●周笑同 高樂坤

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)問題探討

●周笑同 高樂坤

近年來，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制問題受到了政府相關(guān)部門的關(guān)注，內(nèi)部控制不再只是在企業(yè)層面進(jìn)行探討。對于掌握公共資源的行政事業(yè)單位而言，內(nèi)部控制也十分重要。鑒于此，本文從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的、要素、現(xiàn)狀等方面進(jìn)行了分析，最后針對如何有效開展內(nèi)部控制活動(dòng)提出了幾點(diǎn)建議。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制動(dòng)因分析

行政事業(yè)單位與企業(yè)相比的一個(gè)重要不同點(diǎn)就是行政事業(yè)單位的非逐利性。行政單位是政府的職能部門，其設(shè)立主要是為了履行政府的相關(guān)職責(zé)，服務(wù)大眾；事業(yè)單位屬于非營利部門，其職能也具有特殊性。因此，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制要不同于企業(yè)。

（一）保護(hù)公共資產(chǎn)安全、預(yù)防腐敗

行政事業(yè)單位掌握著眾多公共資金和公共資源，這些資金和資源并非是行政事業(yè)單位所有，而是社會大眾委托給它們的。在委托代理制度下，受托人如果沒有受到相應(yīng)的約束就容易出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為。行政事業(yè)單位作為公共資產(chǎn)的受托方，容易出現(xiàn)隨意支配公共資源的現(xiàn)象，腐敗行為也經(jīng)常發(fā)生。因此，對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，其中一個(gè)很重要的目標(biāo)就是加強(qiáng)對資產(chǎn)使用的監(jiān)管，保護(hù)好公共資產(chǎn)的安全，預(yù)防腐敗行為。

（二）提高公共服務(wù)的效率，關(guān)注公共服務(wù)的效果

行政事業(yè)單位是非營利性的組織，其主要職責(zé)是提供公共服務(wù)，通過為社會公眾提供服務(wù)來實(shí)現(xiàn)社會效益。因此，對于行政事業(yè)單位的考核要注重對其提供的公共服務(wù)的效率和效果的關(guān)注，而不能以經(jīng)營的成果作為考核的指標(biāo)。在正確的考核指標(biāo)的激勵(lì)下，可以引導(dǎo)行政事業(yè)單位更好地履行自身的職責(zé)。

（三）確保各項(xiàng)活動(dòng)的合法合規(guī)

行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)組織，其活動(dòng)的自由性不如企業(yè)，企業(yè)是為自身經(jīng)營利益努力的，在利益的誘導(dǎo)下企業(yè)有進(jìn)行內(nèi)部控制的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。但是行政事業(yè)單位缺乏這種內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，因此，對行政事業(yè)單位而言，內(nèi)部控制應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其行為的合法合規(guī)。也只有通過法律和規(guī)范的硬性約束才能在一定程度上保證行政事業(yè)單位能為社會大眾的利益而努力。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析

（一）相關(guān)人員缺乏內(nèi)部控制的意識

內(nèi)部控制意識是整個(gè)內(nèi)部控制建設(shè)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是建設(shè)內(nèi)部控制的重要前提條件。在大多數(shù)企業(yè)中，內(nèi)部控制意識已經(jīng)深入人心，但是，在行政事業(yè)單位，工作人員嚴(yán)重缺乏內(nèi)部控制的觀念。具體的表現(xiàn)有：單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制沒有進(jìn)行深入的了解，對內(nèi)部控制持一種無所謂的態(tài)度，有的則是在理解上存在片面性，認(rèn)為內(nèi)部控制只與財(cái)務(wù)部門相關(guān)，而忽視了對其他部門的管理；領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的漠視也使得下屬缺乏對這方面的認(rèn)知?？偠灾?，行政事業(yè)單位內(nèi)部從管理層到員工都缺乏對內(nèi)部控制的認(rèn)識。究其原因，從客觀上而言，是長期以來行政事業(yè)單位都是處在一種缺乏約束和監(jiān)督的環(huán)境中，建設(shè)內(nèi)部控制的規(guī)定無法在短時(shí)間內(nèi)被完全接受；從主觀上來看，在行政事業(yè)單位工作的人員缺乏學(xué)習(xí)的動(dòng)力。

