●肖軍

關(guān)于財政扶持企業(yè)專項資金廉政風險防控的研究
——以福建省為例

●肖軍

一、扶持企業(yè)專項資金的作用

為積極推動貫徹落實中央、省委省政府發(fā)展實體經(jīng)濟的有關(guān)要求，切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，福建省財政扶持企業(yè)專項資金（以下簡稱“扶持資金”）規(guī)模逐年增長，2011年和2012年省級財政扶持企業(yè)專項資金分別約為10.17億元和19.27億元。近年來，福建省各級財政支持企業(yè)發(fā)展的專項資金逐年增加，資金規(guī)模不斷擴大，對本地企業(yè)和民營經(jīng)濟發(fā)展起到積極的促進作用。

(一)促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

推動企業(yè)采用新技術(shù)、新工藝、新材料，開發(fā)新產(chǎn)品，加強技術(shù)改造，提升制造水平；推動企業(yè)節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)應(yīng)用、集成電路設(shè)計等，提高應(yīng)用安全可靠軟件和信息技術(shù)研發(fā)設(shè)計、生產(chǎn)加工、管理水平，以及提升軟件和信息技術(shù)應(yīng)用水平。

（二）帶動企業(yè)科技進步

進一步整合資源，推動企業(yè)購置和改造研發(fā)設(shè)備、儀器、軟件，提升自主創(chuàng)新和研發(fā)能力，促進研發(fā)機構(gòu)在福建省落地建設(shè)，鼓勵引進國外先進設(shè)備和先進技術(shù)，提升出口產(chǎn)品質(zhì)量和附加值，推動企業(yè)創(chuàng)造和運用專利技術(shù)，以科技創(chuàng)新支撐經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（三）改善企業(yè)服務(wù)環(huán)境

為企業(yè)提供工業(yè)設(shè)計、技術(shù)開發(fā)、技術(shù)推廣、技術(shù)咨詢、信息化服務(wù)、檢驗檢測、質(zhì)量控制、設(shè)備共享等創(chuàng)新服務(wù)項目，有效滿足企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展需求，優(yōu)化企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)咨詢、創(chuàng)業(yè)場地及設(shè)施等創(chuàng)業(yè)服務(wù)環(huán)境。

（四）推動企業(yè)開拓國際國內(nèi)市場

鼓勵支持企業(yè)參加各類重點展會，參與各類認證，提高品牌知名度。鼓勵支持企業(yè)到境外建立多種形式的生產(chǎn)基地、研發(fā)機構(gòu)、營銷網(wǎng)絡(luò)和并購國際知名品牌等，積極有效地開展對外投資和跨國經(jīng)營，更好地實施“走出去”戰(zhàn)略。有效應(yīng)對“兩反兩?！焙途徑狻叭谫Y貴”，使越來越多的出口企業(yè)從政策中獲益。

二、存在的不足和問題

（一）專項資金項目設(shè)置不科學

一是扶持資金項目重疊交叉較多。各部門有關(guān)扶持企業(yè)發(fā)展政策政出多門，專項資金交叉多，市縣貫徹執(zhí)行難，容易出現(xiàn)同一企業(yè)甚至同一項目多頭申報、多頭享受扶持資金的情況。同時，由于扶持資金涉及企業(yè)面廣，各級財政部門和企業(yè)主管部門對企業(yè)基本情況不太熟悉，又缺少對企業(yè)落實專項資金的正常監(jiān)管工作機制，在很大程度上增加對扶持資金的監(jiān)管難度。二是部分項目扶持資金隨意性較大。大部分扶持企業(yè)專項資金的下達，在年度申報指南中，僅規(guī)定按照不高于投資的一定比例予以不超過一定數(shù)額的進行補助，具體的補助數(shù)額核定，存在較大的自由裁量權(quán)。三是項目庫建設(shè)普遍滯后。大部分專項資金分配缺乏中長期規(guī)劃。大多數(shù)縣級沒有建立相應(yīng)的項目儲備庫，企業(yè)主管部門面臨著要不要建項目庫的問題，若是建立項目庫，就會增加工作量，現(xiàn)有人力、物力和財力不能滿足工作需要。即使建了項目庫，而項目庫中的企業(yè)也不一定得到資金補助。怎么建項目庫，目前沒有統(tǒng)一標準，上下級又缺少信息互動。

