●馮蘭英

深化財政管理改革推進源頭防治腐敗

●馮蘭英

財政是國家治理的基礎和重要支柱，深化財政管理改革，對于完善社會主義市場經濟體制、加快轉變經濟發(fā)展方式、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，都具有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義，更是從源頭上預防和治理腐敗的一項重點工作。當前，財政管理改革就是要切實改進預算管理制度，加快建立全面規(guī)范、公開透明的政府預算制度，使預算編制科學完整、預算執(zhí)行規(guī)范有效、預算監(jiān)督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，真正把預算分配權關進制度的籠子，使政府預算在陽光下運行，從源頭預防腐敗現(xiàn)象的產生。

一、目前財政管理改革存在的問題和困難

財政管理制度改革十多年來，在推動社會主義市場經濟體制和公共財政體制的建立，預防和治理腐敗等方面發(fā)揮了顯著作用，從源頭上防治腐敗的功能得到了較為充分的發(fā)揮。由于財政管理制度改革直接涉及各方面的利益調整，加之改革本身就是一種探索、完善過程，因此，仍然存在一些困難和問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）部門預算改革方面

一是預算編制缺乏完整性。在預算內外資金的統(tǒng)籌安排上，還不能完全消除預算內外的界限，非稅收入用于抵頂基本支出較少，安排的項目支出比重較大，“兩張皮”的問題沒有根本解決。政府性基金、社會保險基金收支預算粗放，國有資本經營預算尚未完全建立，部門預算編制體系不完整。二是定額標準需細化。公用經費的定額標準單一，不是全部按照零基預算，財政資金分配不能與單位的工作性質、實際支出水平及資產占用有機結合，基數(shù)加增長的分配格局沒有得到根本改變。三是項目支出績效性難以考核評價。一方面是項目選擇前瞻性差，項目的可行性研究趕不上實際情況的變化，使項目的績效性很難達到預定的要求與標準；另一方面項目支出的核定缺乏科學的評價標準和認證規(guī)范，實際工作中也很難對其績效性進行考核評價。四是預算約束力不強。特別在項目預算編制上，由于缺乏科學論證、有效評估，預算針對性不強，執(zhí)行中必然導致超預算執(zhí)行，或項目被隨意調整、串換，或無法執(zhí)行，項目預算流于形式，極大地削弱了年度預算作為法律性文件的權威性和剛性約束力。五是部門預算編制軟件的局限性直接影響預算編制水平的提高。財政部門使用的各類軟件種類繁雜，基礎信息代碼不統(tǒng)一，造成無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接和信息共享，影響了工作效率；基礎信息不能跨年使用，每年要重新更新參數(shù)并重新錄入，工作量大，審核難；預算編制軟件缺少預算分析功能等，有待進一步改進。六是部門單位對預算編制重視程度不夠。多數(shù)領導總認為預算編制是財政部門和單位財務人員的事，沒有深入研究本年度單位工作計劃，不能把年度預算編制的有關政策與本年度工作安排進行有效銜接，導致預算編制缺乏針對性，實施過程中變數(shù)較大。

（二）政府采購改革方面

一是采購范圍有限、規(guī)模較小。近幾年，政府采購發(fā)展迅猛，但采購規(guī)模小的問題依然很突出。采購項目主要集中在財政撥款的辦公設備購置、車輛購置、保險、維修和會議服務等方面，而對基建工程及勞務等項目，仍未完全實行規(guī)范的政府采購，這使得政府采購節(jié)約財政資金的作用難以充分發(fā)揮。二是政府采購預算編制簡單，管理計劃性不強。由于項目資金安排時間滯后，采購預算編制難度大，預算編制過于簡單，導致追加采購、重復采購多，同類同品種采購項目多次開標，難以發(fā)揮政府采購的規(guī)模效益。三是基礎信息資源缺乏。受主客觀條件制約，市縣級政府采購可供選擇的供應商范圍窄，專家?guī)烊藬?shù)不夠多，專家型評委力量不足，建立完善的評委專家和供應商信息庫十分困難。政府采購活動參與競標時經常出現(xiàn)一些“老面孔”，極易形成“供應壟斷”和“日久生情”。四是監(jiān)管力量薄弱，采購人員綜合素質有待提高。縣一級采購管理機構沒有專人監(jiān)管，力量較為薄弱。從事政府采購的工作人員也未經過專業(yè)培訓，專業(yè)人員的缺乏，導致采購活動中時常出現(xiàn)的一些技術問題得不到及時處理。