（二）內(nèi)部控制缺乏有利的內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部環(huán)境是開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)，良好的內(nèi)部環(huán)境有助于推進(jìn)內(nèi)部控制的建設(shè)工作，但是目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部環(huán)境對內(nèi)部控制的建設(shè)非常不利。例如：一人兼任多個(gè)崗位，而且有些崗位是明顯的不相容崗位，是不能由一個(gè)人同時(shí)擔(dān)任的，但是在人員編制和其他一些因素的長期影響下，這種現(xiàn)象長期存在于行政事業(yè)單位，在這樣的情況下，極容易出現(xiàn)營私舞弊行為；審批制度不嚴(yán)，財(cái)務(wù)漏洞嚴(yán)重，目前的行政事業(yè)單位存在著嚴(yán)重的“一支筆”審批情況，“小金庫”現(xiàn)象也存在于行政事業(yè)單位中，財(cái)務(wù)審批的不嚴(yán)和監(jiān)管的不利導(dǎo)致各種經(jīng)費(fèi)任意支出，這樣的混亂環(huán)境嚴(yán)重制約了內(nèi)部控制的建設(shè)；預(yù)算的軟約束使得行政事業(yè)單位注重預(yù)算的編制而忽視執(zhí)行，有些單位的執(zhí)行工作嚴(yán)重偏離預(yù)算安排；行政事業(yè)單位的信息化建設(shè)落后，目前，我國絕大部分的企業(yè)都建設(shè)了完善的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，這大大方便了內(nèi)部的管理，但是行政事業(yè)單位在內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的建設(shè)方面還很落后。

（三）制度不完善，監(jiān)管缺失

內(nèi)部控制制度是有效開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理活動(dòng)的依據(jù)和保障，財(cái)政部在2012年印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》從內(nèi)部控制應(yīng)遵循的原則、風(fēng)險(xiǎn)評估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評價(jià)與監(jiān)督等方面指出了行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制時(shí)應(yīng)遵循的方法和原則。該規(guī)范是在研究企業(yè)內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)上結(jié)合行政事業(yè)單位自身的特點(diǎn)制定出來的，這是在行政事業(yè)單位內(nèi)部管理方面的一個(gè)重要突破。盡管如此，這個(gè)規(guī)范只是宏觀層面的一個(gè)指導(dǎo)性文件，在具體實(shí)施的時(shí)候很多單位無從下手，原因之一就是沒有具體的方法體系來指導(dǎo)實(shí)際操作，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)還需要一系列配套措施來予以規(guī)范。此外，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施缺乏監(jiān)督。盡管目前很多行政事業(yè)單位建立了內(nèi)部審計(jì)部門，但多流于形式。外部審計(jì)部門對行政事業(yè)單位的審計(jì)還是停留在財(cái)務(wù)審計(jì)層面上，而忽視了對內(nèi)部控制的審計(jì)。

三、結(jié)論及建議

（一）加大對內(nèi)部控制的宣傳，提高行政人員的素質(zhì)

良好的內(nèi)部控制意識是確保內(nèi)部控制能有效開展的基礎(chǔ)和保證。對于行政事業(yè)單位相關(guān)人員缺乏內(nèi)部控制意識這一問題，主管部門需要在行政事業(yè)單位中加大對內(nèi)部控制的宣傳力度，同時(shí)要求這些單位進(jìn)行對員工的培訓(xùn)，要將內(nèi)部控制思想深入到每一個(gè)行政人員心中。尤其要注重轉(zhuǎn)變單位負(fù)責(zé)人的觀念，通過培訓(xùn)讓他們明白內(nèi)部控制不只是企業(yè)要做的工作，也不只是單位財(cái)務(wù)部門的任務(wù)，而是需要行政事業(yè)單位從整體上開展的一項(xiàng)管理工作。只有當(dāng)行政事業(yè)單位的工作人員都有內(nèi)部控制的意識時(shí)才有可能有效開展內(nèi)部控制活動(dòng)。

（二）對行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，營造良好的內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境的薄弱會嚴(yán)重干擾內(nèi)部控制的實(shí)施，因此需要整改內(nèi)部環(huán)境，尤其要糾正與規(guī)范相抵觸的內(nèi)部制度，要防止權(quán)力的過分集中以及崗位職責(zé)混亂。在內(nèi)部控制的實(shí)施中，要充分發(fā)揮財(cái)務(wù)部門、內(nèi)部審計(jì)部門、內(nèi)部檢查等部門的作用，部門之間在職能上面要?jiǎng)澐置鞔_，同時(shí)要協(xié)調(diào)開展工作，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行有效的分離和制約，防止出現(xiàn)一人專斷的現(xiàn)象。對于關(guān)鍵性的崗位，要嚴(yán)格執(zhí)行不相容崗位相分離的規(guī)定，明確各個(gè)崗位的職能和責(zé)任，梳理好內(nèi)部的運(yùn)作流程。

（三）加快制度建設(shè)，建立有效的內(nèi)外部監(jiān)督體系

政府相關(guān)部門要進(jìn)一步制定指導(dǎo)行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制的制度和規(guī)范，尤其要細(xì)化方法體系，以便指導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)。此外，有必要在行政事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)置一個(gè)獨(dú)立于財(cái)務(wù)部門的監(jiān)督部門，專門用于監(jiān)督內(nèi)部控制的實(shí)施。內(nèi)部監(jiān)督部門對于內(nèi)部控制的作用至關(guān)重要，它可以及時(shí)反映內(nèi)部控制在設(shè)計(jì)上的缺陷和實(shí)施中的問題，從而便于單位內(nèi)部及時(shí)改正。同時(shí)，外部監(jiān)管部門要積極履行職責(zé)，真正發(fā)揮監(jiān)督管理作用。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會計(jì)學(xué)院、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）