(二)專項扶持資金申報資料不實

一是部分企業(yè)為獲財政資金扶持，夸大項目投入和產(chǎn)出有關(guān)指標。有的企業(yè)與會計師事務(wù)所合謀出具虛假財務(wù)報告，騙取財政扶持資金。個別企業(yè)在獲取財政資金的前一年度經(jīng)營狀況已極差，項目資金到位后延期檢查發(fā)現(xiàn)倒閉。二是地方財政部門很難全面核實情況。受項目申報時間急，審核時間短的因素影響，對申報扶持項目的真實性、可行性進行論證、調(diào)研不夠，很難全面核實情況。部分企業(yè)通過調(diào)整項目資料，將同一項目向不同政府部門多頭申報。

(三)專項資金制度不夠健全

一是財政資金多頭管理。由于國家層面發(fā)改、經(jīng)發(fā)、科技等部門都有發(fā)展和扶持產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的職能，所以地方機構(gòu)在職能上也相應(yīng)存在交叉重復的現(xiàn)象。福建省行業(yè)主管部門從自身工作實際和重點出發(fā)制定產(chǎn)業(yè)扶持政策的方式，容易造成部分政策在扶持內(nèi)容上交叉重疊，影響到政策的有效性和可操作性。二是部分資金在職能部門未實行決策、管理和監(jiān)督相分離。目前，企業(yè)扶持資金一般由相關(guān)主管部門內(nèi)部機構(gòu)按職能進行管理，部分預(yù)算管理部門內(nèi)部機構(gòu)既是企業(yè)項目的策劃者，又是資金運作監(jiān)管者，同時還承擔項目驗收的職責，不利于資金的管理、使用和風險防范。三是扶持方式較為單一。企業(yè)扶持資金主要根據(jù)項目采用無償資助和貼息補助的扶持方式。企業(yè)發(fā)展不僅需要財政資金引導，在其不同發(fā)展階段更是需要風險投資參股、擔保、銀行貸款、上市融資、債券資金等予以綜合扶持。目前福建省財政政策和資金帶動社會資本的聯(lián)動機制還需進一步完善，財政資金四兩撥千斤的杠桿放大作用還有待提高。

(四)專項資金管理不夠規(guī)范

一是支出進度問題比較突出。部分扶持企業(yè)專項資金一般在人大批復后，甚至上半年內(nèi)均無法體現(xiàn)支出。一般由于部門前期工作準備不充分，待人大批復后才開展項目評審工作。從另一角度來看，也反映了企業(yè)扶持資金一般缺少中遠期規(guī)劃，變動隨意性較大。二是績效評價管理體系尚未健全。財政資金的扶持，有力地促進了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和企業(yè)創(chuàng)新。但由于財政扶持資金效益具有滯后性、間接性、綜合性及持續(xù)性的特點，目前對財政企業(yè)扶持資金的績效評價體系尚不健全，“重扶持、輕管理、輕績效”現(xiàn)象還客觀存在。三是部分企業(yè)賬務(wù)處理不規(guī)范。企業(yè)專項資金未實行專項核算和?？顚Ｓ?，未按申報項目承諾實施項目，將財政扶持資金與企業(yè)自有資金混在一起使用、核算，未按要求做到專賬核算，夸大項目投入和項目產(chǎn)出等。四是部分項目資金閑置現(xiàn)象嚴重。部分企業(yè)在取得財政扶持資金后，未按計劃推進項目建設(shè)，導致財政資金閑置在企業(yè)賬戶，未能發(fā)生應(yīng)有效益，同時影響財政資金安全。

三、產(chǎn)生問題的原因

扶持企業(yè)專項資金管理使用中存在的問題和潛在的廉政風險，究其原因，既有我國還處于社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)完善過程中的體制機制因素，也有資金申報、審核、實施等重點環(huán)節(jié)上的監(jiān)管因素。

(一)財政資金管理存在缺位和越位

財政對企業(yè)扶持作為對市場力量的一種補充,必須堅持市場導向,以市場機制的充分有效運轉(zhuǎn),作為制定產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)和前提,盡可能地正確處理好政府適度干預(yù)與發(fā)揮市場機制的關(guān)系,做到不缺位、不越位。完全通過財政投資和補貼來實現(xiàn)對一些產(chǎn)業(yè)的鼓勵和扶持,往往不能充分發(fā)揮有限財政資金的最大效用。從實際工作情況看，有些部門過多依賴將財政政策和資金作為開展工作、擴展職能和調(diào)控經(jīng)濟的手段，偶有出現(xiàn)爭盤子和搶資金規(guī)模的現(xiàn)象。