（三）在國庫集中支付改革方面

一是國庫集中支付資金的范圍需要進一步擴大，各種財政專項資金仍實行專戶實撥制，未納入國庫單一賬戶體系實行國庫集中支付。二是授權支付比重過大，直接支付比例小，在授權支付環(huán)節(jié)，公務卡結算比例明顯偏低；國庫集中支付尚未全面延伸到二、三級預算單位和縣區(qū)一級，有的資金去向還難以有效監(jiān)控。三是支付效率需進一步提高。在財政部門內部預算單位經費多頭管理，預算指標下達、計劃審核、額度批復等環(huán)節(jié)程序繁多，周轉時間長、協(xié)調乏力，缺乏科學性，序時進度不符合預算單位業(yè)務開展規(guī)律。

（四）在收支兩條線改革方面

一是對非稅收入的性質認識模糊。非稅收入是政府收入體系的一個有機組成部分，但過去長期以來，征收單位形成了根深蒂固的非稅收入“部門所有，單位處置”的觀念，造成了“以費養(yǎng)人”現(xiàn)象長期存在，增加了財政部門管理的難度。二是單位收支脫鉤這種形式，雖然抑制了單位“亂收費”的沖動，但也在一定程度上影響了單位征收的積極性，有的執(zhí)法部門弱化執(zhí)法力度，應收不收，應罰不罰，導致財政收入流失，從而加大財政支出壓力。三是非稅征管改革未能全覆蓋。橫向基本到邊，但縱向未能到底，特別是縣區(qū)尚未延伸到基層站所。四是部分非稅收入項目沒有做到應收盡收。例如：國有資產（資源）有償使用收入、國有資本經營收益的征管方面，相關管理政策措施的缺失使得部分國有資產、國有資源、城市基礎設施、政府專有權等很多有效資源沒有充分發(fā)揮效益，存在嚴重的收入流失現(xiàn)象。

（五）支出管理方面

一是財政供給范圍過寬。該保的難以保證，該壓的壓不下來，一些社會團體、協(xié)會等由財政補貼經費，加劇了財政困難狀況，削弱了財政的基本職能。二是機構膨脹，人員過多。財政供養(yǎng)人員經費支出數(shù)額大，單位人員結構復雜，存在著超編、混崗、聘用人員現(xiàn)象，工資等剛性支出快速增長，地方財政壓力增大。三是一般性支出管理難度較大。從中央八項規(guī)定出臺以來，雖然在控制公務用車購置、接待、辦公設備采購及辦公經費等支出方面采取了一些措施，取得了一些成效，但是對于一般性支出的管理相對還比較粗放，對集團消費缺乏規(guī)范、有效的控制，部分單位勤儉節(jié)約、艱苦奮斗觀念淡薄，隨意提高會議接待標準檔次，亂發(fā)各項補貼等現(xiàn)象時有發(fā)生，公車私用、公款接待、公款吃喝、公款旅游問題突出，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，“三公”經費得到了有效控制，但沒有從制度上得到根本的解決，出現(xiàn)了公款消費穿“隱身衣”的現(xiàn)象，違規(guī)走賬報銷，腐敗手段改頭換面。

（六）建立績效考評體系方面

財政資金支出績效評價是一個系統(tǒng)而復雜的工程，雖然各地都在探索和嘗試，但尚未形成體制規(guī)范，還很不完善。部門和單位對財政資金支出績效考評的重要性認識不足，注重爭預算、上項目，對于項目資金的合理使用缺乏有效的管理和控制，沒有建立健全必要的財政支出項目責任制、績效評價制、激勵約束機制，導致對財政支出的效益缺乏必要的考核評估，資金使用的合理合法性得不到有效保證，財政資金損失浪費時有發(fā)生。

