●徐會超 王丹璐

完善依法治校背景下高校審計的建議

●徐會超 王丹璐

近年來，高校經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜，一些財務(wù)上的問題不斷暴露，高校審計的作用日益受到關(guān)注。尤其是在依法治校的大背景下，高校審計更顯重要。本文基于完善高校治理結(jié)構(gòu)的角度對高校審計予以定位，并著重在制度建設(shè)和結(jié)構(gòu)設(shè)計上對完善高校審計提出建議。

一、依法治校背景下高校審計的作用與現(xiàn)狀

自1999年高校擴(kuò)招以來，我國高校自主辦學(xué)權(quán)利不斷擴(kuò)大，國家財政對高校加大投入，高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大。這些教育改革總體上來說取得了很大的成果，使得高校的管理更加靈活自主，經(jīng)濟(jì)活動更加復(fù)雜多樣。但不能否認(rèn)的是，與此同時也孕育著不受監(jiān)督規(guī)范的高校財務(wù)活動，暗中的利益輸送使得高校反腐工作日趨嚴(yán)峻。

中央和教育部等相關(guān)單位對相關(guān)問題予以了充分的重視。2003年7月17日，教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》；2013年1月16日，又發(fā)布《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》，對師生在參與學(xué)校管理、行使監(jiān)督權(quán)力、實現(xiàn)自我發(fā)展等方面的權(quán)益給予制度保障；黨的十六大將依法治校納入了深化教育改革的工作內(nèi)容，而“依法治?！钡暮诵谋阍谟谕晟聘咝Ｖ卫斫Y(jié)構(gòu)，規(guī)范和制約高校各類權(quán)力，讓權(quán)力在制度的框架內(nèi)運(yùn)行。

在依法治校的背景下，高校審計顯得越發(fā)重要。作為連接高校財務(wù)工作和依法管理的重要程序和保障，其作用主要體現(xiàn)在以下幾點：第一，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。公辦高校經(jīng)費(fèi)來源于財政撥款，對其進(jìn)行審計監(jiān)督是財政審計的重要組成部分，具有宏觀的、全局性的重要意義；第二，監(jiān)控基建投資。中國高等教育的平民化使得越來越多的考生能夠進(jìn)入高校學(xué)習(xí)，生源規(guī)模的擴(kuò)大隨之帶來基建項目的迅速增長。但因為基建項目的復(fù)雜性和大規(guī)模，高校內(nèi)部的財務(wù)工作總是難以做到位，致使高校的利益受到侵蝕。而高校內(nèi)部的審計工作可以對基建項目實施跟蹤，以提高基建項目的工作效率和效果，進(jìn)而保障學(xué)校及師生的利益；第三，監(jiān)管資金收付。高校日常的資金收付也隱藏著巨大的問題，資金的收付沒有明確的來源或?qū)ο?，含糊籠統(tǒng)，利益輸送行為就可能在灰色區(qū)域間游走。必須做到嚴(yán)格地編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算并通過內(nèi)部審計核查資金預(yù)算在執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，找到財務(wù)工作的漏洞，促進(jìn)各項資金收付的合法性、安全性、有效性。第四，參謀管理決策。高校審計的作用并不只是查賬、監(jiān)督，在為管理工作提供咨詢方面也大有可為。因為審計永遠(yuǎn)站在發(fā)現(xiàn)問題的最前沿，并可以找到問題根源，提供解決方案。第五，作為對領(lǐng)導(dǎo)干部評價、監(jiān)督與激勵的參考。高校領(lǐng)導(dǎo)干部的評價需要參考內(nèi)部審計的結(jié)果，這是領(lǐng)導(dǎo)干部工作執(zhí)行情況的最好體現(xiàn)。因為審計結(jié)果影響到評價考核，同時就對領(lǐng)導(dǎo)干部起到了監(jiān)督、激勵的作用。