(二)體制機制方面影響財政資金分配

各個部門都有自己的利益主張，都不愿意放棄資金分配的權(quán)力，使得多頭管理缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，政府對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新過度干預(yù)，同時在為企業(yè)營造良好的創(chuàng)新環(huán)境方面的著力不夠，項目數(shù)量龐大，多頭申報現(xiàn)象一定程度存在，出現(xiàn)財政資金使用分散，分配下來往往出現(xiàn)有的錢不夠花，而有的錢花不了，導致財政資金的宏觀效益不高。

(三)部分政策透明度不高

部門往往既是政策制定者，又是政策的主要執(zhí)行者和監(jiān)督者，對項目申報的條件、內(nèi)容、程序、要求以及結(jié)果對外公開的程度不夠，項目預(yù)算編制的透明度不高。人大、紀檢、媒體、社會公眾等對扶持企業(yè)專項資金難以開展監(jiān)督，容易產(chǎn)生一定的腐敗空間。

(四)專項資金監(jiān)督管理弱化

“重分配、輕管理”的觀念未從根本上得到改變，專項資金制度建設(shè)滯后，缺乏有效的長期監(jiān)督機制。突擊性、專項性的檢查多，日常監(jiān)督管理少；事后檢查多，事前、事中監(jiān)督管理少；對某一項環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督管理少。同時在監(jiān)督檢查中受到人力和技術(shù)手段的制約，監(jiān)管方式比較簡單，不能全面、客觀反映資金流動的完整運行軌跡和實時狀態(tài)，其監(jiān)管效力存在一定的有限性和滯后性，削弱了監(jiān)管力度。

四、加強扶持資金廉政風險防控的對策建議

要根據(jù)廉政風險防控有關(guān)要求，進一步深化權(quán)力陽光運行機制建設(shè)，加強源頭治理工作。通過健全完善機制制度、管理監(jiān)督、統(tǒng)籌資金，并借助科技手段等方式，打造扶持企業(yè)專項資金監(jiān)管防火墻，確保財政資金和財政干部的安全。

(一)完善專項資金制度建設(shè)

一是發(fā)揮市場在資源配置方面的決定性作用。在市場經(jīng)濟建設(shè)初期或是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期,政府有必要對市場進行適度介入,但隨著企業(yè)作為市場經(jīng)濟主體地位的確立和改革的不斷深入推進，經(jīng)濟的驅(qū)動應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦耖g投入為主體、以市場為中心進行協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。政府更多通過優(yōu)化資金扶持方式和拓寬融資渠道等形式，充分發(fā)揮財政資金的杠桿和引導作用，形成政府推動和市場機制的合力。二是突出財政資金的重點扶持范圍。由支持個別企業(yè)、個別項目向支持產(chǎn)業(yè)集群和公共服務(wù)平臺轉(zhuǎn)變。通過政府引導、市場運作的方式，加快公共服務(wù)平臺建設(shè)，改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境；優(yōu)化社會資源配置，加強專業(yè)化分工協(xié)作，推進共性關(guān)鍵技術(shù)的轉(zhuǎn)移與應(yīng)用，促進企業(yè)提升創(chuàng)新能力和核心競爭力，加快產(chǎn)業(yè)集聚。同時，將部分通過評審方式直接補助企業(yè)的專項資金，改為與企業(yè)財稅貢獻、用電量等指標相掛鉤的獎勵；將部分直接安排扶持中小企業(yè)的專項資金，改為通過風險池、財政貼息等手段，引導金融機構(gòu)和風險投資機構(gòu)加大對中小企業(yè)的扶持、培育力度。三是創(chuàng)新和豐富資金分配方式，建立長效管理機制。積極創(chuàng)新財政資金分配、使用方式，對于支持生產(chǎn)發(fā)展的資金盡量減少無償撥付，多采取財政貼息、擔保等投資方式，引導企業(yè)更多地運用市場化方式融資。財政資金可通過風險補償?shù)刃问剑膭钽y行擴大新增貸款和增加對實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新和中小企業(yè)的信貸投放；借鑒臺灣中小企業(yè)信用保險基金模式，鼓勵擔保公司加大對實體經(jīng)濟、科技企業(yè)及中小企業(yè)的重點扶持。由支持個別企業(yè)、個別項目，向支持產(chǎn)業(yè)集群和公共服務(wù)平臺轉(zhuǎn)變。通過政府引導、市場運作的方式，加快公共服務(wù)平臺建設(shè)，改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境。四是加強項目的事前評估。行業(yè)主管部門對產(chǎn)業(yè)項目的引進，要會同財政等部門測算對項目直接或間接的資金投入，綜合比較項目帶來的經(jīng)濟社會效益和投入回報年限，發(fā)展地方經(jīng)濟效益高、產(chǎn)業(yè)帶動能力強的項目。并聘請有經(jīng)驗的專家審核把關(guān)，對不符合財政資金補助要求的項目取消財政資金扶持。五是逐步完善企業(yè)項目庫管理。嘗試進行企業(yè)申報、項目申報登記制度，防止出現(xiàn)多頭申報、多頭享受現(xiàn)象。加強項目事中跟蹤，重大項目管理單位要切實加強對產(chǎn)業(yè)項目跟蹤，對企業(yè)引進所承諾項目進度、資金配套、項目效益實現(xiàn)等事項予以落實。如發(fā)現(xiàn)企業(yè)實際完成情況與協(xié)議承諾存在重大偏差時，應(yīng)立即停止兌付財政優(yōu)惠政策，并按照協(xié)議要求予以追償相關(guān)損失，確保發(fā)揮財政資金引導作用。

