●張雷

保障性安居工程專項(xiàng)資金“1+6”監(jiān)管模式構(gòu)想

●張雷

十八屆三中全會(huì)圍繞保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、深化社會(huì)體制改革，特別是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等工作提出了總體目標(biāo)。在這一背景下，公共租賃住房和廉租住房已開(kāi)始并軌運(yùn)行。中央補(bǔ)助廉租住房保障專項(xiàng)資金、中央補(bǔ)助公共租賃住房專項(xiàng)資金和中央補(bǔ)助城市棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金也相應(yīng)歸并為中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金。并軌前，根據(jù)部機(jī)關(guān)授權(quán)，財(cái)政部駐各地專員辦已經(jīng)對(duì)所在省的各項(xiàng)專項(xiàng)資金申報(bào)和分配使用情況進(jìn)行審核與監(jiān)督檢查，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。并軌后情況的變化，對(duì)專員辦的審核及檢查工作提出了新的要求。在新形勢(shì)下，專員辦應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，迅速調(diào)整，結(jié)合工作轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向，構(gòu)建具體可行的新的監(jiān)管模式，即保障性安居工程專項(xiàng)資金“一條宏觀主線，六個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”的“1+6”監(jiān)管體系。

“1+6”中的“1”是指把握一條宏觀主線，即專項(xiàng)資金完整的資金鏈條流向動(dòng)態(tài)及相關(guān)的各類信息；“6”指緊扣資金來(lái)源、資金撥付、使用管理、年度計(jì)劃、分配因素、點(diǎn)面結(jié)合六個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、資金鏈條主線中，流向是線索，信息是核心

資金鏈條的流動(dòng)是保證保障性安居工程維持良性運(yùn)轉(zhuǎn)的根本，是貫穿于整個(gè)項(xiàng)目各個(gè)階段的“大動(dòng)脈”；與之相關(guān)的各類信息是記錄經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生情況的載體，是資金流動(dòng)過(guò)程與結(jié)果的直接體現(xiàn)。二者既相對(duì)獨(dú)立，又緊密聯(lián)系，通過(guò)不斷貫通、融合，共同為保障性安居工程提供支持。只有緊緊把握住資金鏈條的起點(diǎn)、過(guò)程、終點(diǎn)各個(gè)階段的走向，并逐一分析排查各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的重大問(wèn)題，才能比較準(zhǔn)確地落實(shí)政策精神實(shí)質(zhì)，從而不斷提高審核工作質(zhì)量，降低審核工作風(fēng)險(xiǎn)。具體可以從資金來(lái)源、資金撥付、使用管理等六個(gè)環(huán)節(jié)入手。

二、在資金來(lái)源環(huán)節(jié)，以籌集渠道管控各級(jí)投入

資金渠道是保障性安居工程的重要保證。公共租賃住房和廉租住房并軌后，地方政府原用于廉租住房建設(shè)的資金來(lái)源渠道，調(diào)整用于公共租賃住房建設(shè)。原用于租賃補(bǔ)貼的資金，繼續(xù)用于補(bǔ)貼在市場(chǎng)租賃住房的低收入住房保障對(duì)象。中央補(bǔ)助公共租賃住房建設(shè)資金以及租賃補(bǔ)貼資金繼續(xù)由財(cái)政部安排，國(guó)家發(fā)展改革委原安排的中央用于新建廉租住房補(bǔ)助投資調(diào)整為公共租賃住房配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助投資。審核過(guò)程中應(yīng)關(guān)注各項(xiàng)資金來(lái)源的完整性和及時(shí)性，用于保障性安居工程的各項(xiàng)資金是否安排、各級(jí)部門是否及時(shí)足額籌集等。特別是對(duì)于地方財(cái)力相對(duì)薄弱的市縣，關(guān)注是否按照最低要求從土地出讓凈收益中提取資金。

三、在資金撥付環(huán)節(jié)，以完善制度規(guī)范程序流程

完善的制度是保證資金安全的有效手段。審核過(guò)程中應(yīng)從各級(jí)財(cái)政部門的內(nèi)部控制為切入點(diǎn)，以國(guó)庫(kù)集中支付制度為政策導(dǎo)向，以資金撥付工作程序?yàn)橛行б劳校瑢?duì)整個(gè)流程的進(jìn)行整體評(píng)價(jià)。應(yīng)關(guān)注各級(jí)財(cái)政部門撥付資金的及時(shí)性和完整性，住房保障部門是否按照有關(guān)規(guī)定上報(bào)用款計(jì)劃和支出申請(qǐng)；財(cái)政部門是否按要求審批用款計(jì)劃和支出申請(qǐng)；財(cái)政部門國(guó)庫(kù)科室是否按照財(cái)政直接支付或財(cái)政授權(quán)支付相關(guān)手續(xù)分別辦理；應(yīng)下?lián)艿馁Y金是否及時(shí)、足額撥付，特別關(guān)注是否存在挪用、截留或滯撥等情況，或者將資金轉(zhuǎn)入其他財(cái)政專戶的行為。

