(bào)做出區(qū)別規(guī)定，對(duì)于短期尤其是臨時(shí)性地震預(yù)報(bào)，由于災(zāi)害發(fā)生的緊迫性，不宜將地震預(yù)報(bào)級(jí)別做過高限制，考慮到縣級(jí)區(qū)域面積小，靈活性較大以及發(fā)生錯(cuò)報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)性小，可以考慮在一定的前提下將短期臨時(shí)地震預(yù)報(bào)發(fā)布權(quán)適當(dāng)下放到縣級(jí)人民政府。

首先，縣級(jí)政府發(fā)布地震預(yù)報(bào)的前提是在有一定的地震預(yù)測意見而省級(jí)以上政府由于種種因素難以達(dá)成準(zhǔn)確的共識(shí)不敢貿(mào)然發(fā)布預(yù)報(bào)的情形下，可以將此類預(yù)測意見及時(shí)通知縣級(jí)人民政府，由縣級(jí)政府對(duì)其區(qū)域的當(dāng)前形勢做出評(píng)估，在信息公開和社會(huì)秩序穩(wěn)定之間進(jìn)行權(quán)衡，由縣級(jí)人民政府決定本區(qū)域地震預(yù)報(bào)信息是否發(fā)布。其次，縣級(jí)地方政府應(yīng)被授權(quán)在收到群眾或?qū)＜覅R報(bào)的緊急地震前兆或地震預(yù)測情況下自主決定是否在本行政區(qū)域內(nèi)采取一定行動(dòng)或者作出抗震防災(zāi)的指示，這種做法在我國抗震減災(zāi)實(shí)踐中已經(jīng)有所嘗試。建議在修訂現(xiàn)有立法的同時(shí)，盡快出臺(tái)行政法規(guī)、行政規(guī)章以及地方規(guī)章，規(guī)范和細(xì)化縣級(jí)人民政府抗震減災(zāi)采取的程序與方式，使防震減災(zāi)真正落實(shí)到每一個(gè)環(huán)節(jié)。再次，逐步推進(jìn)地震多發(fā)地區(qū)的縣一級(jí)政府結(jié)合本地實(shí)際建立健全防震減災(zāi)工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)防震工作隊(duì)伍建設(shè)，設(shè)立防震減災(zāi)專項(xiàng)資金。防震專項(xiàng)資金主要用于地震監(jiān)測臺(tái)網(wǎng)建設(shè)和改造、地震預(yù)防基礎(chǔ)工作、地震應(yīng)急準(zhǔn)備、群眾防震減災(zāi)知識(shí)宣傳教育、防震減災(zāi)新技術(shù)推廣運(yùn)用等工作，強(qiáng)化基層政府在防震減災(zāi)中的職能與作用。

3.科學(xué)的相對(duì)獨(dú)立：明確地震局的職能與定位

回應(yīng)型立法主張行政機(jī)關(guān)應(yīng)該自覺維持其合理的邊界，而不是漫無邊際的擴(kuò)張，它應(yīng)該為科研預(yù)留下廣闊自治和獨(dú)立的空間。盡管從表面上看，地震局屬于事業(yè)單位，但其實(shí)質(zhì)運(yùn)行已經(jīng)行政化，地震局自身的職能定位發(fā)生錯(cuò)誤。此外地震局的職能設(shè)置也不盡合理，其關(guān)鍵核心的地震監(jiān)測預(yù)報(bào)職能已經(jīng)被邊緣化。相反，地震局卻擔(dān)負(fù)起了救災(zāi)、建筑抗震標(biāo)準(zhǔn)制定等民政部和建設(shè)部的職能，這是造成地震局目前地震預(yù)測預(yù)報(bào)工作鮮有成效的重要原因。從職能定位上說，應(yīng)該明確將地震局定位于科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，這意味著地震局要淡化甚至消除其行政和政治色彩，作為一個(gè)學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，地震局只是負(fù)責(zé)形成科學(xué)的地震預(yù)報(bào)意見，而不是直接參與行政決策。對(duì)地震局職能應(yīng)該進(jìn)行重新定位和改革，將行政的歸于行政，把科學(xué)的歸于科學(xué)。明確地震局的職能定位，才能使中國地震預(yù)報(bào)走上正軌。

科學(xué)與行政兩者都有其自身的運(yùn)行規(guī)律，不可能也不應(yīng)該相互包辦。完善的地震預(yù)報(bào)立法模式應(yīng)該是行政與科學(xué)資源與權(quán)力的合理配置，相互制約進(jìn)而產(chǎn)生良性互動(dòng)。回應(yīng)型立法改變了過去以行政綁架科學(xué)的理念，它充分尊重科學(xué)家的判斷與創(chuàng)造，并以法律予以保護(hù)，尊重地震預(yù)測預(yù)報(bào)科學(xué)研究活動(dòng)的自主性、獨(dú)立性，確保地震預(yù)報(bào)中科學(xué)權(quán)力與行政權(quán)力的平衡。針對(duì)目前地震局職能與定位錯(cuò)位的現(xiàn)狀，應(yīng)該加強(qiáng)地震局的學(xué)術(shù)性和科學(xué)性建設(shè)，尊重其學(xué)術(shù)權(quán)力，推動(dòng)地震預(yù)報(bào)制度中行政權(quán)力和科學(xué)權(quán)力分離，形成科學(xué)權(quán)力與行政權(quán)力相互促進(jìn)、相對(duì)獨(dú)立的地震預(yù)報(bào)均衡機(jī)制。

從汶川地震到玉樹地震再到雅安地震，地震的強(qiáng)度、烈度、破壞性、死亡受傷人數(shù)等一次次的“國殤”已經(jīng)為中國地震預(yù)報(bào)制度立法改革敲響了警鐘。接二連三的強(qiáng)震漏報(bào)暴露出了中國在地震預(yù)報(bào)立法上的軟肋。建立和完善高水平、專業(yè)化的地震預(yù)報(bào)法律制度成為了當(dāng)前面臨的一項(xiàng)緊迫課題。中國地震預(yù)報(bào)立法的改革與完善應(yīng)當(dāng)從壓制型立法向回應(yīng)性立法轉(zhuǎn)變?；貞?yīng)型立法的基本理念定位是人本、公平、回應(yīng)、參與和效能。相應(yīng)地，中國的地震預(yù)報(bào)立法必須走出泛行政化的誤區(qū)，完成由傳統(tǒng)的壓制型立法模式向回應(yīng)型立法模式的轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮地震預(yù)測與地震預(yù)報(bào)的效能，服務(wù)社會(huì)，服務(wù)民生。