二、深化財政管理改革的意見建議

加大財政部門預防腐敗工作的力度，從改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題入手，深入推進各項財政管理制度的改革和創(chuàng)新，著力提高財政管理科學化水平，更好地發(fā)揮財政從機制上、源頭上防治腐敗的作用。

（一）完善部門預算

一是合理界定財政供給范圍。區(qū)別不同類型、單位性質，做到有退有進，有保有壓，合理界定。分別制定財政供給政策，對屬于向社會提供公共產品和公共服務的黨政群機關、公檢法司機關、義務教育等單位，由財政全額供給，實行綜合財政預算管理，其收費、罰沒收入全額上繳財政，依據(jù)財力狀況和滿足單位完成基本公共服務職能需求，在科學定額的基礎上，全額安排預算；對屬于部分向社會提供公共產品和公共服務，又部分滿足個體消費需要，即提供半公共產品和半公共服務的，如非義務教育機構、醫(yī)療衛(wèi)生機構、部分實用技術研究和推廣單位等，實行財政補助制，結合單位組織的收入以及提供服務范圍、能力，財政給予定額或定項補助；對屬于提供非公共產品和非公共服務的、可以取得經營性或服務性收入的，如協(xié)會、民間組織、社會中介機構、機關后勤服務、經營性單位等，財政停止供給。二是完善定額標準?；局С鲱A算實行定員定額的方法，分人員經費和公用經費兩類編制。根據(jù)現(xiàn)有預算單位性質、編制、人員、資產占用、工作職能、年度工作計劃、目標任務考核、承擔重點工作等具體情況，采用科學規(guī)范的方法分類、分檔制定定額標準，編制支出預算。三是細化項目預算。項目支出預算建立項目庫，實行滾動管理的方式，對法律法規(guī)和上級文件規(guī)定、政府決定的年度重點工作、重點工程，部門單位根據(jù)有關規(guī)定和工作需要安排的項目，由單位申報、財政審核、專家評審，統(tǒng)一登記編制預算備選項目庫，實行滾動安排。對項目預算編制，承擔部門（單位）在編制時要有項目總體規(guī)劃、實施期限、目標評價、項目建設檢查落實、資金管理等保障措施。四是統(tǒng)籌預算內外財力。將所有財政供給和自收自支部門單位組織的非稅收入，統(tǒng)一納入部門預算編制范圍，打破預算內外資金界限，統(tǒng)一支出標準，統(tǒng)籌安排預算內外財力。對非稅收入的預算安排，既不能挫傷單位組織收入的積極性，也不能增加財政預算內負擔。五是梳理財政供養(yǎng)人員。有效地控制人員支出的不合理增長，結合機構改革及崗位設置工作，嚴格控編定員，清理清退臨時人員。財政、組織、人事、勞動部門緊密配合，充分利用信息網(wǎng)絡，建立一套完整的財政供養(yǎng)人員檔案基礎信息庫，并進行橫向聯(lián)網(wǎng)，適時掌握單位基礎信息的變動情況。

（二）嚴格預算執(zhí)行

一是加快資金撥付進度，提高預算執(zhí)行率。對基本支出，每月按進度撥付；對項目支出，按進度撥付，限時辦理；對于應急性、突發(fā)性預算資金，實行隨到隨辦、特事特辦。二是嚴格控制預算追加。財政部門要嚴格審核追加申請，控制不合理開支需求，特別對招待費、會議費、交通費等一般性支出的追加從嚴控制，同時建立預算支出定期分析和報告制度，增強預算約束力。三是加強非稅收入收繳管理監(jiān)督，完善非稅收入收繳操作，提高非稅收入收繳透明度，保證非稅收入及時足額入庫。全面推行非稅收入國庫集中支付，實現(xiàn)非稅收入資金國庫直接或授權支付。四是積極推進行政事業(yè)單位國有資產的規(guī)范化管理，建立健全各項資產管理制度，建立科學、合理的資產配置與費用定額管理制度。對黨政機關信息化建設、醫(yī)療衛(wèi)生布局布點、大型設備購置等實行申報審批制度，嚴格控制配備標準，合理配置資源，促進資源整合，避免重復建設和損失浪費。五是全面推行公務卡制度，嚴格控制現(xiàn)金使用范圍和額度，減少公務支出的現(xiàn)金結算，增強支出透明度。六是建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡化管理系統(tǒng)。依托“金財工程”，整合和完善非稅收入、部門預算、國庫集中支付、政府采購等軟件管理系統(tǒng)，建立統(tǒng)一科學的財政管理軟件平臺，實現(xiàn)稅務、國庫、銀行、人事、審計、人大、預算單位橫向聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接和信息共享，使財政收入繳交、預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等財政管理工作走上規(guī)范化、網(wǎng)絡化、科學化管理軌道，提高管理水平。