(二)加大專項資金整合力度

一是統(tǒng)籌使用各部門扶持企業(yè)資金。行業(yè)主管部門安排企業(yè)扶持資金要形成合力，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，統(tǒng)籌較大部分財政資金集中投向重點產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵行業(yè)鏈條、重點項目和關(guān)鍵技術(shù)，發(fā)揮資金規(guī)模和集聚效應(yīng)。行業(yè)主管部門與財政部門要根據(jù)特定時期產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，研究出臺或完善重點產(chǎn)業(yè)扶持政策和扶持資金管理辦法，明確資金使用重點環(huán)節(jié)，改變財政支持企業(yè)項目過多、資金過散的狀況，切實提高企業(yè)扶持資金針對性和有效性。二是面向產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌使用政策和資金。政策方面主要解決制約企業(yè)發(fā)展的瓶頸問題。在扶持資金的安排上，應(yīng)對企業(yè)根據(jù)成長發(fā)展階段予以區(qū)別扶持，初創(chuàng)期采取財政補貼、創(chuàng)業(yè)擔保方式，成長期采取稅費減免、風險投資參股、財政貼息方式，擴張期采取研發(fā)扶持、人才引進、再投資激勵方式。在扶持資金使用上應(yīng)突出產(chǎn)業(yè)核心競爭力。逐步將用于外貿(mào)增量獎勵、工業(yè)增產(chǎn)多銷、港口箱量扶持等臨時性、應(yīng)急性扶持措施的財政資金，調(diào)整用于培植產(chǎn)業(yè)增強核心競爭力和自主創(chuàng)新能力，鼓勵培育自主品牌和增強研發(fā)設(shè)計能力，進一步夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁。

(三)加強專項資金管理體系建設(shè)