四、在使用管理環(huán)節(jié)，以保障實(shí)效驗(yàn)證支出成果

住房保障的實(shí)際效果是專項(xiàng)資金使用效益的具體體現(xiàn)。保障性安居工程專項(xiàng)資金是中央財(cái)政設(shè)立用于支持城鎮(zhèn)低收入住房保障家庭租賃補(bǔ)貼、公共租賃住房和城市棚戶區(qū)改造的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，因此首先要對(duì)專項(xiàng)資金的使用范圍進(jìn)行明確的初步認(rèn)定。其次要對(duì)專項(xiàng)資金的具體支出項(xiàng)目進(jìn)行進(jìn)一步認(rèn)定，最后要對(duì)資金的使用績(jī)效進(jìn)行最終認(rèn)定，逐漸探索專員辦通過(guò)融入事前、事中監(jiān)管，嵌入財(cái)政主體業(yè)務(wù)，實(shí)施績(jī)效考核評(píng)價(jià)的操作性與可行性。廉租補(bǔ)貼方面，審核過(guò)程中應(yīng)關(guān)注發(fā)放對(duì)象是否符合條件；是否與公共租賃住房承租家庭重復(fù)；補(bǔ)貼發(fā)放是否及時(shí)、足額；發(fā)放程序是否合規(guī)等。公共租賃住房方面，審核過(guò)程中應(yīng)關(guān)注資金的來(lái)源和投向是否合規(guī)；有關(guān)建設(shè)、購(gòu)買、租賃協(xié)議或合同是否真實(shí)、有效；公共租賃住房的套數(shù)、面積、租金是否符合有關(guān)規(guī)定；相關(guān)部門建設(shè)資金撥付是否及時(shí)；特別對(duì)于在商品房中配建保障房的項(xiàng)目，要重點(diǎn)關(guān)注商品房和保障房的區(qū)分，必要時(shí)進(jìn)行實(shí)地走訪核實(shí)。城市棚戶區(qū)改造方面，審核過(guò)程中應(yīng)關(guān)注資金投向，看是否有專項(xiàng)資金用于城市棚戶區(qū)改造中回遷安置之外的其他商業(yè)項(xiàng)目的行為；關(guān)注各級(jí)管理部門及項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)專項(xiàng)資金的使用情況，看是否有挪用、截留專項(xiàng)資金情況。同時(shí)應(yīng)逐步嘗試開(kāi)展城鎮(zhèn)保障性安居工程績(jī)效評(píng)價(jià)工作，通過(guò)規(guī)范的程序、恰當(dāng)?shù)姆椒ê瓦m用的標(biāo)準(zhǔn)形成績(jī)效評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容。并將結(jié)果通報(bào)資金使用部門并提出資金管理建議，同時(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排城鎮(zhèn)保障性安居工程資金的參考依據(jù)，以提高資金使用效益。

五、在年度計(jì)劃環(huán)節(jié)，以基層文件確定最終標(biāo)準(zhǔn)

市縣政府文件是確定該地區(qū)工作任務(wù)計(jì)劃的最終要件。在采用因素法進(jìn)行資金分配的情況下，年度實(shí)施數(shù)是影響資金分配的主要因素之一，而年度實(shí)施數(shù)是在年度計(jì)劃數(shù)基礎(chǔ)上調(diào)整得出的，因此準(zhǔn)確界定年度計(jì)劃數(shù)十分重要。審核過(guò)程中應(yīng)關(guān)注城鎮(zhèn)低收入住房保障家庭租賃補(bǔ)貼、公共租賃住房項(xiàng)目和城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的是否納入省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)保障性安居工程規(guī)劃和年度計(jì)劃；城鎮(zhèn)保障性安居工程規(guī)劃、計(jì)劃以及列入規(guī)劃、計(jì)劃的項(xiàng)目發(fā)生變更的，應(yīng)以市、縣政府出具的文件為準(zhǔn)，同時(shí)發(fā)生變更的項(xiàng)目也需要重點(diǎn)關(guān)注。一旦出現(xiàn)省廳報(bào)送情況和市縣實(shí)際情況不一致的現(xiàn)象，應(yīng)督促有關(guān)部門按照實(shí)際情況調(diào)整報(bào)表項(xiàng)目。

六、在分配因素環(huán)節(jié)，以實(shí)際情況確認(rèn)審核數(shù)據(jù)