但就目前而言，高校審計現(xiàn)狀不容樂觀，并未發(fā)揮應(yīng)有作用，突出表現(xiàn)在：第一，審計力量不足，內(nèi)審機(jī)構(gòu)不健全、人員缺少現(xiàn)象；第二，審計人員素質(zhì)參差不齊，缺乏審計專業(yè)知識和審計工作能力；第三，審計監(jiān)督不到位、工作滯后、內(nèi)容局限；第四，審計手段落后、工作效率低下。要想更好地發(fā)揮高校審計在完善高校治理方面的作用，需要進(jìn)一步對高校審計工作提出更加明確的定位和可行的建議。

二、高校審計在高校治理結(jié)構(gòu)中的職能定位

公司是市場主體，公司的治理結(jié)構(gòu)是用來規(guī)范公司內(nèi)部各部門之間的權(quán)利地位，使其最終形成一個為公司股東利益負(fù)責(zé)的組織，而組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)的界定是否能達(dá)到對股東利益負(fù)責(zé)的目的就需要一個類似于監(jiān)事會的機(jī)構(gòu)，財務(wù)工作方面的具體監(jiān)管則需要在董事會下設(shè)立審計委員會。高等教育體制的結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)有類似，高等院校主管部門教育部、教育廳代表著眾多受教育階段群體的利益，類似于上市公司的股東大會；高等院校黨委直接管理學(xué)校事務(wù)，類似于董事會；高校紀(jì)委、監(jiān)察和內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)類似于上市公司監(jiān)事會、內(nèi)部審計委員會?？梢苑抡展局卫斫Y(jié)構(gòu)對內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)在高校治理中的位置予以宏觀上的定位，只有整體上對此有了把握，才可以進(jìn)行更為細(xì)化的工作，比如對高校審計機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容、職務(wù)權(quán)限等作出進(jìn)一步的界定。為了達(dá)到人、事工作分開的治理效果，可以將行政工作和業(yè)務(wù)工作分別交予黨委書記和校長負(fù)責(zé)，行政監(jiān)管由紀(jì)委負(fù)責(zé)并向黨委書記匯報，業(yè)務(wù)監(jiān)管由監(jiān)察負(fù)責(zé)并向校長匯報。內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)不但要對黨政部門、行政部門和各高校二級單位予以審計，還要在相關(guān)工作中與紀(jì)委和監(jiān)察合作，同時相互監(jiān)督（如圖1所示）。

圖1 審計機(jī)構(gòu)在高校治理結(jié)構(gòu)中的職能定位示意圖

明確了高校審計在學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中的位置，就能夠從宏觀上把握住其治理范圍、工作內(nèi)容等，隸屬關(guān)系也更加明確，在發(fā)生需要追究責(zé)任的事件時就可以相對輕松地找到相關(guān)負(fù)責(zé)人員并詢查原因、解決問題、予以懲戒。

三、完善當(dāng)前高校審計的建議

（一）重視高校經(jīng)濟(jì)工作制度建設(shè)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善，為高校審計提供可依托的環(huán)境

內(nèi)部審計需要可依賴的內(nèi)部環(huán)境，而健全的制度和完善的治理結(jié)構(gòu)是內(nèi)部環(huán)境的基礎(chǔ)。由于經(jīng)濟(jì)工作制度建設(shè)方面存在薄弱環(huán)節(jié)，同時內(nèi)部控制體系也存在漏洞，高校審計缺乏最基礎(chǔ)的審計環(huán)境，審計的效果自然也不理想，審計機(jī)構(gòu)看起來可有可無，職能被架空，“小金庫”、亂收費(fèi)等現(xiàn)象還是層出不窮。高校必須從制度上和結(jié)構(gòu)上對審計給予重視，才能形成良好的審計環(huán)境，使內(nèi)部審計真正對不法現(xiàn)象產(chǎn)生威懾力，對低效率工作起到推動力。在經(jīng)濟(jì)工作制度建設(shè)方面，可以出臺新的學(xué)校政策或相關(guān)文件，對校內(nèi)審計機(jī)構(gòu)的權(quán)限、工作內(nèi)容、人員招聘等予以詳細(xì)的說明，對其他被審計部門發(fā)出通告強(qiáng)調(diào)審計工作的重要性，如審計結(jié)果將作為年終考核的重要參考項目之一等，突出表現(xiàn)學(xué)校對內(nèi)部審計的重視；機(jī)構(gòu)設(shè)置上，最基礎(chǔ)的是要保證有一個獨(dú)立的內(nèi)部審計部門，其次要保證其執(zhí)行工作時能夠不受外部因素阻撓，能夠順利地實施審計程序。