一是強化政策源頭控制，加強企業(yè)扶持資金廉政評估。按照資金和政策相匹配原則，對所有涉及財政扶持企業(yè)資金加強建章立制，及時對制度所涉及工作程序和監(jiān)督制度執(zhí)行等方面存在的廉政風險予以評估，依據(jù)權(quán)力事項的重要性、權(quán)力行使的頻率、對權(quán)力監(jiān)督制約的嚴密程度及自由裁量權(quán)大小、腐敗現(xiàn)象發(fā)生的可能性及危害程度，確定重點和一般風險等級，明確管理責任，實行風險等級管理。二是著力提高財政資金分配的科學性，提升預(yù)算公開透明度。預(yù)算在年初按一定比例落實到具體項目，并提交人大審議，避免年中隨意變更。嚴格控制預(yù)算調(diào)整范圍，非重大事項不納入調(diào)整范圍。同時不斷提升預(yù)算公開水平，引入預(yù)算社會監(jiān)督，加強廉政風險防控。三是建立財政績效管理專家?guī)?。財政項目績效評價正式引入“外腦”評審機制，根據(jù)財政績效目標的項目性質(zhì)，在專家?guī)煜嘟悇e的專家中隨機抽選專家，對項目的申報評審、跟蹤監(jiān)督以及績效評價等3個環(huán)節(jié)實施專家評審。四是強化程序控制和預(yù)算審核。每個項目確定和資金分配，都要經(jīng)過專業(yè)評審、財政聯(lián)審、地方政府審定等規(guī)范程序后才能撥付給企業(yè)，從內(nèi)部控制上要力求做到項目策劃、項目評審、項目驗收相分離，保證專項資金資助方向的準確性、分配公開公正性和決策的科學性。五是加強部門分工合作。針對不同部門的不同特點，在部門的分工及配合上探索新的模式。由較為熟悉的主管部門來確定哪些企業(yè)符合專項資金分配范圍，而財政部門根據(jù)企業(yè)的財務(wù)情況，企業(yè)的納稅貢獻等來確定企業(yè)的扶持金額等。形成企業(yè)主管部門、財政、紀檢監(jiān)察、審計等部門參與的對扶持企業(yè)專項資金協(xié)同管理機制。對各項財政企業(yè)專項資金的申報程序、審核內(nèi)容、資金撥付、使用范圍、管理方式、配套措施以及投入效果等進行監(jiān)管。六是開展績效管理。強化資金使用監(jiān)管。對數(shù)額較大的財政扶持企業(yè)資金使用設(shè)定績效目標。探索引入市場獨立力量，定期綜合評價各部門扶持專項資金使用情況和績效情況，將績效考評結(jié)果作為預(yù)算安排、政策調(diào)整的重要依據(jù)，對績效突出的資金予以加大扶持，對績效不明顯的專項資金予以調(diào)整壓縮。

(四)運用科技手段形成監(jiān)管合力

一是利用科技手段，實施電子監(jiān)控。結(jié)合財政一體化管理信息系統(tǒng)建設(shè)，將查找的廉政風險融入財政管理信息化大平臺，利用網(wǎng)絡(luò)手段固化辦事程序，設(shè)定辦理時限和裁量幅度，對違反程序和超越權(quán)限等可能存在的違規(guī)風險，通過系統(tǒng)自動限制和預(yù)警，增強廉政風險防控的針對性和實效性。二是建立企業(yè)扶持信用體系。加強部門間扶持企業(yè)專項資金使用情況信息共享，對項目管理混亂、弄虛作假違反規(guī)定截留、挪用項目資金的企業(yè)，經(jīng)核實后納入黑名單，予以扣減、停撥扶持資金，并對責任人依紀依規(guī)進行嚴肅處理。三是推動專項資金“項目庫”建設(shè)。依托財政管理一體化平臺和財政轉(zhuǎn)移支付綜合管理系統(tǒng)，加快建設(shè)財政扶持企業(yè)專項資金“項目庫”，并做好與省直主管部門“項目庫”數(shù)據(jù)對接工作，逐步實現(xiàn)項目申報、審核、安排、績效評價等全過程監(jiān)控，提高專項資金安排的透明度。四是完善信息公開制度。上級部門要加強溝通，提前將有關(guān)政策通知到市縣財政部門和符合條件的企業(yè)，讓基層做好前期的調(diào)查工作，減少信息不對稱造成有的企業(yè)享受到扶持政策，有的則沒有享受到扶持政策。要增加相關(guān)業(yè)務(wù)培訓，提高各類工作人員的廉政風險防控能力?？h級企業(yè)主管部門要及時把項目申報的基本要求、受資助企業(yè)基本情況，特別是項目實施的情況在網(wǎng)上公開，增強透明度。

(五)加大違規(guī)懲處力度

重大項目管理單位要切實加強對產(chǎn)業(yè)項目跟蹤，對企業(yè)引進所承諾項目進度、資金配套、項目效益實現(xiàn)等事項予以落實。如發(fā)現(xiàn)企業(yè)實際完成情況與協(xié)議承諾存在重大偏差，應(yīng)立即停止兌付財政優(yōu)惠政策，按照協(xié)議要求追償相關(guān)損失，確保發(fā)揮財政資金引導作用?！?/p>

福建省財政廳）