確認(rèn)保障性安居工程的實(shí)際實(shí)施數(shù)是專員辦審核的中心工作。審核過(guò)程中應(yīng)關(guān)注報(bào)送租賃補(bǔ)貼戶數(shù)是否為實(shí)際發(fā)放戶數(shù)，是否存在虛報(bào)、多報(bào)、冒領(lǐng)、審核不嚴(yán)等違規(guī)行為；通過(guò)銀行回單、發(fā)放明細(xì)表等要件審核租賃補(bǔ)貼發(fā)放部門是否將資金直接轉(zhuǎn)入保障對(duì)象的銀行卡或存折中，是否建立起廉租補(bǔ)貼對(duì)象動(dòng)態(tài)管理機(jī)制及推出機(jī)制，以及上述機(jī)制設(shè)計(jì)是否合理，運(yùn)行是否有效等。報(bào)送公共租賃住房套數(shù)是否真實(shí)準(zhǔn)確，是否與施工單位和銷售單位簽訂開(kāi)發(fā)合同或購(gòu)銷合同，重點(diǎn)關(guān)注合同要件是否齊全、真實(shí)、有效；公共租賃住房?jī)r(jià)格是否公允、面積是否超標(biāo)等。城市棚戶區(qū)改造戶數(shù)分兩種情況考慮：對(duì)于先拆后建的地區(qū)通過(guò)抽查征收補(bǔ)償（收購(gòu)）協(xié)議確認(rèn)征收（收購(gòu)）戶數(shù)，重點(diǎn)關(guān)注征收（收購(gòu)）協(xié)議的簽訂時(shí)間、人員、簽名等情況；對(duì)于先建后拆的地區(qū)重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)年開(kāi)工建設(shè)的住房戶數(shù)，通過(guò)審查施工單位預(yù)算、施工圖紙等書面材料，結(jié)合實(shí)地走訪等現(xiàn)場(chǎng)抽查，核實(shí)開(kāi)工建設(shè)住房戶數(shù)。

七、在點(diǎn)面結(jié)合環(huán)節(jié)，以監(jiān)督檢查促進(jìn)內(nèi)部管理

監(jiān)督檢查的監(jiān)管方式最終目的是促進(jìn)財(cái)政資金管理水平的不斷提高。新的監(jiān)管模式下，專員辦不但要繼續(xù)保持原有監(jiān)督檢查工作力度，更需要以檢查促進(jìn)管理，以管理帶動(dòng)服務(wù)，由側(cè)重事后審核向事前監(jiān)督、事中控制靈活檢查轉(zhuǎn)變。監(jiān)督檢查中要嚴(yán)格把關(guān)、重點(diǎn)抽查，抽查審核結(jié)果與報(bào)送數(shù)據(jù)相差較大的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將申報(bào)材料退回，要求省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同同級(jí)住房保障部門核實(shí)數(shù)據(jù)后重新報(bào)送。對(duì)于未按規(guī)定時(shí)限報(bào)送審核資料、審核發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重弄虛作假或重大違規(guī)等問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)向財(cái)政部報(bào)告。抽查結(jié)束后與地方財(cái)政部門、住房保障部門積極開(kāi)展座談，溝通監(jiān)管情況。同時(shí)加強(qiáng)日常監(jiān)管，及時(shí)了解所在省市年度工作計(jì)劃、共享信息數(shù)據(jù)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)交流。各方互送有關(guān)文件資料，介紹工作安排情況；相互通告監(jiān)管工作依據(jù)、工作思路、工作方法等內(nèi)容。住房保障部門將有關(guān)業(yè)務(wù)工作安排、工作動(dòng)態(tài)信息及時(shí)抄送財(cái)政部門和專員辦。地方財(cái)政部門將資金計(jì)劃、使用及分配情況定期提供給專員辦；專員辦在監(jiān)督檢查中根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題給地方相關(guān)部門出具管理建議書，不斷提高專項(xiàng)資金管理水平；在日常監(jiān)管中根據(jù)有關(guān)信息建立資金動(dòng)態(tài)管理預(yù)警機(jī)制，突出監(jiān)管重點(diǎn)，提升監(jiān)管成效。

在保障性安居工程專項(xiàng)資金新的政策指引下，專員辦應(yīng)結(jié)合工作轉(zhuǎn)型的有利契機(jī)，主動(dòng)融入事前、事中監(jiān)管，這對(duì)于完善住房供應(yīng)和保障體系，引導(dǎo)合理住房消費(fèi)和緩解群眾住房困難具有十分重要的意義。因此應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范保障性住房專項(xiàng)資金管理，理順體制，促進(jìn)“住有所居”目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)?！?/p>

財(cái)政部駐遼寧專員辦）