（三）強化預算監(jiān)督

一是在預算編制執(zhí)行過程中關口前移，加強對預算編制過程的監(jiān)督工作，維護預算的嚴肅性。依據(jù)法定的預算指標，加強對預算資金撥付、使用、管理監(jiān)督檢查，防止超預算、超計劃、超進度、超范圍、超標準撥付和使用預算資金以及虛報冒領等違法違紀問題的發(fā)生。二是加強預算資金流動過程控制監(jiān)督。通過國庫集中支付改革，從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達商品和勞務供應者賬戶，進行全過程的監(jiān)督和控制。三是建立健全專項資金使用結果反饋制度和績效評價制度，將監(jiān)督范圍延伸到所有專項資金，將監(jiān)督對象由重點單位拓寬到所有預算單位，將監(jiān)督方式由專項檢查轉變?yōu)榻洺Ｐ詸z查。

（四）規(guī)范政府采購

健全完善政府采購法律制度體系，協(xié)調《政府采購法》與《招標投標法》兩部法律制度的關系，妥善解決工程政府采購的法律適用問題。推進政府采購管理體制改革，切實理順監(jiān)督與執(zhí)行關系。著力擴大采購范圍，將所有使用財政性資金購買商品、勞務和重點工程建設等，全部納入政府采購管理范圍。編制詳細的政府采購預算，強化預算約束。政府采購預算一經批復，要嚴格執(zhí)行，嚴格政府采購計劃管理，對無計劃的、超計劃的采購項目，一律不予批準執(zhí)行采購。加強政府采購基礎信息資料建設，建立省、市共享的評委專家?guī)?，建立動態(tài)的供應商庫，對一些在政府采購過程中有違規(guī)和不良行為、信譽低的企業(yè)實行黑名單制，對有違規(guī)操作的供應商及時清除。建立健全監(jiān)督制約機制，通過建立動態(tài)監(jiān)控體系及時發(fā)現(xiàn)、糾正和處理采購單位逃避政府采購和其他違反政府采購制度規(guī)定的行為，嚴格集中采購機構的考核，完善評審專家責任處罰辦法。加強對采購人員的培訓，強化自身素質，可探索政府采購執(zhí)業(yè)資格制度，將政府采購隊伍建設納入規(guī)范化管理的軌道。

（五）建立評價機制

一是在部門預算的基礎上推行績效預算。當前部門預算編制的指導思想仍是以養(yǎng)人為主，這種財政供給體制雖然保證了機構人員的正常經費，但也帶來了人員機構膨脹、辦事效率低下等問題。因此，必須進一步改革現(xiàn)行的部門預算編制辦法，引入績效管理。改革的方向是，在資金分配上強化績效，將公共預算撥款與機關單位的績效聯(lián)系起來，每項預算都必須附有績效指標。在公共預算執(zhí)行上將事業(yè)進度與撥款掛鉤。對績效好的部門給予獎勵，對指標完成不好的部門削減經費。二是選擇重點部門進行支出效益評價試點。按照定性與定量相結合、統(tǒng)一指標與專門指標相結合的原則，選擇一些部門和重點項目建設領域，建立分類支出評價指標體系，在試點的基礎上，積極探索財政支出效益評價的標準和方法，建立健全指標體系。

甘肅省財政廳監(jiān)察室）