（二）加強(qiáng)高校審計人員隊伍建設(shè)，在保證內(nèi)部審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、道德品質(zhì)的前提下不斷提升其工作能力

在這一方面，積極推進(jìn)內(nèi)審職業(yè)化是一條很好的途徑。職業(yè)化是內(nèi)部審計發(fā)展到一定階段的必然要求，是提高內(nèi)部審計工作質(zhì)量的最好方法，因為將某一項工作的招聘要求轉(zhuǎn)為專業(yè)化的內(nèi)容、培養(yǎng)專業(yè)化的人員可以直接為此職業(yè)進(jìn)行人才輸送，更加高質(zhì)量、高效率。此外，后續(xù)的教育、審計職業(yè)資格考試等也都可以對高校審計人員隊伍建設(shè)的進(jìn)一步提高服務(wù)。除了人力資源方面外，還必須加快高校審計手段的信息化建設(shè)。許多高校還處于手工操作的內(nèi)部審計階段，這不但降低了工作效率，工作質(zhì)量也大大縮水。“工欲善其事，必先利其器”，高校應(yīng)加緊內(nèi)部審計軟件的研究開發(fā)，做到不止是會計電算化，內(nèi)部審計也能電算化。

（三）創(chuàng)新審計工作思路和方法，推行新的高校審計模式

高校審計工作有許多方面的思路需要更新，以適應(yīng)當(dāng)下的內(nèi)部審計要求：第一，為適宜短、頻、快的審計工作節(jié)奏，高校審計部門必須堅持重要性原則，著重審計重要方面。因為審計并非是介入面越寬越好，錯位審計、越位審計、低效益和走過場的監(jiān)督都可能是審計介入面過寬的結(jié)果。那么高校審計以何為重，以何為輕呢？審計的重點應(yīng)該是關(guān)系到高校和學(xué)生重大利益的經(jīng)濟(jì)事件，而且內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)又能夠較好地處理；而審計力量暫時不能及的審計等業(yè)務(wù)可以交給外部審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行以提高審計效率。第二，需要引進(jìn)外部審計，實行內(nèi)外結(jié)合，但要注意委托給信譽(yù)好、資質(zhì)等級高的社會審計組織完成。這種方式不僅可以緩解因資源不足形成的內(nèi)審工作壓力，而且可以提高審計效率和效果，并為內(nèi)審人員提供學(xué)習(xí)借鑒的機(jī)會，提高自身審計業(yè)務(wù)水平。第三，審計同時具有咨詢的作用，主動利益審計為管理活動出謀劃策、為領(lǐng)導(dǎo)決策提供信息，可以達(dá)到事前控制的效果，減少和避免失誤和錯弊。第四，開展后續(xù)審計，重視審計結(jié)果。將高校審計只是一個形式的觀念轉(zhuǎn)變過來的重要方法就是將審計結(jié)果納入各部門相關(guān)利益范圍內(nèi)，即將審計結(jié)果與獎金的發(fā)放、職位的提升等利害關(guān)系掛鉤，這會直接促使各部門提高重視。此外，審計工作不能局限于某一個時點，后續(xù)的跟蹤調(diào)查、實地檢查也十分重要。

中南財經(jīng)政法大學(xué)會計學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）